西部地区矿产资源开发社会环境问题探究

杨站君/孟 楠/张径伟/杨树旺

（1．中国地质大学（武汉）经济管理学院，湖北 武汉 430074；2．中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心，湖北 武汉 430074）

西部地区矿产资源开发社会环境问题探究

杨站君/孟 楠/张径伟/杨树旺

（1．中国地质大学（武汉）经济管理学院，湖北 武汉 430074；2．中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心，湖北 武汉 430074）

经济增长对矿产资源需求依然迫切的现状使得社会环境问题成为影响矿产资源开发的重要因素。地方政府对矿业企业的隐性干预、地方法律法规不健全、未能妥善处理利益分配问题、文化教育背景及企业自身的问题是导致西部地区矿产资源开发过程中社会环境问题加剧的几个原因。在对其成因进行分析的基础上，从政府服务意识提升、文化教育环境营造、利益共享机制搭建等方面探讨矿产资源开发过程中社会环境问题及矛盾的缓和方案。

西部地区；矿产资源开发；社会环境问题；利益协调

0 引言

生态环境问题是矿产资源开发过程中出现的显性矛盾。而随着社会经济节奏的不断加快，市场化程度的逐渐加深，经济增长对资源、能源需求依然迫切的现状使得矿产资源开发面临新的困境——“人与人的利益关系”，即社会环境问题。这一隐性矛盾虽然不像生态环境问题一般通过直观而激烈的对抗性方式呈现，却在某种程度上比显性矛盾更加棘手。矿区经济利益纠纷的表象背后，是矿产资源勘探开发过程中利益相关者的群体博弈，是工业文明与农业文明的冲突，更是深层次的文化及教育背景的隔阂。

现有文献对矿产资源开发产生社会环境问题的研究多聚焦在生态和价值补偿方面，如待补偿主体的多重利益诉求分析（孙红霞，2012）[1]，通过价值补偿的方式实现非可再生资源的可持续发展问题（王育宝，2013）[2]，国内资源开发生态补偿的省际差异（刘春腊，2014）[3]，生态补偿制度差异的国别研究（康玮，2011）[4]等。西部地区具有资源富集与生态脆弱共存的特征，加之多民族聚居与文化多样性的区域背景，使得学界对该地区矿产资源开发过程中社会环境问题的研究具有更多选择性。当前对于矿产资源勘探开发过程引致利益冲突原因的阐释，矿产资源产权不明晰、所有权主体缺位对利益共享机制的构建和实施造成负面效应成为理论界比较认同的解释（李香菊，2011）[5]。在此共识的基础上，从利益协调方面入手，提出缓和西部地区矿业开发引起的社会环境问题的方式成为学界关注和探究的重点。如基于矿产资源稀缺性和非可再生性、开发过程中的外部性及资产专用性等特征，考虑建立私人成本——社会成本——稳定基金的三级收益分配机制（景普秋，2010）[6]，直接专注利益主体，从政府、企业和矿区居民三者关系的角度寻求利益协调方案（李香菊，2011）[5]，构建新的理论模式，引入第三方机构或平台，如矿产资源管理公司或建立联席会议制度，从产权方面优化矿产资源配置（罗能生，2012；张复明，2009）[7-8]等。

区域差异的存在，是当前学者将研究重点放在如何用制度性的方式弥补区域发展——尤其是矿产资源开采区和目标消费区发展不公平现状的原因。基于研究成果的普适性和参考价值，现有文献多聚焦于大区域、大视角，而从小范围内探讨社会环境问题，如西部地区文化教育因素等对矿产资源勘探开发的影响，并没有得到理论界的广泛关注。针对西部地区矿产资源开发利用问题的《民族区域自治法》在相关问题的界定中也只是采用原则性指导意见的方式（王承武，2011）[9]，而对于如何处理和解决实际利益冲突问题，并没有给出具体的解释和实施方案。但某种程度上，该问题具有较强的针对性，并且在资源勘探开发过程中亦有不可忽视的特性，因而对其的研究也是有价值和可以作为现有文献研究成果的补充。

1 西部地区矿产资源开发存在的社会环境问题及成因

西部地区矿产资源开发存在的社会环境问题，实质上是经济利益诉求的博弈。传统意义上的经济利益博弈，即关于“开发——受损——补偿”模式并不能完全概括西部地区在矿产资源开发过程中的利益纷争情况，矿企、矿区居民、当地政府间的利益诉求已经由单纯的“经济补偿”问题扩大至就业、社会投资、和谐矿区构建等诸多方面。

并非只有西部地区矿产资源的开发才会产生社会环境问题。来自政治、法律、经济、文化等方面的因素会影响大部分地区矿产资源的开发过程。西部地区矿产资源开发的特殊性在于其多民族特性、文化多样性背景对这一过程的隐性影响，工业文明和农业文明的文化冲突成为讨论社会环境问题时不可忽视的重要因素。

具体而言，矿产资源开发过程中存在的社会问题的成因主要包括以下四个方面。

1.1 地方政府对矿企的隐性干预

起始于20世纪90年代的社会主义市场经济改革浪潮席卷至今，最为突出的变革作用体现在政府和市场关系上。政府角色由管理型向服务型转变，带来的是市场中企业活力的释放和经济效益的提高。然而，因为改革传导的渐进性所在，相比东中部地区基本实现的政府和企业间良性的互动关系，西部地区，尤其是较为偏远的地区，政企关系还尚未实现动态平衡。

西部部分地区政企关系相对复杂，地方政府服务意识并没有有效建立；同时，地方基层政府承担着来自上级政府和矿区居民的双重压力——维护矿区稳定，促进经济发展，还要为矿区提供基础设施和治安管理等公共服务。在政府的利益诉求也长期被压抑的情况下，矿业企业在发展过程中会受到来自政府方面的干预，如政府使用行政力量进行公益摊派和劝导认捐等。这对于生产经营原本就如履薄冰的西部地区矿业企业而言，无疑是雪上加霜，不但影响了企业正常的生产活动和资金周转，对地方税收及财政的可持续性也造成了不良后果。

1.2 地方法律法规不健全

一般而言，较好的经济发展水平往往伴随着开明的政治法律环境（周建，2009）[10]，两者相互影响相互促进，对一个地区的社会经济发展产生持久的正向效应。西部地区受制于地理区位和生态环境脆弱性等因素的影响，在经济发展水平上与东中部确有一定的差距，继而在地区法律法规等软环境上尚有可以提升的空间。具体到西部地区矿产资源开发上，法律法规不健全是产生社会环境问题的一个诱因，有些地区，如西藏自治区已经着手制定矿产资源勘查及环境保护工作方案，而大部分地区在矿产资源勘查和开发过程中，只有“在原则性上给予了指导意见”的《民族区域自治法》可以作为参照，很多关于补偿、利益协商的具体事项并没有切实可行的规范引导，造成法律法规的约束力较差。在这样的法律环境下，一旦矿企与其他利益相关者产生利益上的纠纷，法律就如同一纸空文，没有切实的指导意见和实施效力，因而矿企并不能够以法律法规作为其正常生产活动的必要保障。

1.3 未能妥善处理利益补偿及分配问题

现有征地制度存在缺陷是矿企和矿区居民利益纷争的重要根源。矿企在勘探开发过程中不可避免地要征占草地、林地等土地资源，而这些土地是以牧民为主的矿区居民重要的经济来源。2001年修订的《民族区域自治法》中规定，“国家采取措施对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿”[9]，只是这一模糊的指导性意见并没有给出具体的补偿标准和原则。虽然自2010年以来，针对西部地区矿产资源开发导致当地居民利益损失的补偿标准大幅度提高，然而，由于未能将居民生产生活方式改变的心理调适成本、居民理财能力及契约精神的缺乏考虑在内，“买断式”的补偿方式产生了很多弊端，其中最突出的就是失地农牧民与矿企之间的利益矛盾。

当地居民与矿企产生利益冲突的另一个原因是未能在矿产资源开发之前将利益分配和共享机制搭建好。传统的利益协商方式包括矿企吸纳失地农牧民就业、接受其提供的客运服务等利益诉求，而这样的方式对于让渡了土地使用权的当地居民而言并不具有可持续性，也给矿企的长远发展带来了一定的负担。

1.4 西部地区文化及教育背景

文化教育因素之所以会成为困扰矿产资源勘探开发的重要原因，与西部地区农业文明长久以来的“自然崇拜”有关。西部许多地区农牧民世代以耕种、放牧为生，受自然因素的影响极大，因而对自然的崇敬成为他们祈求风调雨顺、保障基本生存条件的精神寄托。在以农业文明为主导的社会，这一自然崇拜是保持生态平衡、人与自然和谐相处的重要因素，然而工业时代的到来，作为其标志的机器和资源开发就与传统的农业文明产生了极大的冲突。在这样的地区进行矿产资源勘探及开发，自然要面临更加复杂的社会环境问题。

西部地区较为落后的教育水平导致农牧民法律意识淡漠和市场观念缺乏，也成为阻碍矿企生产的一个主要因素。农业文明为主导的西部地区在经济发展水平上与东中部地区有较大差距，与较为原始的生产生活方式相对应的，是农牧民传统而封闭的社会观念，他们更易于用习惯来解决冲突和矛盾，而非诉诸法律。

1.5 企业自身的问题

基于组织合法性理论，矿企在获取矿产资源所在地劳动力、资源开发资质、能源动力等必要资源时，理应承担一定的社会责任，才能实现权利义务的动态平衡，为企业自身的生存发展积累合法性和有效性。然而，矿业企业在生产过程中对生态环境造成重污染的必然性，使得其较一般企业的组织合法性更加脆弱，因而在舆论和公众视野中处于“相对弱势群体”的地位。在矿企和当地居民的关系上，本地的矿企在组织和生产上与外来矿企相比，享有更多的“合法性”，后者通过税收、就业等方式与所在矿区建立的联系，并不能纾解矿区居民因本地资源开采、外输在情感上导致的心理排异，因而西部地区与居民利益产生较多矛盾的企业，多为外来矿企。

2 西部地区矿产资源开发社会环境问题的应对策略

西部地区政府与其他地区相比，承担了更多维护地区和谐与稳定的责任，因此，地区企业和地方经济发展，在某种程度上是服务于保障地方稳定与和谐发展的大局。地区和谐稳定与经济发展应该是相辅相成和有机统一的，两者的关系并非该是“谁服务于谁”，而是作为两种途径，一同为缩小发展差距、实现共同富裕的目标而努力。从这个意义上，西部地方政府承担着极为重要的责任——保民生，保发展，促和谐，力图推进社会的全面提升，缩小与东中部的发展差距。具体到矿产资源开发角度，则应该担负起协调矿企和居民利益纷争的责任，为矿企和地方经济的可持续发展创造良好的条件。在此基础上，结合上文对于西部地区矿产资源开发社会环境问题及原因的阐述，从以下几个方面提出矛盾的缓和途径。

2.1 政府提升服务意识

政府服务意识的提升需要实现从管理者到服务者角色的转变。在矿产资源开发过程中，政府需要从全局视角出发，为地方整体发展谋利益。在促进矿企和地方经济发展方面，合理规划财政预算，为矿区生产和经济发展提供必要的基础设施建设和治安管理等公共服务；在协调矿企与地方居民关系上，站在中立的角度，为双方利益及社会公众利益做出最大程度的调节。

2.2 创造良好的法律和文化教育环境

西部地区法律法规不健全、文化教育环境相对落后是东西部地区差距的一个重要体现。在加大对西部地区经济发展支持力度的同时，法律及教育环境的提升自然也是西部大开发极为重要的方面。为此，加快西部地区矿产资源开发相关法律法规及细则的制定、听证、修正和实施，加大对教育文化的基础设施投资，从长远来看，对于实现矿区、整个西部地区社会的全面发展大有裨益。

2.3 共建、共治，搭建利益共享机制

具体到西部地区矿产资源开发社会环境的建设，“共建，共治，共享”应当构成利益协调方式的核心。共建，即矿区居民参与到矿区建设及矿企生产过程中，矿企吸纳居民就业，给予职业素养培训，矿区居民入股矿企，两方共同为矿企的发展出力；共治，即矿区居民和矿企都要参与到矿区生态及社会管理中，矿企拿出一定比例的资金用于恢复和改善矿区生态环境，政府引导建立矿区管理及纠纷调解组织，政府、矿企、居民三方参与，并在利益协调过程中吸纳相关领域专家及专业组织的意见；共享，即要求政府做好矿区发展的基础设施建设等公共服务，矿企从经营利润中留存一部分作为公益及发展基金，用于矿区基础设施和公益建设，让矿区居民共享开发的成果。

[1]孙红霞,张志超．西部矿产资源生态补偿的利益之争[J]．当代财经,2012(4)：101-111．

[2]王育宝,胡芳肖．非再生资源开发中价值补偿的途径[J]．中国人口·资源与环境,2013(3)：1-11．

[3]刘春腊,刘卫东．中国生态补偿的省域差异及影响因素分析[J]．自然资源学报,2014(7)：1091-1104．

[4]康玮．中美矿业税费生态补偿制度对比研究[J]．中国人口·资源与环境,2011(S2)：477-481．

[5]李香菊,祝玉坤．西部地区矿产资源产权与利益分割机制研究[J]．财贸经济,2011(8)：28-34．

[6]景普秋．基于矿产开发特殊性的收益分配机制研究[J]．中国工业经济,2010(9)：15-25．

[7]罗能生,王仲博．基于委托代理模型的我国矿产资源优化配置研究[J]．中国人口·资源与环境,2012(8)：153-159．

[8]张复明．矿产开发负效应与资源生态环境补偿机制研究[J]．中国工业经济,2009(12)：5-15．

[9]王承武,蒲春玲．新疆能源矿产资源开发利益共享机制研究[J]．经济地理,2011(7)：1152-1156．

[10]周建,方刚,刘小元．制度环境、公司治理对企业竞争优势的影响研究——基于中国上市公司的经验证据[J]．南开管理评论,2009(5)：18-27．

[11]杜峻晓,杨彦．利益共享机制如何搭建[EB/OL]．(2011-08-08)[2015-04-18]．http：//cpc．people．com．cn/ GB/64093/82429/83083/15350258．html．

Study on Social and Environmental Issues in Exploration of Mineral Resources in Western China

YANG Zhanjun, MENG Nan, ZHANG Jingwei, YANG Shuwang
(1.School of Economics and Management of China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074; 2.Research Center of Resource and Environmental Economics, China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074)

Economic growth will induce great demand for mineral resources, thus the social and environmental issues have become important factors affecting the exploration of mineral resources. The social and environmental issues in exploration of mineral resources have got worsen in the western region for several reasons: Firstly, the local government got recessive intervention on mining companies. Secondly, local laws and regulations are not sound. Thirdly, the local government failed to deal with the distribution of benefits properly. Fourthly, there’re cultural and educational background issues and the companies have their own problems. Based on the analysis above, we prompt several suggestions to ease the social and environmental issues in the exploration of mineral resources as follow: improve the awareness of enhance government services, create cultural and educational environment, build the benefitsharing mechanisms and others.

western region; exploration of mineral resources; social and environmental issues; coordination of interests

F407.1；F062.2；F062.1

：C

：1672-6995（2015）07-0022-04

2015-05-18；

2015-06-03

2012年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（12JZD034）；2013年国家软科学研究计划项目（2013GXS4B067）

杨站君（1963-），男，河北省定州市人，中国地质大学（武汉）经济管理学院博士研究生，研究方向：资源产业经济。