破解首都“大城市病”着力推进京津冀一体化——国外首都圈治理的经验与启示

● 孙 爽

（作者系北京市委党校、北京行政学院政治学教研部讲师）

一、问题的提出

目前，交通拥堵、空气污染、水资源短缺等“大城市病”问题已严重影响北京的可持续发展。2014年，北京市常住人口为2151.6万①，远远突破了《北京城市总体规划（2004-2020）》将“城市总人口到2020年控制在1800万”的目标，人口的快速集聚引发的其与北京资源环境承载力的矛盾，促使“如何破解大城市病，实现首都可持续发展”成为决策部门必须认真思考的问题，亟待寻找破解途径。

“大城市病”，是指一个城市因规模过大而出现的人口拥挤、住房紧张、交通堵塞、环境污染等问题。一般认为，“大城市病”是在城市化发展到一定阶段后，由于城市人口的过度集聚超过工业化和城市经济社会发展水平造成的。“大城市病”最早出现在英国，之后，随着各国城市化的发展及城市规模的扩大，人口畸形集中、贫富差距扩大、环境污染加剧、交通拥堵严重等“病症”也相继出现。目前，关于如何治理“大城市病”，学界有以下几种主张：一是主张直接加设门槛，控制人口迁入和人口规模的扩大；二是主张科学规划城市发展空间，建立规范有序的城市空间秩序，避免“摊大饼”扩张模式，并通过重构城市空间，合理分布人口与产业，扩大城市人口容量；三是主张加快城市公共基础设施建设，以满足城市人口快速增长的需求；四是主张提高城市管理水平，如通过设置错峰上下班制度、规定单双号机动车不同出行时间等措施缓解交通拥堵矛盾；五是主张构建以城市群为主体形态的城镇体系，分散城市功能，缓解和避免“城市病”。②

北京为缓解“大城市病”问题，曾做出了很大努力。例如，近年来建设通州、顺义、亦庄等新城，以缓解中心城区人口过度聚集问题；在城市管理方面，采取了对机动车限购、限号出行，实行阶梯电价、水价等措施来改善人居环境和缓解资源紧张；2014年，《北京市政府工作报告》首次将加强人口规模调控列入年度的主要任务之一，实行了史上最严格的人口管控措施。虽然北京采取了“多管齐下”的治理措施，但是近年来以雾霾等大气污染为代表的“大城市病”问题仍然是北京建设和谐宜居之都的最突出障碍。

2014年《北京市政府工作报告》明确指出，在长期快速发展中，北京形成了比较明显的“城市病”，解决体制性、结构性矛盾，缓解发展不平衡、不协调、不可持续的问题非常迫切。③2014年2月，习近平总书记视察北京时指出，北京要坚持和强化首都“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的核心功能，要站在国家战略层面审视自身发展。他特别强调了京津冀协同发展对拓宽北京发展空间的重要性，认为京津冀各地应自觉打破“一亩三分地”的思维定式，站在更高层面从一加二大于三的角度考虑问题，推动优势互补，发挥最大效益，推动协同发展。④如何破解北京“大城市病”问题，促进首都可持续发展已经成为中央、地方政府以及民众高度关注的问题。

二、国外首都圈的治理经验与变革经验

（一）国外首都圈的建设经验

1. 纽约都市圈：城市间分工协作

纽约都市圈位于美国东北部、大西洋沿岸，包括波士顿、纽约、费城、巴尔的摩和华盛顿5座核心城市和附近一些卫星城镇，圈内共40个城市，南北长约965公里，东西宽48-160公里，总面积约13.8万平方公里，占美国面积的1.5%，人口约6500万，占美国总人口的20%，城市化水平高达90%以上。

纽约都市圈的发展特点主要有三个方面：第一，利用地缘优势不断发展。纽约依靠其港口优势，通过海运带动国际经济与贸易，并充分利用世界资源、发达国家的先进技术、有序的区域分工格局等，迅速发展成为区域经济的核心力量，并且通过这一核心力量不断地向周围区域扩散与辐射，带动周边城市的发展，形成大规模的产业集聚与城市的蔓延。第二，在纽约都市圈的形成过程中，市场机制有效调节了区域内的资源配置，加强了城市之间功能的互补，加快了生产要素的自由移动，增加了区域发展的收益，加快了城市群经济的发展。第三，都市圈内城市分工明显，功能各异，整体上形成互补。纽约都市圈内的核心城市均根据其自身特点，谋求与中心城市纽约的错位发展。华盛顿是政治中心；纽约是金融中心；波士顿凭借高等学府众多的特点重点发展“大学产业”；费城和巴尔的摩则侧重发展重工业。同时，中心城市纽约始终以其金融中心的地位对其他核心城市产生影响。

此外，在纽约都市圈的空间结构功能演化的动力因素方面，城市化是都市圈形成的源动力，交通和信息技术的进步是都市圈发展的基础，产业集聚和扩散是都市圈演变的内在动力，政府决策是都市圈经济得以持续的外在推动力。

2. 东京都市圈：交通港口一体化

东京都市圈是世界上人口密度最大的国际城市群，包括“一都三县”，即东京都、崎玉县、千叶县和神奈川县。总面积1.36万平方公里，约占日本陆地面积的3.5%，人口3561万，占全国人口的27.8%，国内生产总值占日本全国的1/3，城市化水平达90%。⑤

东京都市圈的发展特点主要有三个方面：第一，东京是以政府为主导积极推动城市群规划建设并取得成功的案例。从1958年开始，以东京为核心的首都城市群规划大约每十年修定一次，现已进行了五次大规模的规划修定。都市圈规划每次均根据国际背景变化、国内战略要求和东京承担的历史使命的变迁，作出适应性调整和完善。第二，设立城市副中心和新城，缓解中心城区人口压力。为减轻市中心的压力，平衡城市土地利用强度，东京于1958年、1982年和1987年分步骤分阶段实施“副中心”战略，使副中心和中心城区共同承担东京的城市功能，逐步形成了“中心区—副中心—周边新城—邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。第三，以轨道交通为主导的现代交通网络建设对加强城市群内部联系作用显著。东京是世界上典型的以轨道交通为主导的大都市，拥有世界上客流量最大的铁路线网。与纽约、巴黎等都市的主城区相比，东京交通圈公共交通出行比重达58%，工作日全天24小时进入东京区域的机动车出行方式中，公共交通达86%，早高峰时段达到91%⑥，形成了高效发达的区域公共交通网络。

（二）国外首都圈建设经验的分析

第一，以首都为中心，促进周边城市、城镇协调发展。国外首都圈的发展均制定了都市圈战略规划，将区域内各个城市之间的关系由相互竞争转变为战略联盟，其内容涉及交通基础设施建设、空间布局、废水和排放物管理及经济发展等多个方面。由于各方参与了规划编制，区域规划就为各城市追求共同利益、促进区域协调发展、化解矛盾和追求共生提供了基础。同时，战略规划中往往涉及新城的建设，既防止外来人口进一步向中心城市聚集，分散中心城市的一部分职能，也有助于防止中心城市的衰落。⑦

第二，首都圈战略规划均以制度为先导，保证了战略规划的落地。美国、日本等国家都成立了专门的机构，例如美国成立了区域规划协会、日本成立了首都圈建设整备委员会，通过这些机构进行统一的区域规划，综合考虑各地人口、环境、经济的发展和资源的利用，并调整管理体制，以适应空间规划编制与实施的需要。

第三，都市圈中核心城市的规划与建设均适应全球竞争的战略目标。都市圈中的核心城市是整个区域的经济、金融和管理中心，具有区域经济政治引擎的功能。全球化的趋势要求大都市区的中心城市通过不断加强自身的综合实力以获取新的竞争优势。在世界大都市圈的规划建设中，几乎所有的大都市区的战略规划与建设都将提升核心城市或中心城市的竞争力和核心地位作为重点目标。

第四，首都区形成了具有强大竞争力的主导产业并产生了扩散效应，其他城市之间形成了合理的产业协作体系。在城市群的形成与发展过程中，各种要素向首都区的集聚与扩散是基本的表现形式。而都市圈内部各城市则根据自身在区域背景下的优劣势条件承担不同的职能，在分工合作、优势互补的基础上共同发挥整体集聚优势，形成整体区域竞争力。

第五，发达的基础设施与快捷的交通运输条件为城市群内各城市高效、有序的分工协作体系提供了保障。发达的基础设施与快捷的交通运输是都市圈不断完善的纽带。这有力地促进了城市中心功能的集中、居住与工作的分离，缩短了中心城市与周边城市、居住区与商务区的距离，推动都市圈向一体化发展。

三、国外首都圈建设经验引入的制约因素分析

国外首都圈建设经验的共性特征对破解北京“大城市病”、实现首都可持续发展具有重要的借鉴意义。当然，由于“本土化”等因素的影响，国外首都圈建设经验引入我国还存在着诸多制约。

第一，现行体制机制的制约。北京是一个市域概念，首都是一个功能概念，实现北京“市域”向首都“功能”的转变必须有相应的体制机制作保障。而我国实行的是中央—地方分税制，且以行政单位为组织经济发展的单元，地方都非常关注本区域的经济发展。目前的“大北京”并没有划分出独立的首都财政，要解决这么大规模人口的城市运行和发展问题，就必须发展经济，发展产业。而发展经济必然导致人口集聚，进而对城市基础设施、公共服务提出更大需求，经济发展和城市建设又必然产生巨量能源资源消耗，并对生态环境造成压力；为支撑更大规模城市的运行，又需要更强大的财力支撑，不得不进入新一轮的经济扩张。这种现有财税体制格局下的循环方式与首都核心功能“四个中心”定位的需求严重不符。

第二，北京功能过于集中，“虹吸效应”突出。全国的“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，这是首都的核心功能。虽然在北京城市总体规划中没有“经济中心”的表述，但实际上，全国的经济中心在北京，决定我国经济命脉的“中”字头企业总部在北京。此外，四大银行的总部在北京、三大金融监督委员会在北京、金融资产集中在北京，北京还是“不提金融中心的金融中心”。也即，北京不仅是我国的政治中心和文化中心，也是经济和金融管理中心、高端研发中心、信息中心、交通中心、旅游中心、国际交往中心。北京的这八大功能造就了北京的超强集聚力。⑧北京作为综合性功能政治中心的地位，还决定了它必然面对着人口膨胀的巨大压力。北京的设施不仅要为全北京市人民服务，还要为全国人民服务。因此，人口持续聚集的态势与首都环境资源承载力有限的矛盾短时期内会更加突出。

第三，京津冀各城市貌合神离，城市壁垒严重。京津冀区域地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚，但长期以来，京津冀协同发展困难重重，尚未形成统一的区域规划和协作机制，一体化程度滞后于长三角、珠三角区域。京津冀存在的主要问题是圈内行政地位或经济实力相当的城市之间畸形竞争，存在无行政隶属关系的城市之间的利益冲突。20世纪80年代，北京为避免对天津港的依赖，曾舍弃离它最近的天津港，选择在河北投资修建自己的港口。在很长一段时间里，北京都不愿修筑通向河北和天津的公路和高铁。在京津冀之间对接的公路中，“断头路”多达2300公里⑨。画地为牢的行政规则，各自封闭、以邻为壑的狭隘文化使得京津冀各地各自为政，城市壁垒严重。

第四，京津冀地区经济发展水平差异显著，产业对接难度较大。北京、天津都是中国的直辖市，也是京津冀一体化的两个核心城市。但多年以来，京津的单方面发展并没有带动整个京津冀地区经济的快速发展。京津特别是北京的高收入及良好的生活环境对周边城市人才、资金等资源具有极大的吸引力，使得周边城市资源、人才缺乏，不仅不利于周边地区经济的发展，更是拉大了周边城市与京津的差距。这种差距进一步造成了人才、资金等资源的单向流动，阻碍了落后地区经济的发展，而这些地区经济的落后又反过来制约了京津地区经济的发展。这种不平衡的发展方式使得京津冀地区整体经济发展水平不高，经济增长速度逐渐缓慢。⑩

第五，京津二地竞合关系不清，产业同质化严重。北京具有较强的产业配套能力，工业是其经济发展最重要的推动力量。天津是北方最大的工业基地。两地在以往的政策制定上存在着严重的趋同现象，导致各自产业结构自成体系，相互之间在资源、项目、投资等方面展开激烈的竞争，重复投资和重复建设现象严重。京津冀区域经济一体化主要取决于京津一体化程度，而京津之间却存在着竞合关系不清、产业重叠等现象，这不利于京津冀一体化的发展。11

四、破解首都“大城市病”，着力推进京津冀一体化的考虑

第一，贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》。京津冀区域经济一体化中的京、津“双核”以及处于不同行政区的特点，决定了只有在国家宏观层面建立凌驾于三方之上的权威部门和国家战略层面的整体规划，才能有效促进京津冀的协同发展。2014年8月，国务院成立了京津冀协同发展领导小组；2015年4月，《京津冀协同发展规划纲要》出台。高规格领导小组的成立和国家层面的战略规划实施有力地协调了三地关系，将促使京津冀区域经济一体化进入实质性发展阶段。

作为《京津冀协同发展规划纲要》中确定的“一个中心”的北京应率先作为。2015年7月，北京市通过了《中共北京市委北京市人民政府关于贯彻＜京津冀协同发展规划纲要＞的意见》，指出北京将聚焦通州，加快市行政副中心的规划建设。北京市行政副中心的迁移，是北京落实京津冀协同发展规划、破解首都大城市病、实现功能疏解的关键和标志性动作，此举不仅可以将政府的部分行政功能从过度拥挤的中心城区疏解出来，通过资源和服务的流动带动远郊新的副中心的建设，而且北京市政府在涉及巨大利益调整的疏解问题上的率先带头，会给央企、事业单位以及天津、河北两地起到表率作用。

值得注意的是，北京市在疏解非首都功能时，要处理好“北京财政”与“首都财政”的关系；在限制增量、调整存量的同时，重点做好北京市内部的优化，实现职住结合；疏解非首都功能要防止人口的回流和产业的回迁，防止疏解的过速和经济的失速，防止政府替代市场；解决好环首都建设的社会化问题，在北京周边建立护理医院和康复医院，解决北京当前老龄人口在城区聚集的困境；在“瘦身”中要重视各项非首都功能疏解的有序推进，在“强体”中要重视传统发展理念的转变，在有序疏解中增强依法治国、依法行政的意识等问题。12

第二，促进区域经济错位发展。京津冀区域经济一体化实现的最终目标是，京津冀地区的城市各自发挥地区优势，分工合理，形成完整的产业链，各要素根据市场规律在各城市自由流动，实现各城市功能优势互补、平等合作、协调发展。北京的优势是首都优势、智力密集、交通枢纽、全国市场；天津的优势在于港口优势、制造业优势和滨海新区先行先试优势；河北的优势在于资源优势和重化工业优势。京津冀三地应发挥比较优势，扬长避短，错位发展。《京津冀协同发展规划》也对三地有了明确定位13，建议在中央顶层设计的指导下，发挥市场在资源配置方面的决定性作用，通过区域产业合作与整合，释放区域合作红利，实现京津冀区域的快速崛起。14

第三，坚持可持续发展理念，发展环渤海区域循环经济。国外首都圈建设中，都十分注重可持续发展。建议京津冀协同发展坚持走可持续发展道路，使区域保持和谐、高效、有序、长期的发展能力。建议京津冀三地明确划定保护地区或限制发展地区，加快环境保护与治理联动机制和机构的建设；淘汰落后产能，加强技术改造，大力推广清洁生产，完善环境保护补偿机制，加大治污工作财政投入，综合治理环境污染；通过法律、税收等手段，加大环境污染处罚力度；多渠道、多途径开展环保宣传教育，提高公众环保意识。

第四，建立综合交通运输体系。国外首都圈建设中，注重发挥交通的基础性和先导性作用，如世界最密集的轨道交通网和世界最高效的港口支撑起了整个东京都市圈，纽约都市圈也有着发达的水陆空交通体系。建议京津冀三地着眼区域整体利益，积极打造结构优化、便捷高效、安全可靠的综合交通体系。目前，京津冀交通系统已形成一定规模，在此基础上，大力发展公共交通，优先发展轨道交通，打通区域间高速公路“断头路”，积极打造主要城市1小时城际轨道交通圈、主要城市3小时公路交通圈和铁路网，进一步促进京津冀一体化的形成。

注：本文系北京市社科基金青年项目“城镇化对中国转型期贫富差距的影响研究”（项目编号：14KDC021）、北京市委党校课题“城乡基本公共服务均等化‘规律’研究”（项目编号：2014XQN005）的阶段性成果。