国际矿业形势变化及我国矿业管理改革的思考

张玉梅/欧阳平

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．成都理工大学传媒学院，四川 成都 610059）

国际矿业形势变化及我国矿业管理改革的思考

张玉梅1/欧阳平2

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．成都理工大学传媒学院，四川 成都 610059）

多重因素影响，国际矿业发展格局出现了一些新的动态和趋向：世界矿产勘查开发投资重心正在转移；深海探矿将逐渐成为勘查开发的新热点；全球能源供需格局发生重大变化；各国呈现以鼓励矿业投资为主的政策调整趋势；生态环境保护成为国际矿业竞争的新手段；科技创新正在提升地质工作和矿山运营模式；大型矿业企业提质增效，加速剥离非核心资产。我国矿业发展进入一个新的调整期，矿产资源管理面临的形势更加复杂。对我国矿业管理改革的建议：(1)推动矿产资源管理理念转型，发挥市场在资源配置中的决定性作用；(2)推动矿业发展方式转变，促进矿业转型升级；(3)抓住机遇推进矿政管理改革；(4)加强矿业开放合作，拓展矿产资源国际合作格局。

国际矿业；国内矿业；形势；矿业管理；改革思考

受经济结构性调整、地缘政治格局变化等因素影响，2014年全球矿业形势基本延续了2011年以来的下行态势，继续维持“筑底优化”的调整态势，突出表现为矿业指数中高位底部调整、大多数矿产品价格持续下降、矿业融资困难等。2015年，随着全球经济复苏多层化、复杂化，全球矿业将难以好转，在美元走强及新兴经济体增速下挫的重压之下，国际大宗矿产品价格难觅回升动力。全球矿业格局将继续深度调整，地质勘查总体呈紧缩态势，地质勘查投入持续下滑。目前，全球矿业表现出复苏酝酿期、技术创新孕育期、管理政策调整博弈期和能源资源治理结构改革期“四期叠加”的特征。

1 国际矿业动态

受多重因素影响，国际矿业发展格局出现了一些新的动态和趋向。特别是在当前矿业形势持续低迷的态势下，一些国家纷纷调整了矿产资源管理政策，鼓励矿业投资，刺激矿业发展。

1.1 世界矿产勘查开发投资重心正在转移

全球矿产勘查开发热点地区正从传统矿业大国转向资源丰富的发展中国家，拉美、非洲、中亚等地区吸引矿业投资额占全球比重由2012年的51%上升到2013年的65%，加拿大、澳大利亚等传统矿业大国则从36%下降到7%。其中，中亚等丝绸之路沿线地区地处世界重要成矿带，矿产勘查开发程度低、潜力大，沿线国家借力“丝绸之路经济带”建设加强资源开发利用和加工贸易合作的愿望强，矿产勘查开发投资有望进入大发展时期。

1.2 深海探矿将逐渐成为勘查开发的新热点

当前，随着经济社会的不断发展，人类对资源的需求也在不断增加，陆上资源供给压力日益加大，深海矿产资源的勘查开发越来越受到国际矿业的关注。同时，随着全球矿产资源勘探广度和深度的不断拓展，海底矿产资源、高海拔地区和极地矿产勘探开发将加快推进。科学调查表明，国际海底蕴藏着极为丰富的生物资源和矿产资源，其中镍、钴、铜、锰等储量及其他生物资源是陆地的几十到几千倍，是人类21世纪的重要接替资源。2014年，联合国国际海床管理局开放了更多海底新区域，供矿业公司勘探及开发有价值的矿业资源，其中包括铜、黄金及锰。进入21世纪以来，美国进一步确立了海洋勘探国家战略，加大了对深海矿产资源开发技术研发力度。日本政府也将制定出有关大力发展勘探技术的一系列政策，着力开发出一整套“凝结尖端技术”的深海采矿系统。

1.3 全球能源供需格局发生重大变化

一是受中东地缘政治形势、日本核电危机以及美国以非常规能源开发为代表的页岩气革命对全球能源供应形势和能源价格走势产生了重大影响，国际能源格局出现重大调整。以中国为代表的新兴经济体已成为能源资源贸易的主要参与者，消费重心由西向东转换，特别是亚洲地区，供应中心出现了多极化，改革已成为国际共识。二是21世纪以来，美国以页岩气为代表的非常规能源的开发取得巨大成功，这在很大程度上推进了美国的能源独立。价格相对较低的页岩气的大规模开发，使得天然气在能源消费中的价格优势日益突出，其在能源消费结构中的主导地位也将逐步确立，油气对外依存度出现重要拐点，这将从根本上扭转全球能源供给关系。美国页岩气的成功开发，使得美国超过沙特和俄罗斯成为全球最大的油气生产国，美国的能源自给率大幅上升，将使其对于中东的油气供给依赖减弱，无疑给他国施加了政治影响。三是新能源的开发逐渐被世界大国所重视，世界大国加大了对新能源的开发力度，世界能源生产格局、消费格局必然会由新能源的不断开发而发生重大变化，全球正在掀起一场能源领域的重大变革，一场新的产业革命正在蓬勃兴起。

1.4 各国呈现以鼓励矿业投资为主的政策调整趋势

当前，在全球矿业形势持续低迷态势下，一些矿产资源国家为遏制经济下行，提高矿业竞争力，通过修改矿法、调整税费、加快审批等方式对矿业管理政策进行调整改革，着力改善矿业投资环境，全球矿业管理政策出现新的变动。从全球矿业政策的调整方式和内容看，各国呈现出以“鼓励矿业投资、增加矿业收入、促进矿业发展”为主的政策调整趋势。一是修改矿法，改善管理。一些国家通过修改法律，调整矿业政策，提高矿业管理专业化水平，吸引矿业投资，改善当前矿业投资环境，推动矿业可持续发展。例如，厄瓜多尔近期将修改《矿业法》相关内容，简化取得领域许可的审批程序。二是简化审批，提高效率。例如，南非政府日前推出一项“单一环境制度”，旨在简化采矿、环境授权和水利用方面的许可程序。该制度的制定表明南非政府决心改善商业环境、提高南非作为全球矿业投资国的竞争力。2014年哥伦比亚计划将环境许可审批的时间从数年缩短至5个月。三是调整税费，吸引投资。税费调整成为许多矿业国家改善矿业投资环境、吸引投资的一项重要手段。近期，一些国家纷纷出台税收优惠、减免政策来刺激矿业发展。菲律宾投资委员会发布采矿业将享有进口固定设备免税的优惠政策。

1.5 生态环境保护成为国际矿业竞争的新手段

环境涉及到一国的政治、经济、社会、文化、科技等多方面，是一个多层次、多维度的复杂体。环境的性质决定了环境保护对国际竞争正在产生重大影响，环境保护成为国际贸易竞争新手段。近年来，国际竞争程度不断深化，环保要求不断提高，环保措施不断提高，环保标准日趋严格，影响范围不断扩大。在经济全球化大背景下，各国对资源的争夺日趋激烈，生态环境保护逐渐成为国际矿业领域竞争的新手段，一些国家通过设置环境技术等绿色壁垒来限制他国对资源的开发，更多的是维护其既得利益。实际上各国对生态环境关注与竞争的背后，是巨大的经济利益和政治利益。

1.6 科技创新正在提升地质工作和矿山运营模式

一是基于大数据理念，现代数学地质理论方法与云计算、物联网、移动通信等新一代信息技术交叉融合，使得地质调查工作从数字化转向智能化、从二维走向三维，形成天地一体的野外地质调查工作和管理服务模式。二是航磁梯度测量系统、无人机航空物探测量系统、便携式高精度航磁系统等先进勘查技术装备应用于矿产勘查，使勘探范围进一步扩大、精确度进一步提高。三是智能化管理控制系统大量应用于大型露天矿山，实现了资源开采储量动态管理、采矿模型实时更新、采矿和运输过程优化控制等多重功能，极大提高了资源利用率和回收率。四是通过推广应用地质采矿三维模型和自动化技术装备，改造提升传统矿山模式，打造信息化、数字化、智能化矿山，显著提高矿山管理效率。

1.7 大型矿业企业提质增效，加速剥离非核心资产

与前些年繁荣期的激进扩张相比，大型矿业企业停止了快速扩张的步伐。为了维持利润，矿业巨头由扩张转向收缩，纷纷缩减资本开支、优化经营结构，降低运营成本，停止了大规模扩张，减少项目建设投资，开始非核心资产的拆分与剥离。2014年必和必拓公司宣布缩减煤、铝、锰、银等非核心资产业务，而将重心转向铁矿石、铜、石油、钾等核心资产业务。必和必拓公司通过资产拆分的方式，降低了成本，维持经营利润。一些金融机构不断出售交易资产，逐渐地退出了矿产品交易领域。在当前矿业经济下行趋势下，一些初级矿业公司资金周转匮乏，经营也比较困难，特别是一些成本高的企业更是进入了破产的边缘。

2 国内矿业形势

随着全球经济结构性调整延缓，我国经济在“三期叠加”的大背景下转入中高速发展新常态。我国矿业发展进入一个新的调整期，对国内资源供求产生深刻影响，矿业面临新一轮的资源、资本、技术等要素重组。矿业经济下行背景下，矿产资源市场监测指数整体延续近年来下行格局，但由于内需增长和新型城镇化的推动，除煤炭及部分有色金属外，中国主要矿产品产量仍持续增长。矿产品贸易方面，除煤炭进口放缓，其他主要大宗矿产品进口仍继续增长。除部分基本金属价格上涨外，大宗矿产品价格整体上处于下跌状态。国内采矿业固定资产投资增长平稳，但投资增速低于全国固定资产投资平均增速。国际资本市场矿业指数持续走低，国内矿业板块股市行情收益转好。资源税征收稳定，采矿权出让数量有所增加。地质勘查投入预期继续降低，探矿权存量持续减少，新立探矿权出现量价齐升，地质勘查活动指数呈微弱下降态势。

3 对我国矿业管理改革的思考

纵观国内外矿业形势变化，矿产资源管理面临的形势更加复杂，特别是随着经济步入新常态，矿业发展进入一个新的调整期，我国政府的执政理念、发展思路发生根本性转变，矿业发展面临的环境也要发生巨大变化。世界各国纷纷调整矿产资源管理政策，进入政策博弈期。矿业发展进入低谷期也是我国推进矿业发展理念转型、进行矿政管理改革、推进油气、煤炭等重点矿产领域试点改革、推动产业集约化、规模化以及结构深度调整改善投资环境的良好时机，对于整个矿业的发展来说既是挑战，又是机遇。

在国际国内的复杂环境下，我们应主动适应新常态，坚持改革创新、切实转变职能，从宏观上把握矿产资源管理改革的方向与脉搏，为矿业经济发展扫除体制上和制度上的障碍，进一步提升我国矿业投资环境的竞争力，促进矿业经济的可持续发展。

首先，推动我国矿产资源管理理念的转型，发挥市场在资源配置中的决定性作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”。作为资源管理部门一定要解放思想，更新观念，大胆创新，转变职能，正确处理好政府与市场的关系，通过完善规划、健全市场、产业政策、行业标准的制定发挥政府宏观调控、监督与服务的作用。

其次，推动矿业发展方式转变，促进矿业转型升级。适应当前国际不断提高环保的形势，按照我国生态文明建设的要求，持续深入推进矿产资源节约与综合利用、绿色矿山与和谐矿区建设、矿业科技创新等工作，不断增强矿业绿色、高效和创新驱动发展能力。同时，加强矿业行业服务和引导，鼓励矿业企业更多的依靠管理创新、运营创新和科技创新，提升生产效率和盈利能力，增强企业竞争力。此外，扶持和培育多元化的境外矿业投资发展方式，引导支持矿业企业发挥自身在资本、技术、装备等方面的优势，积极参与到新兴经济体和资源丰富国家工业化、城镇化进程，推动国内资源产业产能化解和转型升级。

第三，抓住机遇推进矿政管理改革。在当前全球矿业经济下行趋势下，世界各国都纷纷调整矿产资源管理政策，我们也应积极应对。按照中央全面深化改革和依法治国的要求，推进上位法规完善，组织开展对《矿产资源法》等3部配套法规修订研究。稳步推进矿业权审批、储量管理、矿产资源勘查开采年检等相关制度改革。推进油气、煤炭等重点矿产领域试点改革。持续推进简政放权，加快职能转变，加快矿产资源税费改革。同时，借鉴国际经验，在矿业低迷态势下，对风险勘查投资主体进行适当补贴，降低找矿风险，促进矿产勘查市场不断完善。

第四，加强矿业开放合作，拓展矿产资源国际合作格局。一是借助“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”建设、深入开展“十三五”矿产资源国际合作战略研究和规划制定，强化对矿产资源国际合作的整体布局和协调推进。二是加强完善与加拿大、澳大利亚、俄罗斯、南非等传统矿业大国，中亚、南亚等“一带一路”沿线国家和地区，中东欧、拉美、非洲等地区资源丰富国家，以及亚太经合组织、上海合作组织、国际地质科学联合会等重要国际组织的双边、多边合作关系，巩固拓展矿产资源国际合作格局。

[1]唐金荣,周平,施俊法,等．2014年全球矿业形势分析与2015年展望[J]．中国矿业,2015,24(3)：1-7．

[2]王海运．世界能源格局的新变化及其对中国能源安全的影响[J]．上海大学学报(社会科学版),2013,30(6)：1-11．

[3]吕宾,等．中国矿业投资蓝皮书(2014)[M]．北京：地质出版社,2014．

[4]兰平和,等．新常态下的国土资源改革发展——国土资源经济形势分析与展望[M]．北京：地质出版社,2014．

[5]张玉梅．全球矿业经济下行趋势下矿业企业应对策略[J]．中国矿业,2014,23(S2)：44-46．

Change of International Mining Situation and Reform Thought on Mining Management in China

ZHANG Yumei1, OUYANG Ping2
(1.Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149; 2.School of Communication, Chengdu University of Technology, Chengdu Sichuan 610059, China)

International mining industry situation has demonstrated several new trends due to the influence of multi factors, we can see that international mineral exploration investment center has been shifted; deep ocean exploration has developed to be a new hotspot; there’re some significant change in field of international energy supply and demand pattern; there’s a police adjustment to encourage mining investment worldwide; ecological environmental protection has been a new method in competition of international mining development; technology innovation is to enhance the geological work and mine operating mode; there’s a quality and efficiency enhancement of largescale mining companies, they also accelerate the speed of divesting non-core assets. China's mining development has entered a new period of adjustment, mineral resources management situation is more complex now. There’re some suggestions for mining management reform: firstly, we should promote the transformation of mineral resources management concept, and make market to play a decisive role in the allocation of resources. Secondly, we should promote the transformation of mining development, and promote the transformation and upgrading of mining development. Thirdly, we should seize the opportunity to promote mine administration and management reform. Fourthly, we should strengthen the open up and expand international cooperation.

international mining industry; domestic mining industry; situation; mining management; reform thought

F407.1；F062.1

：C

：1672-6995（2015）07-0041-03

2015-06-18；

2015-06-26

张玉梅（1981-），女，河北省石家庄市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，公共管理硕士，主要从事矿产资源经济管理、矿业投资环境等研究。