试论村“两委”书记主任“一肩挑”的权力监督

□ 吴思红 陈 琳



试论村“两委”书记主任“一肩挑”的权力监督

□ 吴思红 陈 琳

为了消除村“两委”分设模式中的矛盾冲突和村级权力结构不稳问题，当前全国多数省份正在或者已经推行村“两委”书记主任“一肩挑”模式。“一肩挑”者总揽村“两委”决策、执行和部分监督权力。在这一高度集中的权力结构中，由于组织内部缺乏权力运行的制约机制，以及村庄派系、村民“搭便车”、“依持-庇护”等因素对监督体系的影响，包括上级监督在内的村民监督委员会和党员村民问责回应等监督能力不足。因此必须建立村“一肩挑”决策过程中外部权力的嵌入机制，做实村民监督委员会，创新农村发展项目监督特派小组机制，加强党员村民的民主素质教育，完善村民委员会和农村党支部委员会的选举制度，进一步提高村“一肩挑”权力监督体系的总体效能。

“一肩挑” 权力监督 制度规范

当前全国多数省份正在或者已经全面推行农村党支部委员会与村民委员会(简称村“两委”)书记主任“一肩挑”(简称“一肩挑”)模式。这一模式是在“两推一选”的基础上形成的。“两推一选”是指党员和群众分两个层次推荐“一肩挑”候选人，然后在村党组织内选举产生村党支部书记，接着党支部书记参与村委会主任竞选，经选民有效选举当选为“一肩挑”干部。“一肩挑”者总揽村“两委”的决策、执行和部分监督权。在这种权力高度集中的情况下，由于村“一肩挑”的权力监督体系存在结构性缺陷和诸如农村派系、搭便车行为等外在因素的影响，所以村“一肩挑”权力监督体系的功能不强，“一肩挑”权力滥用和腐败问题十分突出。本文试图对“一肩挑”权力监督体系的基本构成、监督体系功能弱化的内在机理及其相关影响因素进行分析，并在此基础上提出加强“一肩挑”权力监督的对策思路。

一、村“一肩挑”权力结构与监督体系的构成

村“一肩挑”模式缘于村“两委”分设模式中书记主任的矛盾冲突以及由此引起的村级权力结构不稳。1998年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法》出台以后，村民委员会依法选举产生，并接受农村党组织领导，共同管理农村事务。由于村民委员会与农村党支部产生的权力基础和组织方式不同，所以在村“两委”中往往形成两个权力中心。特别是在有些村庄，以血缘、姻缘、地缘和业缘等文化网络为纽带所构成的派系组织分属于村“两委”时，他们的矛盾冲突更为激烈，进而引起村级权力结构不稳和削弱党支部对村民委员会的领导力。针对这一问题，2002年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了 《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，提出了“一肩挑”的基本要求和方式，“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。要注重在优秀村民委员会成员和村民小组长、村民代表中吸收发展党员，不断为农村基层党组织注入新生力量”*参见2002年7月14日中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》。。此后，全国各地开始推行村党支部书记和村委会主任 “一肩挑”及村党支部和村委会成员交叉任职的模式。在“一肩挑”模式中，“一肩挑”者既掌握了党自上而下在村庄延伸的政治领导权，又掌握了村委会的自治权力，同时掌握了党对自治组织的监督权，所以在实质上总揽了决策权、执行权和监督权于一身。这在很大程度上缓解和消除了村“两委”分设模式中由二元权力中心所造成的书记主任矛盾冲突和权力结构不稳问题。

但是，村“一肩挑”的权力监督体系并没有因为其高度集中的权力结构而重构，而是沿用“两委”分设模式的监督体系，即由村务监督委员会监督、上级监督(党纪、行政和司法监督)、党员村民问责回应监督(罢免选举、群众评议等)等组成。

村民监督委员会是村“两委”分设模式和“一肩挑”模式权力监督的重要主体和“看门人”，其发端于浙江武义后陈村。2010 年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订后，村民监督委员会写进了该法之中。它由村民大会或村民代表会议选举产生，对村民大会或村民代表会议负责，实际上是村民大会或村民代表会议的一个专门委员会。 它有权列席村民委员会会议，受村民(代表会议)委托对村级财务实行全方位的监督。村务监督委员会设立后，在村庄内部有了与村民委员会对等、专司对村“两委”监督的机构。鉴于中国共产党村级组织对村民自治的深度介入和成为其不可分割的重要部分，即“领导”村民自治组织的法定地位和掌握自治体财务的实际状况， 村务监督委员会事实上也对村级党组织大部分活动即村民自治范畴内的活动进行监督，由此在“两委”分设模式中形成村级权力的“三足”，[1]而在村“一肩挑”模式中形成村级权力的第二足。

作为上级监督的纪检、行政和司法等主体主要承担事后监督，一般由县乡两级监督组织构成，对违反党纪党规的相关责任人给予警告、诫勉等党纪、政纪处分或给予相应的组织处理；对未按民主程序，滥用职权，擅自决策损害村民利益，给村集体经济造成损失的责任人，要其承担连带责任或经济赔偿责任；对违纪违法情节严重的人员要依法追究法律责任。特别是有些省份在相关的法律中明确了基层政权对村民委员会成员的罢免监督权，比如《湖北省村民委员会选举办法》第39条中规定“委员会成员有下列情形之一的，乡级人民政府可以向村民委员会提出书面罢免建议：违反法律、法规，不适合继续担任村民委员会成员的；失职、渎职造成村民利益重大损失的；连续三个月以上无正当理由不参加村民委员会工作的”。上级监督可以与村务监督委员会构成富有效率的上下耦合监督，换言之，村务监督委员会可以通过相关信息的反馈和请求，取得上级监督的支持和帮助，从而弥补其监督权威性的不足。所以上级党纪、行政和司法等监督能力在很大程度上决定了村务监督委员会的监督效能。

党员村民问责回应监督是通过罢免选举、党员群众评议和质询等方式对“一肩挑”权力运行所形成的监督过程。党员群众评议和质询等方式一般不能对村“一肩挑”干部形成直接的监督作用，但可以间接地通过选举罢免来产生影响，所以党员村民问责回应监督的关键在于罢免和选举。换言之，如果村“两委”选举中的民主竞争性和规范性不强，广大党员村民难以启动罢免程序对“一肩挑”者进行罢免，那么党员村民问责回应监督就会丧失基础，进而导致党员群众评议和质询或者类似这样的辅助性监督失效。同时，党员村民问责回应监督是村务监督委员会产生效能的根本，如果党员村民回应监督受阻，那么村务监督委员会的审查监督就不能通过村民的罢免选举等行动作用于“一肩挑”者，所以村务监督委员会的监督在本质上与党员村问责回应监督是相辅相成和统一的。

由此可见，村“一肩挑”的权力监督体系主要由村务监督委员会监督、党员村民问责回应监督和上级监督等组成。由于村“两委”分设模式中的组织内部存在村党支部书记和村委会主任两个权力中心，以及决策权和执行权的分使，所以村“两委”组织内部具有实质上的权力制约关系，由此构成权力监督体系的基础。与村“两委”分设模式的监督体系相比，由于村“一肩挑”的组织内部缺乏这样的权力制约基础，“一肩挑”者更容易操纵村务监督委员会和阻止党员村民问责回应，所以“一肩挑”权力监督应该立足于组织内部的权力制约、以村务监督委员会、党员村民问责回应和上级监督等系统的建构，由此形成一个有效的监督体系。

二、村“一肩挑”权力监督体系的结构功能分析

村“一肩挑”权力监督体系的结构性缺陷主要表现为“一肩挑”组织内部缺乏实质上的权力制约、村务监督委员会的权威性不强和功能弱化、党员村民问责回应存在的障碍和上级监督能力受限等。其中影响系统功能的相关因素有：以血缘、姻缘、地缘和业缘所构成的村庄派系、熟人社会中的面子、“搭便车”和“依持-庇护”等。

“一肩挑”的组织内部缺乏实质上的权力制约。在高度集中的权力结构中，“一肩挑”者通过组织活动机制来实现对村“两委”的决策权、执行权和部分监督权(对“两委”其他成员的监督)的掌控。在日常村务管理决策中，即使组织内部成员有一定的职务分工，但最终的决定权和执行权都在“一肩挑”者手中，比如在具有权威性资源分配的印章管理中，“一肩挑”者直接掌握党支部委员会印章，文书掌握村委会印章的使用，但“一肩挑”者可以通过最终签字权来控制印章管理权。同样，在财务管理上，即使存在财务管理上的人员分工，比如文书或者会计担当财务执行工作，但“一肩挑”者仍然可以通过最终签字权来确保经济资源的控制。在重大村务决策中，即使决策机制和程序看起来十分完整，但“一肩挑”者可以利用制度上的某些缺陷和派系成员的操控，最终实现个人的决策目标。正因为“一肩挑”者掌握着村庄权力资源和物质资源，所以在村“两委”组织内部和外部建立一种有影响力的依持关系(patron-client dyadic alliance)。所谓依持关系是指“恩庇-依随”二元联盟关系，这种关系附着于既存政治社会体系中，是一种不平等权力地位的行动者之间的非正式特殊互惠关系，通常存在于不对等的权力与地位的行动者之间，其中恩庇者具有较高的权力地位，依持者通过对恩庇者的效忠与服从来换取生活所需的资源。但是，依持者通常亦有恩庇者所缺乏的或需要的资源，如此二者间的交换关系才有可能成立。[2](P7)如果“一肩挑”者是村庄经济精英，那么，那么这种依持关系更容易建立和变得更强大。在村“一肩挑”的组织内部，这种依持关系不仅可以消除组织内部分工的权力约束，在组织外部可以构成派系内部的凝聚力，而且可以寻求合谋或者寻求庇护而消解外部力量或正式制度安排的某种约束，所以“一肩挑”组织内部缺乏权力监督的制衡基础，对“一肩挑”权力监督体系的总体效能造成很大的负面影响。

村务监督委员会的监督能力不强。由村民会议或者村民代表会议选举产生的村务监督委员会，虽然独立平行于村“两委”，并有权对“一肩挑”权力的运作过程及其结果进行监督，但在实际的运行过程中，并没有产生应有的监督效果，而是表现出弱监和虚监。这主要根源于这一组织的强制性权威不足、“面子”和搭便车、村庄派系等多重因素的影响。

从理论上看，一个监督组织的权威性或者威慑力主要与其监督结果运用效应有关，如果监督组织在结果运用上能够对被监客体产生效应，换言之，监督组织拥有手段和方式能够对被监客体进行处罚或者某种程度上的行为调整，那么这一监督组织就会拥有权威性或威慑力。作为自治组织的构成部分，村务监督委员会因缺乏强制性处罚手段和直接的监督抓手，其监督结果的运用只有通过党员村民问责回应，即监督结果的公布和评价，促使广大党员和村民了解村“一肩挑”权力运行中的问题，进而启动罢免和选举程序来产生效应。但是，由于罢免和选举程序的民主性要求(法定人数要求)与“搭便车”因素所导致的制度运用上的高成本形成悖论*你不愿得罪人或者付出某种经济成本而不参与罢免行动，而想坐受他人参与的利益，他也这样计算而不参与行动，最终导致集体行动的困境。要想解决这一困境，必须采取某种激励机制，由此引发了制度成本的增加问题。所以在农村的制度安排中，某种看似很完善的制度在实际运行中往往遭遇到搭便车的影响而无效应。，所以党员村民问责回应很难实现，监督结果运用中的监督效应很低，进而导致村务监督委员会的权威性和威慑力丧失。

“面子”和“搭便车”因素往往导致村务监督委员会的“公地悲剧”。在农村熟人社会中，相互给“面子”成为大家和谐共处的文化生态，多数人不愿意为了公事去直接得罪熟人，尤其是同住一个自然村落或者接受了好处的人更是如此。所以在村务监督委员会的成员中容易形成一种较为普遍的“搭便车”心态，都想他人出头，我在背后坐受其利，由此在村监会的监督行动中导致非理性的集体行动困境，最终造成监督功能弱化或“公地悲剧”：即使村务监督委员会成员在监督过程中发现了某些问题，都不愿意站出来直接挑战具有广泛人缘的“一肩挑”者。

与此同时，村庄派系也在进一步削弱或者抽空村务监督委员会的监督能力。村庄派系是以血缘、姻缘、地缘和业缘等文化网络为纽带所形成的非正式组织，其基本结构一般呈现出洋葱头状，其横切面有同心圆差序排列特征，就是由小及大，由内及外，一圆套一圆的结构。而组成这一结构的主要成员有派系核心精英、次级精英、一般成员、纽带、目标导向等因素。在这一结构中，一般派系成员处在外层，被次级精英和核心精英所动员；围绕着核心精英的次级精英处在中间层，受核心精英所动员；核心精英处在中心，是派系的统领人物。利益是派系形成的原动力和激励因子。村庄派系精英为了实现自己的利益而建构一定的势力范围，即派系，参与竞争性选举，并取得村级管理权力，然后通过村级权力运作，掌握村庄资源，实现派系利益目标。一般而言，村“一肩挑”者之所以能够在村“两委”选举中获胜，是因为其在党组织或广大村民中拥有很大的影响力或者派系操控能力。在村务监督委员会的选举中，作为派系核心精英的“一肩挑”者不仅在村“两委”选举中支持本派系成员参与选举，从而使村“两委”由更多的本派成员组成，而且在村务监督委员会的选举中支持自己派系内的成员参与选举，使村务监督委员会由更多的本派成员组成，由此防止和削弱另一派系成员对自己的监督和约束。所以，即使村务监督委员会权威性很强，村“一肩挑”者也有可能通过安插本派系成员而使村务监督委员会丧失监督功能。

党员村民问责回应能力有限。党员村民问责回应包括罢免、选举和民主评议等方式。从理论上看，党员村民问责回应既是村务监督委员会监督结果产生效应的主要途径，又是广大党员村民对村“一肩挑”权力进行直接监督的根本方式。党员村民与“一肩挑”者是一种“委托—代理”关系，即广大党员村民通过投票选举方式产生代理人或受托人，并把相应的权力委托给村“两委”成员特别是“一肩挑”者，要求他们按照上级党组织和广大党员村民的意愿管理党务和村务。如果他们在管理过程中违反相关法律制度和党员村民意愿的话，广大党员村民就可以随时收回自己委托的权力，即通过启动罢免程序罢免他们职务，然后重新选举代理人或受托人。同时广大党员村民还可以通过民主评议方式对代理人的管理工作进行评价，促使他们努力工作和规范运行。在这样的权力构架下，一旦这样的问责回应机制失效，特别是罢免机制失效，包括党组织在内的自我监督就会丧失根本途径和基础，特别是村务监督委员会组织，就会丧失基本的监督功能。

然而在当前的实际运行过程中，作为党员村民问责回应的罢免，往往遭遇到村庄派系和集体行动困境的影响。一般而言，村“一肩挑”者之所以能够在竞争性选举中获胜，是因为其拥有较大的势力范围和派系操纵能力。在这种情况下，即使有些人要求启动罢免程序对“一肩挑”者进行罢免，“一肩挑”者也可以通过本派系成员的操纵，通过收买或者干预促使启动罢免的人数不够法定要求，或者罢免票数不够法定的半数。不仅如此，村民的“搭便车”现象与罢免程序的要求也在影响罢免行动。一方面一些村民只想他人参与罢免行动，自己则不愿得罪人或付出行动而坐受其利；另一方面罢免程序一般有较高的民主要求，比如《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上村民代表联名可以提出罢免村民委员会成员的要求。在村民搭便车行为的影响下，法定的罢免提案人数一般很难达到要求，所以部分党员村民试图通过启动罢免程序对“一肩挑”的权力滥用者进行罢免回应是很难取得效应的。

上级监督包含纪检、司法和行政监察等监督，是一种事后监督主体，其中县级纪检、司法监督具有很强的威慑力和实际效能。上级监督能力不足包括两层意义：一方面县级纪检、司法部门虽然具有很强的威慑力和监督效能，但由于其办案人员和财力不足，所以除了对一些较大且有影响力的村干部违法违纪案件进行处理外，一般无力承担对全县范围内村干部的权力监督任务。这意味着乡镇纪检、司法和行政有关监督部门将承担主要的监督任务。另一方面由于乡镇干部在工作上需要村干部特别是“一肩挑”者的支持和配合，村干部也要乡镇干部特别是乡镇主要领导干部的支持，由此形成“依持-庇护”关系。村“一肩挑”者依持于乡镇干部，乡镇干部庇护村干部。当村干部的违纪违法行为被举报或发现，并且上级监督部门特别是县级纪检监督部门进行查处时，村干部就会向乡镇主要干部寻求庇护。作为乡镇主要干部就会根据村干部违纪违法的严重程度而决定给予相应的庇护。一般而言， 如果村干部的违纪违法行为较严重且影响大，乡镇主要干部不会承担风险而给予庇护；如果违纪违法行为较轻且影响不大，乡镇主要干部就会做出相应的处理(如退还钱物，或党内警告等)而庇护他们。所以，上级监督能力特别是乡镇的纪检、行政监察等监督能力受到很大限制，这种限制不是因为缺乏监督威慑力，而是因为庇护因素影响和县级监督机构的人力财力不足而造成的。

三、村“两委”书记主任“一肩挑”的权力监督机制创新

一个有效的村“两委”书记主任“一肩挑”的权力监督体系，应该立足于组织内部的权力制约、有权威性的村务监督委员会、有效畅通的党员村民问责回应和强有力的上级监督等四个方面的系统构建，由此形成互动的统一体。所以要建立和完善“一肩挑”的组织内部权力约束机制，做实村务监督委员会，完善党员村民问责回应和上级监督机制。

1、建立和完善村“两委”“一肩挑”组织内部的权力制约机制。孟德斯鸠指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。[3](P151)所以在村“两委”书记主任“一肩挑”的权力结构中，必须建立和完善村“一肩挑”组织内部的权力制约体系，为外部监督奠定坚实的基础。村“一肩挑”组织内部的权力制约体系建设包含组织内部的决策权力与责任担当、村“两委”决策过程中外部权力嵌入等。

组织内部的决策权力与责任担当主要是指“一肩挑”者的权力运用与责任约束的统一性。在赋予村“一肩挑”者相应的权力时，应该使其担当相应的责任。当“一肩挑”出现重大决策失误时，就要根据相应的惩罚措施追究其责任，以此防止“一肩挑”者的权力滥用。所以在村“一肩挑”的组织建设和事务管理中，既要明确村“一肩挑”的组织成员内部分工和职责边界，并在此基础上建立和制订“一肩挑”者的权力运用的记录平台和具体办法，为“一肩挑”者的责任追究和外部监督奠定基础；又要制定“一肩挑”权力运行与责任追究机制。特别是在村“两委”书记主任“一肩挑”的印章管理上，要防止“一肩挑”者滥用印章而不负责任。一是严格实行印章专人保管制度。“一肩挑”者不得直接保管村党支部和村委会印章，由其提名印章保管人，经村民代表会议和村务监督委员会讨论决定后,报镇党委审批。二是制作《村党支部公章使用登记表》、《村委会公章使用登记表》，保管人要严格执行公章使用登记制度。三是实行“联章联签”制度。“联章联签”是指凡村级重大事项均由村党支部和村委会联合盖章或联合签批。“联章联签”的范围主要有：各村超过村“两委”财务审批权限的财务开支；村级土地的征用和农村建房宅基地的审批；计划生育指标的下达；最低生活保障和救灾救济款的发放；村级集体经济组织的建立和发展变动；村级集体经济项目承包；基建工程的招标、投标及预决算情况；兵役义务费、乡统筹及村提留等费的收缴；村级发展规划及年度计划的确定；其他需要联章联签的事项。在村“两委”“一肩挑”的联签过程中参与人要按照权责顺序签名，各负其责。

村“两委”书记主任“一肩挑”决策过程中外部权力嵌入包括村民代表会议的最终决策权力的嵌入和村务监督委员会“双否决权”的嵌入。村民代表会议的最终决策权力的嵌入主要针对村级重大事务而言，就是把村级重大事务的决策权下移到村民代表会议，由此防止村“一肩挑”者及其相关人员的权力寻租和滥用。在当前的制度设置中虽然都有这项规定，但是由于“理性投票人”的影响和“重大”事项的边界难以确定*参与重大事务决策的村民代表往往进行理性计算，如果与己利益相关，并能获得大于因为参与所付出成本的收益，那么他们就会参与决策，反之，就会放弃行动，这样容易造成参与决策的人数不足。，所以村民代表会议的决策往往成为以“一肩挑”者为主的少数人决策。这就要求进一步完善村民代表会议的决策权力的嵌入机制，根据村级经济能力制定相关的激励机制(比如误工补偿)，明确“重大”事项的边界，由此推进村民代表会议的最终决策权力的有效嵌入和组织内部的权力制约。而村务监督委员会“双否决终审权”的嵌入由村务监督委员会和乡镇村级事务决策领导小组等构成，这种外部权力的嵌入既是“一肩挑”组织内部权力制约的根本方式，又是做实村务监督委员会的关键。

2、做实村务监督委员督会。在“一肩挑”的民主管理中，如果村务监督委员会缺乏权威性和强大的监督能力，那么村务公开、民主理财和民主决策就会因缺乏外部压力而打折扣。所以做实村务监督委员会，增强和提升其权威性和监督能力，是促进“一肩挑”组织村务公开、民主理财和民主决策的重要保障。做实村务监督委员会要从组织建设和权力建构着手。

首先，强化村务监督委员会的组织建设。一是强化村务监督委员会的组织运行保障，为其提供专门的办公场所、专项的办公经费和专门的办公设备，保障其成员的基本工资待遇。二是建立规范运行的工作制度，明确其基本职能，实时跟踪村务管理，设立台账。三是定期列席本村重大决策和涉及群众利益的村“两委”重要会议，对村集体资产、资源、资金的管理实施全过程监督并提出建议意见。四是定期评议村“两委”书记主任“一肩挑”的工作。每半年对村“两委”工作运行情况进行评议，评议时还要增加村民代表参加，由此强化群众对“村两委”的监督。五是定期报告工作。每季度向镇纪委汇报一次工作，每半年向村民会议或村民代表大会作一次工作报告，同时接受村民评议。[4]

其次，建构村“两委”书记主任“一肩挑”的决策过程中外部权力的嵌入。为了加强村委监督委员会的监督权威和实际效能，在村“两委”书记主任“一肩挑”的决策过程中导入“双否决终审机制”，在村务监督委员会与村“两委”书记主任“一肩挑”组织之间形成一种实质上的制约关系。“双否决终审机制”创新于山东寿光市，其规范性程序为：针对村“两委”提交的村级事项，村务监督委员会召开全体会议研究表决，对过半数成员持反对意见的事项实行否决，并向村“两委”提出书面整改意见，确定整改时限。对村“两委”修改完善后的提议事项，村务监督委员会再次召开全体会员研究表决，过半数成员仍然认为该事项不符合法律法规或有损村民利益的，可实行二次否决。二次否决后，村“两委”不再有异议，可终结；若村“两委”仍有异议，须以村“三委”名义将事项提交镇党委、政府裁决。由镇纪委牵头成立村级事务决策领导小组，专题研究村务监督委员会两次否决的事项，3日内出具 《村级事务决策领导小组终审意见书》，并在村内公示，监督落实。对于村务监督委员会提交的否决事项，经村级事务决策领导小组审定属无理否决的，对村务监督委员会主任及成员进行批评教育。在村“两委”书记主任“一肩挑”的权力构架下，实行“双否决终审制”既可以通过“一肩挑”者决策权力的外化来弥补“一肩挑”组织内部的制衡缺乏或者制约不足，[5]又可以增强乡镇村级事务决策领导小组对村务监督委员会的权威性支持和合理或者故意的多重否决行为的监督，由此可以对“一肩挑”组织的村务管理特别是村级财务和农业农村发展项目等进行事前、事中和事后的全程监督。[6]

3、创新农村发展项目监督特派小组机制。当前，村“一肩挑”的权力滥用和腐败主要出在村级项目运作上，上级党纪、行政和司法监督组织由于人员、财力上的不足和村“一肩挑”者与乡镇干部的“依持-庇护”甚至“合谋”的影响，难以应对这方面的权力滥用和腐败，所以要专门探索建立农村民生和发展项目监督特派小组机制。农村发展项目监督特派小组机制可以参照贵州省毕节市针对乡镇纪委职能作用不强的“短板”问题而创制的民生项目监督特派小组模式。其主要做法为：一是由市、县纪检监察机关、派出机构、乡镇特派小组构成“三位一体”的监督主体，实现县级纪委对乡镇纪委的垂直管理，强化乡镇纪委的监督职能，并将监督网络从市、县、乡镇延伸到村组党政“末梢”。二是确立“以市统领、县区管理、乡镇设置”的基本构架，以民生项目为监督对象，整合纪委、监督察局、纪工委监督分局 和乡(镇)纪委的力量，在乡镇设立若干个民生监督特派组，明确为县纪委监督局管理的正科级常设机构。每个特派小组定编3至6人，主要从县纪检监察系统内调剂解决。三是授予其具体的职权和职责，包括对党委政府工作巡查督办权；独立查办案件权；直接向上级纪检监察机关报告有关重大事项权；随时调配、整合监督力量的统一权。监督检查上级重大决策部署特别是民生政策的执行情况；监督民生建设项目资金特别是涉农资金、物资的分配管理使用情况；受理核实群众的举报投诉；纠正损害群众利益的不正之风；查办民生项目实施中的违法违纪案件；开展民生领域预防腐败工作；对乡(镇)党委政府的工作进行巡查；向上级纪检监察机关报告有关重大事项等。[7]在此基础上扩展监督范围，加强监督特派小组与村务监督委员会的对接，消除或减弱“依持-庇护”关系对上级监督的影响，提高村务监督委员会的权威和上级监督组织的总体监督能力。

4、完善党员村民问责回应的相关机制。党员村民问责回应能力不强，缺乏监督效应，主要与村民的民主素质不高和相关管理制度不完善有关。如果广大党员村民具有权利责任意识和公共精神，那么就不会因为出现村民搭便车行为而影响罢免行动。同样，如果诸如村级管理、民主选举和评议等制度完善，那么村庄派系就不能操纵选举。所以，一方面要加强党员村民的民主素质教育，利用电视、报纸、墙报、图书屋和网络等平台，宣传民主选举的法律法规和相关知识，宣传自由、平等、公正、法治等社会主义核心价值观，不断提高广大党员村民的法律意识和自我监督能力以及公共精神。有条件的村庄还可以组织村庄精英和党员村民代表集中学习、讨论和交流，促进彼此的了解和信任，增加宽容、理解、妥协和合作精神。同时，要通过选举罢免参与、决策和监督等民主实践来提高他们的理性判断和选择能力，逐步消除狭隘小农自私思想，从而降低制度的运行成本和提高其运行效能。另一方面从国家层面上进一步完善村民委员会和农村党支部委员会的选举制度，特别是对村民委员会选举中村庄派系以贿选操纵选举罢免的行为，要采取严厉惩罚制度，正如有的学者所设想的那样，在《中华人民共和国村民委员会选举法》和刑法中分别设立“破坏村民委员会选举罪”条文，对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举档案、虚报选举票数、故意损坏选举设施、扰乱选举秩序等手段破坏选举或妨碍村民自由行使选举权和被选举权，情节严重的犯罪行为，处三年以下有期徒刑、拘役并剥夺政治权利。[8]对农村党支部选举中对以贿选操纵选举的党员干部，一律实行“开除党籍和撤职”的最高党纪处罚。在此基础上加强对村庄派系以贿选操纵选举罢免行为的打击力度，畅通和提高广大党员村民的回应渠道和能力。

[1]宋健、李勇华.村务监督委员会的价值及其限度[J].中国浦东干部学院学报,2014(5).

[2]陈明通.派系政治与台湾政治变迁[M].台湾：月旦出版社股份有限公司，1995.转引自Kaufman,Robert R.1979.“Corporatism,Clientelism,and Partisan Conflict:A study of Seven Latin American Countries.”In James M.Malloy,ed.,Authoritar and Corporatism in Latin America.Pittsburgh:University of Pittsburgh Press,1979.pp.109～48

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[4]丁静、王贵清.构建我国农村“村民监督委员会”制度的理论与实践[J].四川大学学报, 2009(4).

[5]余茜.村务监督委员会制度的运行机制创新研究[J].山东行政学院学报,2013(2).

[6]游国勇、张青青.寿光科学监管村权运[J].中国监察,2012(19).

[7]朱江华.毕节：乡镇民生项目监督特派组的探索与实践[J].行政管理改革,2014(10).

[8]胡建.遏制贿选：法律规制与社会治理[J].湖北社会科学，2005(3).

(责任编辑：杜洪梅)

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1243(2015)02-0017-07

作者：吴思红，中共杭州市委党校公共管理教研部主任、教授，主要研究方向：农村政治社会管理体制。邮编：310024；陈琳，华中师范大学政治学研究院研究生，主要研究方向：政治学。邮编：430079