我国劳动关系协调机制研究——基于加拿大历史经验的启示

● 伍美云 格莱格·莫里（Gregor Murray）

近年来，我国劳动关系处于相对紧张状态，劳动争议呈上升趋势，群体性事件时有发生。据统计，2001 年，全国共发生争议案件15.5万件，涉及劳动者55.6 万人。而2014 年前三季度，全国各地仲裁机构共受理劳动人事争议案件已达52.2 万件，涉及劳动者72.1 万人 。无论是争议案件数量还是涉及劳动者人数都大幅增加。同时，一些地区，由工人发起的群体性事件也不断涌现。然而，我国现有劳动关系协调机制既有三方主体行为、目标二元化的问题，也存在集体谈判缺失与三方机制不完善的制度问题（夏小林，2004）。这些现象都表明，目前我国急需建立和完善协调劳动关系的制度。那么，如何在现有体制基础上建立有效的劳动关系协调机制，则成为一个急需解答的问题。

目前，加拿大劳动关系进入一个比较稳定的时期。虽然劳资冲突、罢工仍有发生，但冲突各方均在其既定规则体系内进行沟通博弈，这种冲突并不给其社会稳定造成很大影响。回顾加拿大劳动关系的历程，加拿大的劳动关系协调制度的建立并不是一蹴而就的，而是在劳动者、工会的不懈努力和政府的干预下逐步建立的。选择加拿大经验为我国提供借鉴，主要基于以下几点原因：第一，加拿大的劳动关系协调制度已相当完善。相比美国而言，加拿大政府更注重预防和协调劳动纠纷，重视保护劳工权益，强调劳动力市场的公平和安全性(Budd, 2011)。第二，与中国一样，加拿大国土面积大，划分成很多不同省市区域进行治理，这意味着不同省市、区域间的劳动关系发展会很不一样，劳动关系呈现地域差异化特征。第三，中加两国在不同区域劳动法律管理都存在差别，不同省可以根据自身发展特点对劳动行政管理进行一定程度的不同处理。当然，这些相似并不代表加拿大经验都适用于中国，我们应当依据自身特点有选择的借鉴。

根据已有文献，我国研究者对加拿大劳动关系涵盖了微观企业管理视角（汪向东，1994）、宏观系统运行角度（周长城，2000）、历史学角度（李巍，2002）、劳动关系制度介绍（侯小丽，2006；危旭芳，2010；李琪等，2011；敖四林，2012；刘俊，李满奎，2012）等。但这些文献除了李琪和周畅的研究通过介绍加拿大集体谈判中利益争议的处理，提出在制度设计上应建立政府介入利益争议的多元途径，为我国制度建设提供了参考。其他的文章停留于制度介绍层面，缺乏与我国相应的结合。本文试图通过回顾加拿大劳动关系发展历程，从历史发展的角度分析其劳动关系调整制度的建立，并结合我国当前劳动关系协调机制存在的问题，提出一些加拿大经验对我国协调机制建立和完善的借鉴意义。

一、加拿大劳动关系发展历程

1.“劳动问题”萌芽阶段（19 世纪下半叶至20 世纪初）

这一时期，加拿大的经济社会结构发生了巨大的变化。19 世纪下半叶开始，工业逐渐取代农业的占主导地位，大规模的工业资本替代小规模的资本，城市化扩张。同时，劳动力市场上，大量贫民为生产资本扩张降低了成本（Palmer,1986）。大规模工业资本的产生和劳动力市场的不平衡促发了“劳动问题”的萌芽。

然而，这段时期的劳工运动和工人的要求并不被认可，而被视为一种对资本经济伦理、雇主权威及劳动力市场的挑战。尤其是工会主义被认为是对雇主权威、个人“自由”、社会秩序、国家经济繁荣以及职业道德的威胁(Giles ect,1988)。比如，多伦多环球报谴责“九小时工作运动”的鼓动者，认为“在加拿大的产业发展中，那些认为十小时工作太多的人是太懒而不足以赚取基本生存资料的人” （Cross,1974, p.261）。1903 年，加拿大制造业协会的原则宣言称“不反对组织劳工，但坚决反对非法干涉雇主自由的行动”这些行动包括“限制雇主解雇雇员的权利， 限制雇主决定工资的自由。”（Craven, 1980）

这一阶段，工人为自身的权益进行了抗争。但这种抗争不只是受到雇主的打击，还受到社会舆论的攻击，没有社会力量的支持。这与当时加拿大的发展阶段相关，刚进入大规模资本生产阶段，经济扩张似乎是社会关注的焦点，而劳工利益责备忽视了。

2.阶级“冲突”阶段（二十世纪初-30 年代）

尽管农业和资源在经济中仍占重要地位，但十九世纪向工业资本主义的转型给加拿大带来了一系列的变化。在二十世纪初，外部具市场垄断地位且内部实行严格控制的的公司占据主导地位。伴随这些公司的兴起，现代产业的执行者——管理者出现了，组织的生产方式也发生了新的变化。在组织内部，生产计划和监管的管理占重要地位。在加拿大，无论是美国公司还是本土公司，都引进美国管理技术以寻求规模经济的生产效益。泰勒主义和福特主义改变了工作的组织和规模，造成大量“半熟练”操作工人，这种流水线作业进一步减少了工人对生产过程的控制。

经济和组织的变化带来了新的“劳动问题”，新的生产组织规模带来了不同类型的集体劳动关系问题。这一时期，产业冲突进一步升级，这种升级不只是体现在范围上，同时体现在它对国家发展的破坏力上。这种激烈的冲突被看作是阶级的“冲突”，而工人组织并不被广泛认可。这一阶段，加拿大劳工运动呈分散化、高度差异化发展。在研究领域，则集中于预防劳资冲突、提升工作场所“和谐”以保护资本主义社会结构，同时否认工会在公司和经济中的积极作用。20 世纪30 年代，经济危机为劳资关系的治理带来了巨大改变。基于凯恩斯主义、经济计划和社会福利，社会重构研究委员会呼吁出台劳动法典，鼓励工会组织，集体谈判的推行和产业民主的自愿制度。

这段时期，在实践领域，劳资关系紧张，产业冲突扩大且对国家发展带来障碍。但是，工人组织并不被广泛认可。在理论研究上，则侧重如何通过管理政策、政府及选择认可的工人组织来解决这些“不和谐”的问题，并着力于保护资本主义社会结构，这给产业冲突抹上了“阶级”色彩。直至30 年代经济危机才给冲突的治理带来了转机。研究者们呼吁通过劳动法律、集体谈判制度及产业民主制度来协调劳动关系，这为劳资冲突提供了治理框架。

3.劳资“均衡”阶段（二战结束-1960 年代）

这一阶段，劳资双方不再被看作不同“阶级”，而被视为不同利益群体。在实践中，强调劳动和管理的平等，注重实现劳资“均衡”。产业关系向自由、多元主义发展，劳资冲突不再被认为是阶级冲突，而被看成是不可避免地不同利益体的矛盾，可以通过调节渠道来协调控制。得益于产业关系的转变，在研究领域，大量产业关系的研究涌现，加拿大等一批产业关系学者也在这一时期出现。

从30 年代起，产业工人克服了雇主、政府和职业工会的阻扰，开始在大规模生产和资源开采行业组建工会。战后，各国都关注大动荡之后的社会秩序和稳定，加拿大经济发展也急需一个稳定的环境。同时，研究委员会的呼吁、战争中产业冲突的加剧以及“左翼”政治的威胁迫使政府转变产业关系政策，很多雇主被要求对工会妥协。凯恩斯主义和福利国家支持并强化了劳工政策的改变。比如，凯恩斯主义的工资增长带动总需求为工会的经济政策得到了合理的理论支持。此外，雇主被督促接纳甚至鼓励工会，集体谈判被作为协调劳动关系的有效方式大力推行。在加拿大，无论是思想层面还是政府实践层面，都更注重政府在稳定中的作用。提倡政府作为劳资关系中的第三方进行干预，以规制劳资冲突。不过，60 年代国家干预才被真正纳入产业关系系统。

4.“危机”及平稳阶段（1960 年代中期以后）

自60年代中期起，由于劳动力、产品及政治市场的压力，产业关系的制度和实践面临新的挑战和调整。六、七十年代，劳动力市场出现了价格、工资膨胀以及劳资冲突急剧上升的现象。80 年代，高失业率、劳动力结构及地区分布的变化、非全日制雇佣比例上升及短期和兼职工人都给传统的集体劳动关系模式带来了严峻的挑战。同时，产品市场日益激烈的竞争促生了新的管理策略及科技创新，以降低成本、提高劳动灵活性和生产率。此外，政治市场也很大程度反映了产品市场和劳动力市场的变化。政府扩张其对劳动关系的干预范围，通过特殊的立法措施，加强了工资控制，并对集体谈判进行放松管制。在80 年代，政府推行公共部门削减的议程，公有企业的私有化和以前受保护行业的放松管制，这所有的政策都加大了战后传统的产业关系实践的压力。这种产业关系“危机“一直持续到90 年代。

此后，加拿大劳动关系进入一个平稳阶段。这种平稳一方面得益于经济发展的相对平稳，另一方面得益于加拿大劳动关系协调机制的构建和完善。政府通过各种途径试图解决劳动关系的不稳定，比如完善集体谈判体系，构建社会对话机制，在工作场所建立劳资联合委员会、安全和健康委员会等等。同时，劳动监察制度的建立、完善，庞大NGO 的建立，配合已有制度的运行，为加拿大劳动关系的平缓发展提供了保障。

基于以上回顾，我们可以看到，首先，劳动关系协调机制构建过程中，加拿大政府发挥了不可替代的作用。基于凯恩斯主义和福利国家，政府干预出台劳动法典，推动集体谈判制度建立。其次，工会、研究机构等是制度建立过程中不可忽视的力量。加拿大劳动关系经历了曲折发展的过程，其劳动关系协调制度的建立是在工人、工会、政府和研究者们的长期摸索和不懈努力下逐渐建立的，形成了以劳资集体谈判和社会对话机制为核心的劳动关系协调机制，并逐渐实现了相对和谐的劳动关系。

二、当前加拿大的劳动关系协调机制

自二战结束后，在加拿大，集体谈判制度被当成协调劳动关系的有效机制，得到大力推行，并得到了相应的效果。而自90 年代后，为顺应国际化发展需求，及工会自身组织面临的挑战，社会对话机制得到发展，并逐渐成为保证加拿大劳动关系实现效率与公平双重目标的重要机制。

1.协调机制的三方主体

在劳动关系协调、调整中，加拿大政府扮演了制度框架构建者的角色，对劳动关系进行立法干预。加拿大政府对可以说是世界上最为分权的政府，它由联邦政府、10 各省和三个北方地区组成，这种分权的政治结构对劳动关系的协调制度构建具有显著的影响。依据《宪法》的的相关规定，各省具有自治权。历史以来，联邦政府扮演了劳工政策改革的领导角色，特别是给一些省份提供示范。由于各省具有独立司法权，考虑到这种高度分散化和不同辖区可能竞争社会政策标杆，联邦政府充当有统一的协调角色。

在制度框架内，工会与雇主进行积极地互动。加拿大劳工联盟（CLC）代表了加拿大近72%的工会工人，但它也是一个非常分权的工人组织。庞大的工会系统，国家及国际工会主要对其地方附属工会提供服务，包括：法律咨询、工会组建、经济及劳动关系问题的研究、工会职员和地方工会官员的教育培训项目，罢工经费支持及争议仲裁处理等等。地方工会主要致力于与立法机关、行政部门沟通及扩大工会组织的社会影响。在谈判破裂时组织职工按照法定程序进行罢工。而谈判、签订集体合约的工作主要由基层工会承担。另外，基层工会还承担着培训职工和基层工会干部的职责，以及教育职工、维护工作场所职工职业安全等重任 。

在加拿大，没有一个单一的组织代表雇主。很多雇主和商业组织在公共政策上试图代表特殊的利益群体。加拿大商会则在联邦层面发挥重要作用，地方商会在市一级代表商业利益。比如，加拿大独立商业联盟代表了小商业组织，倾向于提倡减少管制和更低的税收。加拿大首席高管委员会则在公共政策问题上代表主要商业领导者表达观点。在行业层面，一些协会，除了在公共政策和贸易问题上进行游说，还为会员公司提供劳动关系的服务与建议。但与工会进行谈判并不是这些组织，而是特定的雇主。

2.协调机制的主体制度——集体谈判、社会对话

在加拿大，集体谈判制度一直被视为调整劳动关系的有效方式，也被视作其劳动关系平稳发展的重要制度保障。集体谈判基本由基层工会与管理方进行谈判、磋商，而上层工会则从经济、技术上对集体谈判提供支持。加拿大的劳动法律强调双方基于善意的谈判，即以真诚解决问题的态度进行谈判。对工人的罢工权也有一定的限制，即在谈判过程中可以行使罢工权，但集体合同履行期内不可以罢工。对集体合同的内容，法律规定所有签署了合同的工人都应该认同该合同的内容。

谈判达成的集体合同内容非常详细。以加拿大航空与航空协会的集体合同为例， 合同首先对合同涉及的职位、专业名词及适用范围进行界定。关于薪酬，不只是对一般性的薪酬有条款，还分别就不同岗位、不同航班类型（国际、国内）及最低保障进行了详尽说明。同时，对培训费用、调岗、工作时间、休假、福利以及申诉仲裁等有详细的规定。此外，对工作人员的义务也进行了专门的说明。集体合同体现了双方的责任义务。

此外，90 年代后兴起的社会对话机制也逐渐成为加拿大协调劳动关系的重要制度。社会对话一开始主要是涉及培训问题，而后随着社会发展，社会对话得到进一步发展，涉及到劳动关系的各个方面，其三方善意平等对话得到加强。在一个关于加拿大未来联邦劳工标准的报告中，Arthurs 指出，发展社会对话机制以确保工作效率与公平双重目标是加拿大未来劳动关系发展的关键问题（Arthurs 2006）。社会对话是一种长效机制，劳动关系司法一直非常积极地促进各方进行对话以解决在现实存在的问题，而不只是在他们讨论工资增长提供帮助。

3.协调机制的法律保障——独特的劳动法律体系

在加拿大，由于幅员辽阔，各地区劳动关系发展极为不平衡，不同地区、不同行业的劳动关系差异化明显。基于政府本身的联邦分权结构，及对劳动关系协调的需要，加拿大的劳动法律体系也呈分散化特点，这位各地区执行符合本地特征的制度提供了法律保障。同时，不同劳动司法区实践借鉴，也为更好的劳动关系协调带来便利

联邦和省政府的司法权源于1867 年的宪法法案。这一法案及其司法解释给了各省在劳动和雇佣问题上非常大的立法权限，联邦政府在法律制定上只有有限的权力。在加拿大，近90%的雇员是在省劳动立法的管辖范围的，而只有10%是由联邦司法管辖的。并没有一部覆盖全国所有雇主和雇员的劳动雇佣法，其劳动司法区是按行业而不是按地理位置划分。也就是说，一个行业可能是受联邦的劳动法管制，也有可能是受省劳动法的管辖。比如说，电信行业是受联邦法律管制的，而一些制造业则受所在省的劳动法律管理。各司法管辖区是平等与独立的，有自己的法律法规。同时，每个管辖区都有自己的劳动法庭、劳动关系委员会，并且有专家做出裁定和决定。但是，司法区之间会经常沟通、交流，相互学习，有时能在一些劳动法规上有所创新。比如，某个司法区出现工资方面的争议，他们通过比较新颖的方式解决了问题，别的司法管辖区可能就会在自己的框架内利用相似的规定。

三、我国劳动关系协调机制现状及存在的问题

改革开放以来，顺应经济体制改革的要求，我国劳动体制进行了相应的改革，我国劳动关系发生了巨大的变化。社会主义市场经济的全面推行和加入WTO，使我国劳动关系的发展与其他国家息息相关，并呈现出市场化和全球化的特征。自推行市场化的雇佣制度以来，无论个体劳动争议还是集体劳动争议，都大幅度增加。尤其在金融危机爆发的2008 年，全国劳动争议案件“井喷”式爆发，受理争议案件69.3 万件，涉及劳动者121.4 万人 。为应对我国劳动关系变化与挑战，我国积极推进一系列法律、法规和制度来协调劳资矛盾，构建和谐劳动关系。在劳动关系协调机制方面，主要体现在集体合同与集体协商制度的推行。

自1995 年《劳动法》正式实施后，我国开始试点集体合同和集体协商制度。并于1997 年开始大规模正式实施。自实施之日起，我国集体合同和集体协商制度就以一种“自上而下”的方式向前推进。这一方式与我国市场化路径是相关的，其优势是能够快速大规模将集体合同覆盖众多企业和地区，但其缺点也很明显，即容易出现合同形式主义等问题。有研究者以“五多五少”形象地描述了我国集体合同形式化的问题（李晓春，孙双星，1998），这种形式化使得我国的集体协商制度在实际中难以发挥作用。同时，众多的集体合同内容照抄法律，没有切合实际的条款。据调查，在一些集体合同中，法律已经明确规定的实体条款的比例超过了一半（李琪，2005）。另外，我国集体协商制度的层面存在不足，人治的成分占据重要地位（郑桥，2009），这也影响了协商制度开展的有效性。对此，李琪（2001）认为，基于强制性的制度变迁，工会的“缺位”，导致“有合同不多，没合同不少”的局面是一种必然。

由于“自上而下”的模式不能很好的发挥其协调作用，实践中，劳资冲突的大量爆发，形成倒逼力量，促使我国的集体协商出现了一些各具特点的集体协商模式。比如，雇主充当谈判发动者的“温岭模式”（闻效仪，2011），以南海本田为代表事例的“行动型劳资谈判”或“事后协商”模式（2012，冯同庆）等。有研究者依据发起者的不同对我国已有的劳资集体对话分成种不同类型，并认为员工和基层企业工会型的模式，融合了体制内外力量，有潜力成为调整集体劳动关系的机制（李春云，2014）。这些模式与传统的“自上而下”推行不同，它是一种雇主或工人“自下而上”的力量推动的，工会没能成为协商的发起者，而往往是作为争议后的协调者角色介入。

在法律制度建设上，应客观的需要，集体协商制度一直在不断的改善。2004 年，经过国家三方会议协商，修订了《集体合同规定》，充实和细化了协商的有关规范。近年，地方立法也在根据本地实际情况进行完善，比如，备受关注的《广东省企业集体合同条例》，虽仍显不足，但不失为一种进步。这种地方立法能否促使我国在构建劳动关系协调机制建立过程中，像加拿大联邦政府应用推广地方法一样，践行一种地方立法先行的路径，打破严格的地域局限，却有待考量。

四、加拿大经验对我国劳动关系协调的启示

在改革中，我国逐渐建立劳动关系协调机制，但是现行机制在运行过程中仍存在大量问题，需要进一步完善。经过漫长的发展，加拿大已经建立一套相对完善的劳动关系协调机制。那么，它们的机制对我国完善劳动关系协调机制有何借鉴启示意义？笔者认为，可以体现在以下几个方面。

第一，从劳动关系协调的各方主体来讲，政府理性干预不可缺少，劳资双方的博弈是关键。目前，在三方协调机制和集体谈判方面存在组织缺失的问题。无论是集体协商制度还是三方对话机制的执行，似乎主体不成熟都成为质疑的焦点，尤其是劳资双方的代表性和独立性问题。在政府方面，加拿大政府在劳动关系协调机制的建立过程中发挥了重要作用。目前，在加拿大，虽然集体谈判是劳资双方的自由博弈，但一旦在双方谈判出现争议时，政府也是会成为重要的角色介入进行调解。我国在劳动力市场不完善，劳资双方发育不完全，在市场经济前期，出现政府主导的劳动关系模式也是一种必然。但随着市场的发展，政府应当适当调整角色，以更为理性的方式介入劳资关系的协调，为劳资双方博弈提供制度空间。雇主组织方面，以往我国的三方机制中，雇主组织代表呈多元化现象，代表主体身份呈模糊化现象。雇主组织不只是代表雇主的利益还要代表职工的利益，这也势必造成主体身份的内在冲突。而在加拿大，雇主组织虽然不一定代表雇主进行谈判，但是其在公共政策制定以及对话过程中代表的是雇主的利益。因此，雇主组织的发展及代表性问题的解决非常重要。在工会方面，由于我国工会的“双重”职责，在一定程度上限制了工会的职能。而基层工会的不健全，也困扰了集体协商和三方对话作用的发挥。工会如何更好的发挥其代表劳动者的作用，是其面临的挑战。如何在现有体制下，构建一个能真正听到劳动者声音的对话机制非常必要。

第二，进一步完善劳动法律法规，为协调机制提供法律制度支撑。虽然，我国陆续推行了不少劳动法律法规，来弥补我国立法上的空缺，但在现实中仍有不足。比如，关于集体协商制度始终保留在法规层面，各地方陆续在应对实际问题的过程中推行了地方性的法规，但国家层面仍没有一部法律来规范。在内容上，我国集体协商制度仍然聚焦于工资集体协商，而在其他涉及劳动者权益方面缺少关注。而在加拿大，无论是集体谈判还是社会对话都不仅限于工资、工时等基本工作条件的商议。往往这种机制是双方出现问题时，都可以应用的，为不仅限于为提高工资时，而是一种贯穿于日常劳资互动的长效机制。

第三，劳动关系协调机制本身是一个需要较长时间构建的制度框架，并且需要各方力量共同促使它的建立和完善。加拿大的劳动关系协调机制经历了上百年的发展，已经相对完善。在这个过程中，劳动者、工会、政府以及研究团体等社会力量都发挥了重要的作用。在我国，由于经济体制的改革，劳动力市场的不成熟，在早期制度构建中，政府起主导作用是必然的。而随着劳动力市场的发展培育，劳资双方力量逐渐成为推动制度构建的倒逼力量，最终双方博弈将有望能成为推动制度完善的主要力量，并促使我国劳动关系协调长效机制的构建与完善。

无论是三方主体的培育，还是在相应法律制度及监察制度的建立上，加拿大都有值得我们学习和借鉴的地方，以完善我国的劳动关系协调机制。但是不代表中国要完全学习他们的制度建构方式。两国的政治体制是不同的，相应地，制度构建的方式出现差别。并没有绝对好或坏的方式，而是要选择符合本国实情的方式去构建制度框架。

1. 敖四林：《加拿大工会劳动关系调处机制及启示》，载《农业发展与金融》，2012 年第12 期，第82-83 页。

2. 冯同庆、王侃、闻效仪：《“事后协商”与“事先协商”》，载《中国工人》，2012 年第9 期，第6-16 页。

3. 侯小丽：《加拿大工会概况极其稳定劳动关系的做法》，载《北京市工会干部学院学报》，2006 年第21 卷第2 期，第3-6 页。

4. 李琪：《对中国国有企业集体协商制度的考察与思考》，见《21 世纪亚太地区劳动法与社会保障发展趋势》，中国劳动社会保障出版社，2001年版，第157页。

5. 李琪、周畅：《集体谈判中利益争议的处理——加拿大模式的借鉴与讨论》，载《中国人力资源开发》，2011 年第4 期，第85-89 页。

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7. 刘俊、李满奎：《加拿大集体谈判法律制度研究》，载《西南政法大学学报》，2012 年第14 卷第6 期，第49-54 页。

8. 李晓春、孙双星：《对集体合同制度宣传教育工作的思考》，载《北京劳动》，1998 年第4 期。

9. 李巍：《略论加拿大劳资关系的演变》，载《山东大学学报（哲学科学版）》，2002 年第5 期，第103-106 页。

10. 闻效仪：《集体谈判的内部国家机制：以温岭羊毛衫行业工价集体谈判为例》，载《社会》，2011 年第31 卷第1 期。

11. 汪向东：《加拿大企业劳动关系的新变化》，载《数量经济技术经济研究》，1994 年第9 期，第34-40 页。

12. 危旭芳：《加拿大的劳动关系管理：经验与借鉴》，载《中国城市经济》，2010 年第12 期。

13. 约翰.巴德、迪瓦希什.海沃：《雇佣关系:人力资源管理的基础》，载《中国人力资源开发》，2011 年第9 期，第87-96 页。

14. 周长城：《加拿大劳资关系系统分析》，载《国外社会科学》，2000年第2期，第38-43 页。

15. 郑桥：《中国劳动关系变迁30 年之集体协商和集体合同制度》，载《现代交际》，2009 年2 月刊，第64-73 页。

16. Giles A, Murray G. 1988. “Towards an historical understanding of industrial relations theory in Canada”, Relations Industrielles, 1988 43(4).

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19. Craven P. An impartial umpire: industrial relations and the Canadian state 1900-1911.Toronto. University of Toronto Press, 1980.

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