上海市建设工程质量保险“瓶颈”的解决对策

文/ 董经纬

一、我国住宅工程质量潜在缺陷保险现状

为了加强住宅物业保修金管理，维护业主的合法权益，保障相关物业在保修期内的正常使用和维修，市住房保障和房屋管理局制订了《上海市住宅物业保修金管理暂行办法》。根据该办法第六条第3款要求，为建立完善住宅工程的风险保障机制，提升住宅工程的质量水平，切实维护住宅所有权人的合法权益，“上海市住宅工程质量潜在缺陷保险”（IDI）于2012 年开始试行。自2012年9月以来，IDI 在上海试点已超过了三年，作为一项在国外已成熟的保险制度，在上海却稍显“水土不服”。

二、国外的住宅质量保险

住宅质量保险已经是国际上较为成熟的制度，也叫“潜在缺陷保险”，或称建筑工程质量保险。它主要承保住宅竣工验收之日起10年之内，因主体结构存在缺陷，发生工程质量事故而给购房者造成的损失及设计错误、施工工艺或建筑材料缺陷造成建筑工程在竣工验收（建筑工程质量检查机构颁发的完工证书）时未能发现的损害。这种保险机制起源于法国，逐渐被英国、日本、新加坡等许多国家引入。在法国，住宅项目的投保率现已达到了100%，日本、英国等发达国家也达到了90% 以上。

法国是开展强制性建筑工程质量保险最早也是较为成熟的国家，这与它拥有较完善的民事责任体系有关。1804年，《拿破仑民法典》就规定，建筑师和设计师必须在建筑完工10年内对房屋结构缺陷负有维修的责任，但10年保证期后，除非证明建筑师或设计师有欺诈行为，否则建筑工程所有者将对建筑工程负完全的责任。然而，到了上世纪70年代，建筑工程质量仍然存在一些问题，比如房屋建筑存在裂缝、渗漏，建筑工程完工后因找不到建设单位和施工单位，后者对工程质量的责任无法有效地落实。针对这种情况，在1978年法国制订了《斯比那塔法》，是对《拿破仑民法典》的一次全面修订。该法规定：建筑工程10年保证期内在缺陷保险为强制性保险，建筑工程的参建各方必须投保。这样，法国便具备了较为完整的建筑工程质量保险构架体系。

三、启示

1. 保险对象应以建筑主体结构为主

保险对象应以建筑主体结构为主，因为试行的IDI是在《上海住宅物业保修金管理办法》基础上制定的，其承保范围涉及主体结构和大量套内及公共部位的潜在质量缺陷。

综观法国与西班牙的IDI 制度，是承保住宅竣工验收之日起10 年之内，因：主体结构存在缺陷，发生工程质量事故而造成的损失；设计错误或建筑材料缺陷而造成的损害。法国的“内在缺陷”主要涉及到建筑物的牢固、安全（包括消防安全）和未满足隔音、保温等功能要求。对于屋面、外墙防水和渗漏等问题则是附加的。西班牙的IDI 是在法国经验教训的基础上，经过试点以后立法开展的。目前，西班牙的IDI 主要是建筑结构安全，建筑功能限于隔音、隔热等。西班牙对于工程质量保证保险有过定义，认为工程质量保证保险应注重主体结构的缺陷，对保险期内建筑物在使用过程中，因主体结构缺陷造成的损毁或危及安全使用，建设者应承担修复或赔偿的责任，保险人负责赔偿。这也正是在法国的IDI 定义基础上扩展的，国内学术界也基本上赞同该说法。上海试点的IDI，主要承担的应该是主体结构的质量安全风险（房屋倒塌、结构开裂、不均匀沉降导致的结构变形等），而非住宅工程的“小修小补”。

2. 参建各方投保质量责任险体系

建立开发商投保主体结构质量财产险、参建各方投保质量责任险体系。法国与西班牙在强制开发商投保主体结构质量财产险的同时，还规定了建筑工程的质量责任由个人承担，并且属于无限责任。由于个人往往无力承担质量损失的赔付，继而规定工程参建各方必须向保险公司投保“工程质量责任保险”。这使得一旦保修期内住宅建筑工程出现较大质量损失，建设单位（开发商）的责任风险变为财产保险公司的经济赔偿，财产保险公司再向裁定的质量责任参建方代位追偿，参建方的质量责任则由责任保险公司赔偿。通过财产保险和责任保险，化解了项目开发商和工程参建各方的质量风险。上海市试行的IDI，只是借鉴了法国和西班牙工程质量保险构架体系中的开发商投保主体结构质量财产险并做了比较完善的制定，未介入工程参建各方的“工程质量责任风险”，工程参建各方面临保险公司代位追偿的风险未能化解。

3. 鼓励推出更多的建筑质量保险产品

比利时、日本等国是在缴纳保修金与投保IDI 中二选一。日本的《住宅品质确保促进法》于1999年由日本参议院和众议院一致表决通过，其中第八十八条和《日本民法》规定，新建住宅的卖主对住宅负有10年的性能保证责任，这是强制性的。但其中有大量鼓励性的保险推荐选购，例如《住宅品质确保促进法》第九十条规定，对于瑕疵及其他住宅隐藏瑕疵，也可以设定20年以内的保证责任，这是约定性的。

党的十八大倡导完善市场环境，“让市场在资源配置中起决定性作用”，上海在IDI基础上，还应鼓励保险公司适时推出“建筑主体结构险”“工程参与各方质量责任险”“房顶、外墙及门窗雨水渗漏险”“室内管道渗漏险”“电梯质量险”等各种保险标的明确、理赔程序简单明了的建筑保险产品，供市场选择。

4. 设置适当免赔额，降低主体结构保费

目前上海IDI的保险范围是：由于工程质量缺陷所导致的物质损坏，免赔额是零，保险公司赔付风险较大。如果保险范围明确为建筑的主体结构质量缺陷导致的房屋倒塌、结构开裂、不均匀沉降导致的结构变形等，可以设置适当免赔额，进而降低主体结构质量保险费，推动市场发育。现行的项目概算中没有保险科目，建议将保险纳入项目概算，使建设单位购买保险“师出有名”。

5. 设立建筑结构质量担保公司，为老旧建筑结构损毁提供风险保障

我国经过80年代的大建设，许多住宅原本质量就有缺陷，再加上多次改建装修，建筑结构风险提高。从目前的情况看，上海房管部门依据《上海市住宅物业保修金管理暂行办法》收取的物业保修金，收入远大于支出。这笔资金总体看数量可观，个体看却被限定在各个单体项目中。上海是否能采用美国住房担保公司方式（HBW），以部分物业保修金为基础，加上保险公司和社会资本，建立建筑结构质量担保公司，担保对象为过保修期和保险期的建筑结构损毁，为老旧建筑意外倒塌提供风险保障。

6. 发挥上海工程质量协会的“老娘舅”作用

国外的保险之所以能蓬勃发展，除了完善的法律体制，还依托信息平台提供技术咨询服务，为保险公司制定合理费率，为工程设计、施工和检查机构杜绝或减少事故发生提供风险评估。随着上海工程保险制度的不断完善和发展，现有质量监理单位将逐步纳入保险公司系统或受雇于保险公司，对工程的全过程实施质量监控，所有项目参建各方和保险公司都与开发商按合同约定展开工作。行业发展需要有一个与项目各方没有任何利益牵扯的“独立方”建立信息中心，评估质量监控单位的工作质量，收集质量理赔信息，提供合理保险费率参数等工作。数据集中是一项长期和持续性的工作，需要有一个机构负责。

上海工程质量协会就是一个理想的“老娘舅”。2005年协会发起“住宅质量公约”，参与住宅工程的整个建设过程，累积了大量的质量数据，完全有能力收集住宅建设过程中的各类数据，建立起住宅工程质量信息中心。同时，协会还可以进行用户回访，对工程保险的实施效果进行评估，反馈给政府和工程保险各方。