经济发达镇改革试点的探索与思考— —基于江苏的改革实践

● 刘为民

2010年，中央编办等六部委联合下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50号），江苏省有4个镇列入了试点范围，分别是昆山市张浦镇、江阴市徐霞客镇、兴化市戴南镇、苏州市吴江区盛泽镇，在此基础上，江苏又自主选择了长江、丁蜀等16个镇①开展省级试点。经过几年的实践，改革试点工作取得积极成效，但也走到了十字路口，遭遇新的瓶颈，迫切需要明确前行方向，破除障碍。

一、江苏经济发达镇试点改革实践

近5年来，江苏积极探索出了一条特色鲜明的赋权新路子，创设了现代基层政府的新架构，探索了基层行政运行的新机制，增强了基层发展的新动力。

（一）采用“确认+交办”式放权，赋予基层政府新功能。为落实赋予试点镇部分县级经济社会管理权限的要求，在确认试点镇政府享有部分县级经济社会管理权限的基础上，决定采用“确认”和“交办”两种方式赋权，将权力直接交由试点镇政府行使。对于法律、法规、规章明确规定县级政府及其部门行使的经济社会管理权限，由试点镇所在县级政府组织清理确认后，直接赋予试点镇政府在辖区范围内行使。对于其他不属于法律、法规、规章规定的县级政府及其部门行使的经济社会管理权限，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定，由试点镇所在县级政府采用交办的方式直接交由镇政府行使。2014年2月，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》，梳理了724项赋权基本目录。据不完全统计，截至2014年底，江苏共赋予20个试点镇12105项权限（不含公共服务事项），平均每个镇约605项；20个试点镇的便民服务中心和综合执法局办件量共约1958042件，平均每个镇约90000多件。

（二）实行“扁平+统筹”式整合，尝试基层执政资源配置新路径。各试点镇按照精简、统一、效能原则，打破了行政机构与事业单位的界限，整合重组机构编制资源，综合设置10个以内职能机构，机构数量减少了2/3以上。保留事业单位机构编制，但不实际运转、不配备相关人员，职责与新设职能机构整合归并。撤销镇以下设立的办事处，减少管理层级。在编制总量不增加的前提下，统筹使用行政、事业编制，人员择优选拔、竞聘上岗，统一使用、分类管理。

在此基础上，优化整合干部队伍，通过组织不同层次和形式多样的培训、研讨等方式，不断提升干部队伍整体业务水平。如张浦镇在改革中将原有镇属34个行政机构和事业单位进行整合重组，打破以往“七站八所”格局，组建“一办七局一中心”9个职能机构。在昆山市大力支持下，用上级选派、带编划转等方式选拔有能力、能干事的干部充实到重要岗位。改革后，全镇中层正职干部35岁以下占比提高了11%，本科以上学历占比提高近10%。同时采取挂职锻炼、跟班学习、专题培训等方式实现了人力资源的优化配置和干部队伍素质的普遍提高。

（三）创设“前台+后台”的架构，探索基层政府运行新机制。按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则，将试点镇职能机构的职责重点聚焦于社会管理和公共服务，形成了以职能重组和流程再造为核心的“前台+后台”式组织架构。把直接与基层群众、企业和其他社会组织打交道的职能交给镇综合执法局和便民服务中心等“前台”机构。其他机构作为“后台”，在剥离了行政审批、便民服务和行政执法等职权后，主要履行政策指导、政令传递、监督问责等职能，保持与上级职能部门工作衔接，确保信息共享、政令畅通。建立“后台”与“前台”协调沟通和制约制衡的运行机制，将复杂内部消化，把方便留给万户千家，形成了“前台”为群众服务、“后台”为“前台”服务的新格局。这一组织架构和运行机制既不同于一般乡镇，也有别于县级以上政府，是改革试点的新创造。

（四）实行“集中行政审批+综合行政执法”，开创基层政府管理服务新模式。把直接与基层群众、企业及其他社会组织相关的管理服务事项集中到镇便民服务中心和综合执法局两大“前台”，创新行政方式，优化职能配置，真正做到了基层“一枚公章管审批”、“一支队伍管执法”。镇便民服务中心代表镇政府统一办理行政审批和公共服务事项，实现了“进一个门、到一个窗、盖一个章，一次性申请、一次性告知、一次性受理并办结”。中心成为直接受理并办结审批事项的“直办室”，效率比县以上行政服务中心提升50%。同时，还将服务触角向村、社区延伸，形成便民服务网络，努力做到“小事不出村、大事不出镇”。镇综合执法局则代表镇政府统一行使除限制人身自由之外的行政执法权，使有限的行政资源发挥出最大的执法效能，有效解决了以往多头执法、重复执法、执法扰民等问题。

（五）推动“财政激励+资源支持”配套，增强基层发展的新动力。在改革试点中，各地加大对试点镇的投入，在财政收入超收奖励、规费和土地出让金留成等方面向试点镇倾斜，重点在交通基础设施、城镇规划、环保与污染治理、特色产业等方面予以支持，助力试点镇经济社会发展。苏州市吴江区调整了与盛泽镇的财税分成比例，增加了镇级可用资金。张家港市以2011年为基数，此后五年内新增财力地方留成部分全额结算给凤凰镇，并加大金融支持力度，鼓励各方投资并给予优惠政策。如皋市允许土地出让金除上缴中央、省和按规定扣除相关费用外，其余全部留给长江镇。

据2013年统计数据，江苏参与改革试点的盛泽镇和张浦镇常住人口分别约为32万和14万，创造的GDP分别为328亿元和186亿元，两个镇的行政、事业单位实有人员分别为272人和229人。而常住人口和GDP与之相当的江苏Y市、J县和H县的行政、事业单位实有人员分别为3331人、2962人和2910人。相比之下，向同等规模人口提供服务，两个发达镇所用的行政资源约是三县（市）的9.2%；而创造同等规模GDP，两个发达镇所用的行政资源约是三县（市）的7.9%。总体上看，改革促进了试点镇投资创业、民生服务便利化和政府治理简约化，增强了试点镇的经济发展、社会管理和公共服务能力，提高了基层政府行政效能，推进了新型城镇化和城乡发展一体化。

二、试点改革面临的现实难题

目前，虽然改革试点工作进展总体较为顺利，但也面临一些急待解决的现实问题，需要在深化改革中研究解决。

（一）改革方向与目标不明晰。经济发达镇快速发展、人口加速集聚与现行乡镇行政管理体制之间的矛盾是开展经济发达镇改革试点的直接动因。但从深层次看，这也是我国城镇化进程的必然产物，需要放在加强基层政权建设的大格局中统筹考虑并妥善解决。目前，对经济发达镇改革尚缺乏总体的顶层设计和目标定位，对经济发达镇的发展方向和其在国家新型城镇化战略中的地位尚需进一步统一认识。方向与目标不明晰，将直接影响改革试点工作的深入发展，甚至有可能迷失方向、事倍功半。

（二）干部人事和机构编制管理与改革现实不适应。经过改革整合，试点镇中层实职岗位普遍压缩50%，干部上升通道遭遇“天花板”。而且，在现行干部人事管理体制下，试点镇明确为副处级的干部归市级管理，明确为副科级的干部归县级管理，行政、事业单位人员需按编制性质实行不同的工资待遇。县级无权考察、任免试点镇主要领导，试点镇也无权考察、任免镇内中层干部，行政、事业单位人员之间差异化的工资待遇等状况挫伤了基层干部的积极性。同样，对试点镇的职能机构进行适时微调，需报省辖市审批，县级编办无权调整，耗时费力，降低了行政效率。这种按级别管理干部、按编制性质管理人员、按规格审批机构的方式，以及广大干部上升空间的大幅压缩，不仅不适应改革试点发展的需要，而且不利于调动人员的积极性，亟待改革创新。

（三）财力与事权和支出责任不匹配。各地主要采取短期的财政收入超收返还、规费和土地出让金留成等倾斜政策支持试点镇发展。这种让利式的临时性财政支持方式不具有可持续性，没有从根本上理顺县镇之间的财政管理体制。改革试点任务完成后，财政优惠政策就不再保留，试点镇承担的大量事权与其自身财力和支出责任不匹配，有可能引发新的问题。

（四）相关配套政策措施支持不够。目前，在专项资金、土地、金融等要素资源配套方面，江苏尚未制定相关的政策措施。相比之下，浙江省从2010年起连续三年给予27个小城市培育试点镇每年约10亿元专项资金，省级专项资金促动了100多亿元的市县配套资金，撬动了434亿元的地方政府投资，拉动了1700多亿元的民间投资；在土地、金融方面，浙江省建立了试点镇建设用地支持保障制度，加大对试点镇的金融服务和信贷支持，鼓励有条件的试点镇设立村镇银行和小额贷款公司。由于缺乏有力的要素资源支持，作为新型城镇化和城乡发展一体化主力军代表的试点镇发展后劲不足，经济发达镇改革的正效应未能充分展现。

三、继续深化改革的路径和建议

经济发达镇改革试点向何处去？这一问题背后折射出改革顶层设计的困难、权力得失的两难以及利益分割的艰难。经济发达镇的试点改革要继续深化，让基层广大群众真正共享改革红利。

（一）建议明确试点镇建成现代新型小城市的改革目标。2014年7月，国家发改委、中央编办等11个部门联合印发通知，明确提出开展“镇改市”试点。下一步，在顶层设计时，建议主动适应国家新型城镇化和城乡发展一体化的趋势，把经济发达镇改革试点的方向明确为“镇改市或改区”，目标则可定位于把试点镇建成现代新型小城市。享有县级经济社会管理权限，但不照搬县级管理模式，不增加行政成本，不改变行政隶属关系，构建法治、阳光、便民、高效的基层政府治理体系，真正做到投资创业、民生服务便利化和政府治理简约化。

（二）自上而下赋权和自外而内配套支持。自上而下赋权是经济发达镇改革试点的基础，自外而内配套支持是助推改革试点、释放改革红利的重要环节，二者犹如车之两轮、鸟之双翼，缺一不可。在赋权上，建议从完善试点镇功能、促进投资创业和民生服务便利化，以及试点镇的承接能力等角度出发，积极赋予富有“含金量”的权限；率先在试点镇实行“三证合一”登记制度，激发大众创业、万众创新的活力；在赋予行政处罚权的同时，与之相关联的行政强制、监督检查、行政审批等权限也应随之赋予。在配套支持上，尊重试点镇承接大量事权的事实，理顺财力与事权、支出责任相适应的县镇财政管理体制，形成稳定、可持续的财力支持；建议采取设立省级专项资金、城乡建设用地增减挂钩、切块土地指标、设立镇级金库、引导金融机构向试点延伸等措施，促使试点镇在新型城镇化和城乡发展一体化中积极作为。

（三）探索推进一项机制管运行、一枚公章管审批和一支队伍管执法，创新基层治理模式。一是巩固和完善“前台+后台”的新机制，理顺“前台”与“后台”的职责关系，建立信息共享系统，确保“前台”与“后台”、职能机构彼此之间的信息交流与协调配合，做优“前台”，做精“后台”。二是完善“线上线下、虚实一体”的便民服务平台，镇域内所有行政审批和公共服务事项一律进入平台，建立镇村（社区）两级联动的便民服务网络，推进同城通办的公安出入境、公积金等民生服务类事项进驻便民服务平台，使基层群众更强烈地体验改革带来的“获得感”。三是按照依法行政和下移执法重心的要求，确保配备一定数量、具有行政执法资格的人员；基层工商、食药、质监人员编制按人随事走的原则划转至试点镇；有条件的地方，可将县级部分执法人员带编划转至试点镇，充实一线执法力量；规范行政执法程序，加强行政执法监督，健全执法问责制、责任倒查制，提高综合执法能力和水平。

（四）当前深化改革的重点是要实施四项举措。一是创新干部人事和机构编制管理，赋予试点镇在干部管理、收入分配、机构编制调整等方面更多的自主权；建立并公布行政审批事项目录清单、行政权力清单、行政权力事项责任清单等，厘清政府与市场的边界；建立健全权力监管、信息公开等制度，严格规范权力运行。二是研究制定评估指标体系，积极引入第三方进行考核评估，督促各试点镇凝聚共识，确保改革试点各项任务落地生根。三是扩容增效。制定准入政策标准，有序扩大试点。各地根据自身实际，对照相关条件和标准，自主申报。省级负责设门槛、定标准、出政策；省辖市对照有关条件和标准，具体负责选点、申报和培育；参加改革试点的县（市、区）和经济发达镇具体组织实施。通过扩大试点范围，积极发挥试点镇的示范引领和辐射带动作用，充分放大其正效应。四是动态管理。对按期完成改革试点任务的，享受有关政策待遇、资源支持等；对未完成改革试点任务的，限期整改，整改不到位则取消有关政策待遇和资源支持，以动态管理激发推进改革试点的内在活力。