试论推进教育考试治理体系与治理能力现代化

王志武

党的十八届三中全会明确提出，我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。我国改革的总目标，也是对教育考试工作的总指导、总动员和总要求。教育考试要结合自身实际和特点，围绕推进教育考试治理体系和治理能力现代化，深化教育考试领域综合改革，为全面建成小康社会、在服务人才支撑和智力支持方面做出应有贡献。

1 推进教育考试治理体系与治理能力现代化的必要性

随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，特别是社会经济建设不断发展、政府职能的转变和教育考试事业自身改革发展的不断深入，这些新形势、新情况和新变化，都对推进教育考试治理体系与治理能力现代化提出了现实要求。具体表现如下：

社会经济发展对人才甄别的广泛性需求与教育考试有限服务之间的矛盾，要求推进教育考试治理体系与治理能力现代化。随着我国社会经济建设的快速发展，特别是产业升级换代，新兴产业、技术、行业、职业不断涌现，需要人才甄别、人才测试服务的多样化、多元化和专业化。而我国教育考试目前主要是提供招生考试、自学考试、学业水平考试、全国计算机等级考试等考试服务，面对社会经济发展对新兴产业、新兴职业和新兴技术人才的甄别与鉴定需求难以及时提供相应的考试服务，如精算师、统计师、咨询师、大数据分析师的资格考试或等级考试等。教育考试服务的有限性与社会经济发展对人才甄别需求的多样性、广泛性和紧迫性，需要教育考试加强与社会、行业和其他组织的联系与协作，共同提供更多、更好的考试服务，更需要推进教育考试治理体系与治理能力现代化。

人才质量与综合素质的科学认证与考试测评方法单一僵化之间的矛盾，要求推进考试治理体系与治理能力现代化。社会经济与综合国力的竞争，实质是人才的竞争，是人才质量与数量的竞争。不同类型的人才需要有相应的甄别手段和认定方法。对不同类型的人才需要采用不同的测量方式和测试工具，如尺量长短、秤称重量。但是我国现行的教育考试，无论是招生考试还是自学考试，所有科目多是采用传统的纸笔考试，仅凭考试分数分高低、仅凭智力知识定取舍。这种单一、僵化的人才鉴别办法，难以适应现代社会对复合型、创新型人才的开发、甄选和鉴别。目前社会上出现的一些“高分低能”现象，就强烈要求教育考试更新观念，改进并完善考试方式，推进教育考试治理体系与治理能力现代化。

各类高科技作弊与考试管理技术落后、反制能力薄弱之间的矛盾，要求推进考试治理体系与治理能力现代化。无论是普通高考、研究生入学考试，还是自学考试、教师资格考试，考试作弊呈团伙化、专业化、高科技化趋势。虽然教育考试在近年投资了几十个亿开展标准化考场建设，添置身份证识别仪、金属探测仪、手机信号屏蔽仪、无线电信号干扰仪等，但面对花样翻新、防不胜防的高科技作弊行为，仅靠教育考试自身难以有效遏制考试作弊行为。预防和整治各类作弊行为，最根本的还是要从法规制度、价值观念、科技设备和体制机制等方面入手，积极推进教育考试治理体系与治理能力现代化。

施考主体多样、成分复杂与考试管理规范、指令统一之间的矛盾，要求推进教育考试治理体系与治理能力现代化。从招生考试、自学考试，到全国计算机等级考试、全国大学英语四六级考试，最终的施考主体都是考点。而现行各类教育考试的考点中，有的是部属高校、有的是县镇中学，还有的是民办院校。考点成分的多样性与复杂性，造成了监考人员、考务人员的身份素质、操作技能、工作责任感等方面的多样性、复杂性和差异性。但随着考试管理的日趋完善，工作规范、操作指令与质量标准的统一要求，与部分考点主体多样、成分复杂构成了新的矛盾，特别是大量民办院校、社会力量参与教育考试管理、提供教育考试服务，更要求加大力度推进教育考试治理体系与治理能力现代化。

2 推进教育考试治理体系与治理能力现代化的着力点

治理从根本上说是对市场失灵与政府失灵的双重弥补。但是治理本身也会出现失灵，由此推进教育考试的治理体系与治理能力现代化的重点就是实施“元治理”，即对“治理的治理”，它强调政府为教育考试治理建立一个系统环境而不是制定具体的计划方案，主要包括：建立并维护教育考试治理体系的规则秩序，确保合作共治关系的制度化、程序化和法律化；建立协商对话平台，组织公正透明的决策网络，以便形成统一的治理目标，促进集体行动；建立教育考试治理主体间的学习交流网络，以促进协作过程中的互相适应、谅解和团结；当教育考试多元治理主体对统一的治理目标发生争议或在治理实践中产生利益冲突和行动纠纷时，充当“上诉法庭”，对冲突和纠纷进行协商调解。[1]明确教育考试治理的前进方向和奋斗目标，才能使教育考试治理沿着正确的道路和轨道推进。为此，我们提出推进教育考试治理体系与治理能力现代化的着力点如下：

2.1 明确治理理念

建立现代化的国家治理体系，要勇于同根深蒂固的传统观念决裂。[2]推进教育考试治理体系与治理能力现代化的出发点和落脚点，就是为了办人民满意的教育考试事业，提供优质高效的教育考试服务。教育考试的治理理念应该由政府本位向雇主本位、学校本位和考生本位转变。教育考试要从为政府服务、“为国选才”向为学校选才、为社会选才、为雇主选才服务转变，向促进考生全面发展、个性化成才服务转变。这就要求在市场经济条件下，教育考试工作必须始终坚持把社会效益放在首位，构建政府、社会、市场多元共治的教育考试治理结构，不断完善教育考试工作体系与服务体系，为考生提供科学、公平、优质、高效、多元的考试服务。

2.2 注重治理的法制化和制度化

国家治理体系和治理能力现代化的本质是国家治理的制度现代化[3]。教育考试治理的法制和制度是一个完整的体系，需要在中央政府领导下，既要改革不适应教育考试事业发展的各种体制、机制、法律、法规，又要不断创新，促进各方面制度更加科学完善，做到教育考试各项工作与服务有法可依、有章可循，逐步实现教育考试治理的制度化、规范化、程序化。具体来讲，教育考试主管部门、考试机构、考点以及参与教育考试管理与服务的其他各种社会力量等，在法定的治理路线图、治理规划或者治理责任的约束下，明确教育考试治理的目标及各自的权利、职责、义务；建立相对独立的教育考试纠纷仲裁机构，确保教育考试在全面改革过程中的利益、目标以及行为方式等方面的争议得到及时有效的化解；建立明确、公正的奖惩机制和责任追究制度，为统一教育考试治理的思想认识与工作意志奠定制度基础。

2.3 增强依法办事、按制度办事的意识和能力

在教育考试工作中，凭习惯办事、凭经验办事、凭感情办事的现象，在不同地区、不同环节、不同岗位都时有发生。如有的监考人员对违规考生富于同情心理采取放一马的态度；有的考务人员安排考场想当然，结果到考试快开始时才发现原来的教室已被改造成为实验室；有的考点对监考人员培训走过场，导致监考人员不熟悉考务操作规范、不能胜任监考工作。因此，教育考试的各类责任主体应当以身示范、身体力行，自觉增强按制度办事、依法办事的意识和能力。一方面，教育考试主体要发挥协调、监督和引导等宏观职能，在制度和法律的约束下，实现政府与社会治理主体的有序互动。另一方面，将考试管理规定及操作程序向社会公开，既可以主动接受社会公众的监督，又可以调动社会组织参与考试治理的积极性，引导社会力量参与教育考试服务,丰富考试项目和考试服务的供给和治理。

2.4 创新体制机制

创新教育考试体制机制，就是改进教育考试治理结构与治理方式。教育考试主动向社会、向市场让利放权，培育社会组织力量，激发社会组织活力，提高社会力量参与教育考试治理的能力和水平，形成政府、社会、市场既相对独立又相互制约、相互支撑的开放性治理结构。[4]一是治理主体多元化。如教育部考试中心与国内高校、行业协会、学会合作，开发有全国外语翻译证书考试、全国医护英语综合等级证书考试等；设置教育考试中英教育测量学术交流中心，积极与国外考试机构合作，引进雅思、托福、剑桥少儿英语等域外考试[5]；另外，北京、湖北、山东等省级教育考试机构也积极引进外国考试项目，如伦敦三一英语口语考试、剑桥英语教学能力认证考试、剑桥英语五级认证考试等，还有山东省教育考试院为德国、法国公立高校在本地招生提供考试服务，使教育考试开发主体、设置主体和管理主体多元化。二是治理结构社会化。在教育考试施考过程中，如自学考试、全国计算机等级考试、成人高校招生考试、全国大学英语四六级考试等，其考点既有公办院校，也有民办院校。也就是说，社会力量参与教育考试管理、提供教育考试服务，社会力量办考、管考已经成为教育考试发展的大势所趋，丰富了教育考试的治理结构。三是治理方式多样化。北京、湖南、湖北和重庆等地教育考试机构，在坚持提供行政事业性考试项目服务的同时，还成立了考试服务产业或公司，专门负责承办市场性收费的社会考试项目和考试服务，如承办教育部考试中心的市场性收费项目书画等级考试、剑桥少儿英语等，同时为企业和单位提供招聘考试、竞岗晋级考试服务等，受到了社会和行业部门的欢迎。

3 推进教育考试治理体系与治理能力现代化的有效途径

3.1 顶层设计，上下联动

推进教育考试治理体系与治理能力现代化，不应局限于一个层面或几个层面的治理，也不能局限于一个地方或几个地方的治理，而是对全国教育考试各层面、各环节的治理进行整合，从治理主体到治理法规，从治理机构到治理方式，从治理措施到治理成效等，都要进行综合统筹，开展顶层设计，从战略上谋划教育考试治理体系与治理能力的现代化。“改革到了现在这个阶段，确实需要顶层设计，以确保改革的正确方向，在重大关系和关键环节上不出大的问题。”“但也要看到，仅仅有顶层设计是不够的，因为中国地域广袤，各地情况千差万别，现阶段的改革又非常复杂，许多情况难以预料，需要摸着石头过河，以探索路径、积累经验。”[6]“一方面，要站在国家和民族根本利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，挣脱既得利益的束缚。另一方面，既不能头痛医头脚痛医脚，也不能草率从事，应当广泛讨论，从长计议，避免短期行为。”[7]推进教育考试治理体系与治理能力现代化,必须既要坚持顶层设计，从总体上加强对教育考试治理体系现代化的战略研究，制定教育考试治理体制改革的阶段路线图和任务表;又要摸着石头过河,结合各地实际开展探索,使各地教育考试治理显示出特色与活力。

3.2 准确定位，创新机制

关于教育考试机构的定位早已有明文规定。1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（国发〔1994〕39号）就明确指出：“为了保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究与论证，要建立健全社会中介组织，包括教育咨询决策研究机构，高等学校设置和学位评议与咨询机构，教育评估机构，教育考试机构，资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策与管理的作用。”从这里可以看出,国务院对教育考试机构的定位就是“社会中介组织”。我国《行政许可法》也指出：“随着社会主义市场经济体制的完善，现行的诸多资质、资格的许可工作，将退出行政许可的范围，由行业组织或中介机构的自律管理来替代。”推进教育考试治理体系与治理能力现代化，需要创新教育考试治理机制：一是要成立国家考试协调机制，“组建国家考试协调委员会，为各种部门考试，如人事考试、司法考试、医药考试和教育考试等提供相互沟通、交流磋商、调解矛盾的议事平台，创建考试行业健全行业规章、开展自我管理、强化自我约束的行业管理机制。”[8]二是要建立健全教育考试法规与制度审议与协商机制。制定《社会力量开展教育考试服务的管理办法》；通过商请最高人民法院和最高人民检察院对现行有关法律条文进行司法解释的方式，将团伙作弊、窃取试题、枪手代考等恶性作弊行为纳入法制化管理体系。三是要创建教育考试专业咨询和评审机制，制定并审议教育考试机构设置标准、专业标准和准入资格，开展各类机构办考质量的评审、监督与公示。四是要建立教育考试诚信服务机制，推进教育考试诚信平台与社会信用平台有效对接，加强对考试违规作弊行为的惩处力度，增加考试违纪作弊的诚信代价与成本。五是要建立教育考试治理绩效评估机制，“以帮助教育考试治理主体客观地把握教育考试管理过程中的相关信息，为改进教育考试工作的薄弱环节、排除隐性成本、提升教育考试治理水平和效益提供依据，促进教育考试治理主体和社会公众之间信息的交流与沟通，使教育考试治理活动赢得社会公众的支持、理解和信任。”[9]

3.3 科技管考，智能治理

教育考试信息化是教育考试治理能力现代化的标志和结果。“教育考试信息化的关键不在信息技术,也不是考试业务,而在于应用信息技术对考试业务和组织进行重构。这里既需要对传统考试的业务流程、组织机构、岗位职能等方面的详细了解和分析，还需要掌握和选择适合的信息技术，并将二者有机结合起来，提出适合的考试信息化理论，建立可行的考试信息化模型，对传统考试业务和组织进行平稳、可控地重构。”[10]因此,推进教育考试信息化,首先要强化信息化意识，突出信息化在教育考试治理中的特殊作用与地位，把信息化作为教育考试治理的发展方向。其次要在教育考试“组织管理、内容形式和分析评价”[11]等环节中全面推进信息化手段与技术。要按照教育考试信息化、智能化的要求，重新设置教育考试的组织结构、实施程序与技术设备。最后要加强教育考试信息化的人才、资金、设备、技术等方面的开发和保障，确保教育考试治理方式与治理手段实现现代化、信息化和智能化。

3.4 文化滋润，价值引领

教育考试文化是在长期的教育考试实践中沉淀下来的价值观念、制度法规和行为方式。[12]作为我国社会主义核心价值体系的有机组成部分，教育考试文化也是推进教育考试治理体系与治理能力现代化的重要内容和重要动力。其核心价值包括：一是合法性。“考试，是已经在中国社会建立了悠久历史的一种决定竞争胜负的制度。与其他历史悠久的制度一样，考试制度因其悠久历史而在这个讲究‘历史叙事’的社会里获得了坚实的合法性基础。”[13]所谓考试合法性，就是指具有法定依据和要求的考试机构所组织设置的考试及其结果得到社会认可和接受的程度，包括考试设置、考试组织、考试内容、考试方法、考试管理等方面符合相应的法规程序。教育考试的合法性不只是一个与法律的关系问题，更是一个与社会秩序的关系问题，不只是一个被司法部门追究的问题，而是一个被社会承认的问题。教育考试的合法性是教育考试赢得社会民众和社会群体认可和参与的基础,也是考试机构的行为准则和行为规范，更是实施依法治考的前提。[14]二是公平性。“对当代中国来说，……各种无法化解的政治和社会冲突转变为一种以能力本位为主旨的公开、公正的考试竞争，并逐渐形成了一种努力学习、自强不息的社会风气……再次创造着一个国家、一个民族复兴并高速发展的历史奇迹。”[15]三是人本性。教育考试要以人为本，“服务人的发展，促进人的发展，实现人的发展，应该而且必须是考试活动的灵魂和考试活动的目的”，“因为考试活动是人的活动，是为了人的发展的活动”。[16]教育考试以人为本的主要内容包括：教育考试要坚持以人为目的，服务人的全面发展；重视人的价值，尊重人的个性；体现人的尊严，维护人的人格；调动人的积极性，培养人的创新精神。[17]考试对个人价值的尊重和重视，不仅体现了考试人道性的要求，同时也将引导考生把肤浅的、功利的学习动机变为内在的、深层次的求知欲望，由单纯追求考分转变为追求个性全面而自由的发展。[18]

在推进我国教育考试治理体系与治理能力现代化建设中，必须开展教育考试文化建设，其主要内容包括：一是科学性。科学性是考试作为教育活动的类的属性的反映。科学性要求考试科目设置、考试内容、考试形式和手段既要符合人才选拔规律、教育规律,又要符合相关学科体系科学、严整的要求,把握好考查基础知识与考查能力、联系理论与关注生产生活和社会发展实际之间的“度”,确保命题质量,杜绝试题中出现常识性和技术性错误。二是评价性。考试是一种教育评价方式和评价手段。“考试是检查学习情况和教学效果的一种重要方法，如同检验产品质量是保证工厂生产水平的必要制度一样。”“当然也不能迷信考试，把它当作检查学习效果的唯一方法，并且要认真研究、试验，改进考试的内容和形式，使他的作用完善起来。”[19]温家宝也指出：“素质教育绝不是不要考核，而是要求考核具有综合性、全面性和经常性。所谓综合性，就是要教学生既会动脑、又会动手；所谓全面性，就是要使学生德智体美全面发展；所谓经常性，就是要根据学生长期的学习表现决定成绩。”[20]教育考试要制定科学合理的考核办法，把对学生的单一评价变为多元评价，由评分数，变为评综合发展；由一次考试定终身，变为考察学生的成长规律和发展潜力，对学生实施综合评价。三是时代性。与时俱进也是教育考试自身的内在要求和规定。教育考试要随着社会的发展而发展、随着时代的进步而进步。为了帮助考生实现全面发展和个性化成才，尽最大努力满足各类社会对不同类型人才甄别与遴选的需求,教育考试要在考试理念、考试内容、考试项目、考试方式、考试工具与组织管理等方面不断改革创新，体现时代气息。四是效率性。效率是考试作为大规模社会活动的必然选择。以高考为例，目前我国考生达到800多万人、招生高校多于2000多所、招生计划超过500多万人。效率不仅意味着控制考试成本、加快工作节奏，还蕴含着提高考试质量、改进考试组织协调的能力和水平。

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