工业用地市场及工业与居住用地比价研究综述

赵 松，李 超

（中国土地勘测规划院，北京 100035）

工业用地市场及工业与居住用地比价研究综述

赵 松，李 超

（中国土地勘测规划院，北京 100035）

研究目的：以工业地价与居住地价的比较关系为核心，梳理总结已有研究成果，为落实“十八大”关于建立“比价机制”的要求提供研究参考。研究方法：文献资料法，对比分析法。研究结果：汇总并比较了国内外在工业用地市场、供应、价格等领域的研究重点和代表性观点，总结了在“比价”领域的测算方法与实证思路。研究结论：建立“比价机制”关键在于建立科学合理的市场配置资源和价格形成机制，盲目确定“比价挂钩关系”或将陷入政府干预市场的困境。

土地经济；工业地价；比价机制；土地供应；政府干预

自《物权法》颁布实施以来，工业用地通过“招拍挂”方式供应成为法定要求，从而加快了中国工业用地配置的市场化进程。与相对成熟的商业、住宅用地市场相比，工业用地市场仍存在诸多特殊性和不完善之处。近年来工业用地低成本扩张与建设用地前期取得成本（以征地费用为主）快速上涨的矛盾日益突出，地方政府以一次性高价出让商、住用地弥补工业用地低价招商引资“亏空”的“经营模式”引发诸多社会问题。在此背景下，党的十八届三中全会提出了“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格”[1]的具体要求。工业与居住用地之间是否存在理论上的比价关系？基于现实市场条件，如何建立合理比价？本文围绕“工业、居住地价”以及与之密切相关的工业用地“市场”、“政策”等内容，对国内外研究成果、观点进行收集分析，旨在启发思路、提供借鉴，以利于开展深入研究。

1 工业用地市场一般现状及其在社会经济发展中的重要作用

1.1 工业用地市场现状梳理

（1）工业园区位置偏远、价格相对较低是各国的普遍规律，虽然与经典理论描述的分布模型有所不同，但符合现代社会、人文、经济发展特征。按照阿隆索的单中心城市土地利用模式，各业用地在空间上的分布从中心到外围依次为金融业、商业、工业、住宅、郊区农业；工业所能支付的地租能力高于住宅，其位置分布与住宅相比，也更接近城市中心[2-3]。现代土地利用中，国内外多数地区均表现为工业用地的价格低于城市住宅，分布远离城市中心，这与规划导向（如“退二进三”）、污染控制、道路通达以及企业对集聚效应和居民对生活服务设施便利度的追求相关，有其客观合理性[4-7]。以地租理论、收益理论[8]解释市场现状，工业用地给业主带来的直接获利能力普遍低于商品住宅，因此地价较低；若以工业地价横向比较，中国较发达国家和地区更显偏低[9-11]。

（2）中国工业用地供应量占比远高于多数国家和地区。 与国外工业用地“量价双低”（相对于住宅用地而言）相比[12-13]，中国工业用地供应“量高价低”是普遍认可的现状[14-15]。蔡军等对中国近20 年来城市居住与工业用地供应规模比例进行了统计分析，发现面积比呈“倒V”型，出让制度改革、政绩考核及现有的税收体制导致地方政府2002 年之后的供地偏好转变，产生了低价、超量供应工业用地与高价、缩量供应居住用地的倾向[16]。此外，多位学者均提及国外工业用地平均占比一般为城市用地的5%—15%，住宅和服务业用地占比为60%—70%，而中国在城市化过程中工业用地达30%—40%，住宅用地仅占20%—30%，工业用地超量供应明显[17-19]。

1.2 对工业用地在社会经济发展中的作用认知

在此领域国内外研究观点颇为相似，普遍认为工业用地上承载的工业生产对税收、就业贡献明显，从长远来看，对服务业及人民生活的正向溢出效应显著，是经济健康发展不可或缺的重要因素[4-7，20-27]。

（1）后工业化城市对工业用地的重视有所提升。Phillips Preiss Shapiro公司等为哥伦比亚规划办公室提供的咨询报告[12]中认为占土地总面积5%的工业用地,在数量上明显不足，提出后工业化城市在规划及相关政策上应考虑长远发展,为工业用地保留必要的空间。洛杉矶城市规划和社区重建办公室在报告[21]中引用了该市总体规划的要求，即必须“积极地为现有、新兴及迁入重建的企业提供充足的适用土地”，并测算了满足公民居住需求所需的政府花费（基础配套、生活服务等）占政府支出的65%—75%，但其给政府带来的税收等收入仅占总收入的25%，而工商业给政府带来的财政收入则远高于其所需的政府投入，提出政府必须在供应工业和居住用地方面做好平衡。Ploegmakersa.H等[20]基于行为经济学视角，采用结构化访谈、问卷调查等方法，分析了荷兰城市一级政府在工业用地供给中的行为模式，结论显示，在工业用地市场上，刺激或引导经济发展是影响政府决策的主要因素。此外，如前所述，多数国外发达城市工业用地规模占比远低于中国，但来自这些城市的研究纷纷表达了必须重视工业，通过规划调整等为经济健康发展保留（或增加）必要规模的工业用地，控制工业向居住等其他用途转变的观点[4-6，12-13，20-25]。其中，洛杉矶城市规划和社区重建办公室撰写的报告[21]附件中还就美国15个城市的工业用地利用及规划、政策特点与要旨等进行了梳理比较，为进一步开展国际比较研究提供了详细线索。Barrie Needham等[4]则通过微观经济学模型，在企业层面研究了土地和其他生产要素间的可替代性，认为对制造业而言，生产工艺对空间的特殊要求以及扩大再生产对相邻土地的偏好，使得土地的可替代性较低，企业为了在一个地方长期生产经营，保留一部分富余的土地具有经济效率性；作者以荷兰某区域内334家企业分别于1998、2000、2004、2007时点的数据分析证明了当受限于土地空间预留不足、生产扩张的成本不经济时，企业会选择迁址。

（2）中国地方政府对工业用地供应的偏好原因复杂。除看重工业对服务业乃至整体经济溢出效应这一国内外共性原因外[26-28]，长期以来GDP导向的“政绩驱动”、“政府间竞争”、“土地财政”等也是不可忽视的“客观”原因[29-33]，此领域的学术观点表达多归结于制度缺陷。例如，陶然[18]认为，不进行实质性改革，难以实现十八大提出的调整工业与居住用地比价等目标；万江[34]认为造成工业用地市场诸多问题的根源并非地方政府的谋利冲动，也不是中央的管制不力，而在于土地制度设计不当，以“配额式指标”为手段的土地用途管制和城乡二元所有制结构，人为割裂了建设用地市场，在不同领域采取有区别的价格策略，且三者之间缺乏自由流动无法实现资源的有效配置。

2 工业地价的影响因素及形成机制

2.1 国外研究以市场机制为背景，侧重于传统地价理论与技术范畴的定量化研究

工业用地市场化程度高，价格信号的形成和变动现象更接近于传统地价理论的解释范畴，即使在工业用地政策改进的建议方面，也仅包括规划、税收、金融支持等，罕有直接操纵地价的表述[6，20-25]。因此，国外研究在此领域少有独特的视角，多集中于采用实证方法，分析或论证传统价格影响因素对工业地价的影响深度。

（1）在研究模型上，大多沿用特征价格模型和多元统计模型。Lock和Rutherford[35]选用多元线性结构模型（LISREL）进行研究，通过联立方程式分析工业不动产价格与其假设决定变量的关系，发现在1987—1991年达拉斯—沃斯堡地区工业不动产的价格主要与当地市场潜力、不动产本身属性和区位有关。Thompson和Tsolacos[36]的研究表明工业用地价格是决定工业租金的重要因素，认为工业地价受土地供需市场的影响明显，而严格的规划控制也是导致区域工业地价变化的原因，在产业的土地成本中，开发成本和租金都占有较大比例。William与Ronald[37]采用多元格兰杰因果方法建立了模型，通过实证研究发现流动性基础和工业投资在工业不动产价格中的格兰杰因果关系，并分析了工业不动产价格前后变化，认为市场未必能够及时反映货币政策变化，因此工业不动产市场未必都是效率的。P.Aragones-Beltran等[38]将基于MCDA的网络层次分析法（ANP）引入工业不动产价格影响因素的研究上有所应用。

（2）在数据选择方面，除使用实际交易数据外，也有学者用工业不动产的询问价格代替实际交易价格。Ambrose[39]采用特征价格模型检验土地本身的物理特性和区位特点对工业用地价格的影响，指出做出这种替代的原因在于获取真实交易数据较为困难，且这种替代在以前的研究中有先例，并用样本数据回归方法证明了询问价格与实际交易价格相关性较强。

2.2 国内研究以政府干预为背景,侧重于博弈论和行为经济学视角的综合分析

长期以来，国内工业用地市场的复杂和“异象”引起了广大学者的关注，这种“中国式特殊”触发了该领域研究思想的活跃，从传统的地价影响因素分析转向政府竞争中的行为模式和机制运行分析,其中涉及定量化分析的大多以博弈论模型和成本—效益模型为工具。

（1）博弈模型较好解释了地区间的低价竞争机制。秦兴龙[31]利用博弈模型分析了长江三角洲地区城市间的工业用地出让竞价模式，认为即使在理智决策的情况下，纳什均衡模型的博弈结果也与决策者特别是率先降价者的初衷相背离，获取投资的竞争使该区各城市均有理由选择降低土地出让价格。吴宇哲[40]证明了低地价竞争是政府的个体理性，但会导致集体非理性,提出地方政府应承担因低地价而引发的所有社会成本。王贺嘉等[30]构建了策略版和竞次版两类地方政府的竞争模型，并以2003—2006年地市级土地出让价格数据进行实证研究，结果表明，地方政府存在竞次到底的占优策略，并无激励去改变策略，从而导致工业地价长期保持在较低水平上。张清勇[41]将投资环境信号引入地方政府竞争的博弈模型中,提出了低价竞争虽然可能带来正向收益，但同时会向外界释放出“投资环境恶劣“的负面信号，信号的强度可用竞争中提出的最高地价补贴额与本地所能提供的补贴额之差度量；同时，作者基于乡镇撤并、统一管辖后原乡镇间的恶性竞争明显降低、工业地价水平回升的实证分析，提出了工业地价恶性竞争背后的产权逻辑值得深入研究。同时，也有其他学者采用博弈分析方法从政府与政府、政府与企业两个方面揭示工业地价出现零地价甚至是负地价的原因[50]。

（2）成本—效益方法定量化揭示了工业用地综合收益的真实水平。徐跃红等[42]以北京市工业园区为例,除了建立博弈模型外，增加了成本—效益分析方法，分别分析了政府作为土地所有者（所有者代表）和社会管理者不同角色时, 其收益和成本的不同构成，政府采取何种倾向取决于其在两个角色收益函数中的权衡选择，认为对普通工业园区来说,园区间博弈是低价的主要原因,而对于国家级园区而言，成本—效益分析更宜解读其地价形成机制。刘扬[43]采同了与前者相同的成本—效益分析框架，利用2008年度上海市南汇区5幅工业用地进行了实证测算，结果显示，考虑远期收益，在较短的时间里（不超过5年）工业用地带来的总收入至少与总成本是持平的，有些项目在短期内就能给政府带来相当高的净收益。

3 工业地价合理水平及各业用地比价关系初步探索

虽然十八大首次从国家层面明确提出了工业与居住用地的“比价”问题，但对工业用地的合理定价，特别是工业与住宅用地的比价关系，在之前已有不少研究涉及，十八大之后，也有研究进一步跟进。

3.1 关于工业与商住用途地价的比价研究多停留在现象描述，缺少合理性判断标准

除内涵各异的市场交易数据外，中国城市地价动态监测系统基于同质可比的模型持续监测了全国主要城市各业用地的价格变化，为此类研究提供了较好的基础数据。利用上述数据分析中国商、住、工各业用地价格水平与增长率变化的文章较多，但均未给出具有一定共识的判断其合理比价的标准[7，44，51]，其中曹清锋等[44]虽然测算了工业用地“均衡价格”，并以其与住宅用地交易价格相比作为判定“合理比价”的标准，但因未考虑现行市场中住宅用地交易价格是否“合理”，而存在方法上的缺陷。薛白[45]证明了不同类型土地在价格及其增长上的结构性偏离并不能从市场基本面角度得到充分解释，并提出在工业地价负向偏离其理论水平的同时，商业和居住地价存在正向偏离其理论地价的可能。也有研究利用计量经济学和统计学方法，检验工业地价走势与传统范式中重要影响因素的关系，发现弹性系数、相关性等指标总体呈现矛盾、混乱的特征，以此佐证中国工业地价违背传统理论与客观规律性[46-47]。

3.2 关于工业地价理论水平的测算方法，从成本核算到基于收益理论的实证探索不断深入

工业用地价格不应低于土地取得成本、开发成本及相关税费之和是基于成本核算的最朴素的观点[2]，也是中国现行工业用地出让最低价标准的测算思路[48]。此外，通过生产函数模型或其他综合核定方法测算土地收益进而还原为价格，也是传统地价理论中最能反映地价本质意义的测算方法。近年来，多位学者利用上述思路开展了测算中国工业用地在特定区域内“理论价格”的实证研究[47，49]。林坚等[49]利用2007年国家级开发区企业的调查数据，以10%的还原利率贴现得到工业用地要素价格，并证明土地交易价格普遍低于要素价格，高于最低价标准。曹清锋[44]等通过类似方法，基于2003—2012 年35个大中城市的面板数据，测算了工业用地“年均衡价格”。楚建群等[14]以北京、成都2011年的数据为例，核算工业、住宅用地带来的长期综合收益，将其按5%的折旧率贴现，再与出让价款相加，分别测算工业、住宅用地出让给城市带来的整体收益，结论显示，工业用地的综合收益是工业用地出让价格的20余倍，是居住用地综合收益的两倍之多。

4 结论与讨论

4.1 结论

国内外学者、管理者在工业用地供应领域所持观点颇有相似之处，但在价格领域的关注重点有所不同，其原因主要在于经济、市场的发育阶段不同，运行机制和面临的问题均存较大差异。总体而言，可得到以下初步结论：（1）工业用地价格相较于商住用地偏低既有可溯源于地价理论上的一般规律性，内生于社会经济阶段特征的发展性，又有制度机制作用下的变异性。除其地租支付能力较低外，在中国，土地供应的结构性失衡也是低地价的重要形成因素。（2）对于工业用地在社会经济发展中地位的认知，国内外观点基本一致；地方政府为吸引或留住企业而极尽努力开展区域竞争并非中国独有，但在竞争手段上有所不同；低价竞争模式在市场经济环境下不具可操作性，故仅在中国这种政府可直接操纵价格的机制下成为“个体理性”的重要表达方式。（3）合理确定工业用地和居住用地的比价关系，前提是作为比较基础的一方其市场价格理性，而就中国现状而言，制度层面的缺陷导致工业和住宅用地市场均存在一定失范，致使价格信号偏离，确定量化判别标准尚需谨慎。

4.2 讨论

笔者的辅助调研还表明，不同背景下的研究者，其视角、侧重、倾向性观点有所不同，这种差异不仅表现在国内与国外的区域差异上，还表现在学者与管理者①除上述公开发表的学术观点外，课题组还通过座谈形式了解来自于各级国土管理部门部分管理人员的观点，在此不作逐一列述。两类群体的立场差异上。特别是关于“建立比价机制”，本次虽未收集到国外研究成果，但国内已有学者在此方面进行了积极探索。与之相较，在国内土地管理者群体中，对此多持谨慎态度，罕有积极实践的意愿。究其原因，一是土地市场领域的两对“低—高” 现象（即低价征地VS高价卖地，低价供应工业用地VS高价拍卖住宅用地）长期存在，引起了学者从学术角度深入探究的兴趣；二是基层管理者结合自身的管理或政策执行经验，更多地顾忌于改变现状的现实可操作性[52]。

笔者认为，中国工业与住宅用地的价格差异更多源于行政干预与非市场机制结合下的变异性，开展比价机制研究，关键在于促进正常、理性市场机制的形成，设计与市场配置资源的决定性作用相吻合、与全球化竞争背景下发展中国家参与再分工目标相协调的土地管理秩序框架。否则，简单测算和建立工业与住宅地价之间的“比价挂钩关系”，可能再次陷入行政干预市场的困境。当然，通过实证和系统研究，比较不同发展阶段、不同制度机制下的国家、地区或城市间的工业与住宅比价水平，探寻理论上的“合理”比价关系，具有重要意义。

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（本文责编：仲济香）

Review on Studies of the Industrial Land Market and the Comparison of Industrial and Residential Land Price

ZHAO Song, LI Chao
（China Land Surveying and Planning Institue, Beijing 100035, China）

The purpose of this study is to summarize the main viewpoints on industrial land market and the relationship between industrial and residential land price so as to provide a reference for establishing the “Price comparison mechanism”, which is required in the 18th CPC National Congress Report. Methods of literature review and comparative analysis are employed. The results include the collection of research focus and representative points in the related fields and the summarization on the calculating methods and the empirical research on the “Price comparison mechanism”. The paper concludes that establishing the “Price comparison mechanism” depends on the land resource allocation mechanism and pricing mechanism. Otherwise, linking the industrial and residential land value regardless of legal basis will direct to a dilemma of “government intervention with the market”.

land economy; industrial land value; price comparison mechanism; land supply; government intervention

F301.3

A

1001-8158（2015）06-0004-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.06.001

2015-01-04

2015-04-16

国土资源部软科学研究“土地管理制度改革综合研究”（201406）。

赵松（1972-）， 女，北京人，研究员。主要研究方向为土地经济、土地政策 。E-mail: zsnoni@sohu.com