建筑业参加工伤保险比率低之分析

张 军

（人力资源和社会保障部社会保障研究所 北京 100029）

建筑业参加工伤保险比率低之分析

张 军

（人力资源和社会保障部社会保障研究所 北京 100029）

建筑业是发生工伤事故高风险行业，也是农民工就业人数较多的行业，如何使建筑企业参加工伤保险，有效保障工伤人员的权益，是社会保障部门的重要工作。本文对建筑业参加工伤保险比率低进行分析，对于推进建筑企业参加工伤保险有参考作用。

建筑企业；工伤保险

《工伤保险条例》实施后，政府部门有针对性地推进了煤炭、建筑等高风险行业参加工伤保险的工作。一些地方根据建筑行业的特点，探索出适合建筑行业农民工的参保政策和措施，但是从全国层面看，建筑业参保率整体较低，而且近两年参保总人数不升反降。建筑业农民工工伤待遇不落实，工伤权益得不到保障的问题仍然较为突出。

1 原因分析

目前，建筑行业有稳定劳动关系的职工（主要为管理人员和专业技术人员）基本上都参加了包括工伤保险在内的五项社会保险，没有参加工伤保险的主要集中在从事施工生产的农民工。而建筑行业中，农民工占总从业人数的80%。大量农民工没有参保，原因是多方面的。具体为：

1.1 建筑行业与工伤保险政策缺乏对应性

1.1.1 用人单位难确定

建筑行业管理体制有别于其他行业，工伤保险所指的用人单位难以确定。目前，我国建筑行业施工管理体制是管理层和作业层分离，管理层为项目总承包单位，作业层为劳务承包企业。项目总承包单位主要由管理人员和专业技术人员构成，拥有资质和生产许可证，有独立招投标的资格。在中标后，负责项目的管理和技术支持，具体的施工多分包给劳务公司。一般情况下，劳务承包公司下设班组（相当于包工头），班组管理到工人（主要为农民工）。虽然要求劳务企业和农民工要签订劳动合同，但普遍反映劳动合同对企业有约束力，对工人没有约束力。在建筑行业这样的管理体制下，总包公司和劳务企业实际上是经济合同关系，和工人不存在劳动关系和事实劳动关系。劳务企业与工人有管理和被管理的关系，同时也是松散的雇佣与被雇佣的关系。总包公司和劳务分包企业和工人的关系都不是工伤保险制度所界定的标准的用人单位和有稳定劳动关系的范畴。因此，导致建筑行业参保工伤保险的单位责任不明确。

1.1.2 参保人数难核定

建筑工人随项目、工种和工期聚集，潮汐现象明显，参加工伤保险人员难以核定。建筑企业的特点是以项目召集工人，因项目规模大小而决定使用工人数量的多少。项目结束后，队伍就解散，一旦承揽到新项目，再重新招人。而在项目施工过程中，施工企业用工数量变动较大，主要根据工程施工需要安排人员进退场，如某一项目施工高峰期现场总人数可达400多人，一般情况下只有100多人。另外，建筑施工专业分工很强，不同工种工人根据项目需要进驻工地，干完自己的活就会离开。有些工人可能会多次进驻工地。施工工人的工期根据任务量及天气等多方面因素决定。这种建筑行业用工多重灵活性的表现给核定工伤保险参保人数造成了很大困难，可以说是对工伤保险规定的“职工”内涵的挑战。

1.1.3 缴费基数难核定

建筑工人工资按工作量、按日计算，参加工伤保险的月缴费工资难以核定。建筑项目是层层分包，可以说是分包到了个人。每个工人根据自己的工作量获取工资，如果无法核定工作量的，按日工资计算。据调查，工作量较饱和的劳务公司工人平均一年干250个工，约8个月，基本上没有干满12个月的。因此为核定缴费工资增加了难度。一些企业在签订劳动合同时，在工资一项基本上签的都是当地的最低工资水平，如北京，劳动合同上签的都是1800元，工人实际的收入要大大高于这一水平。一旦发生伤亡事故时，工人和企业间容易产生纠纷，例如劳资双方对“原工资福利待遇”如何计算一直存在争议。

1.1.4 工伤待遇难保障

资源需求情况分析：各施工过程开展所需的人数都为3人，即各专业施工队遵循施工工艺顺序依次投入作业，并在不同施工工段上平行施工。流水施工可以充分利用工作面，使施工生产均衡，有序，不间断地进行，从而降低成本，缩短工期，提高经济效益。

建筑项目工期和工伤保险停工留薪期难以吻合，工期结束后工人工伤待遇难以保障。建筑项目一般都有工期，长则3-5年，短则不足1年。而工伤保险规定的停工留薪期短则1年，长则2年。工期和停工留薪期间存在时间错位、难以吻合的问题。如果工人在项目的中后期受伤，停工留薪期还没有结束，但工期已经结束，用人单位应承担的工伤保险待遇给付责任的落实就成为问题，工人的后期工伤待遇难以保障。

1.1.5 企业垫付款难冲兑

工伤保险认定周期长，赔付慢，建筑企业难以接受。目前，建筑施工工地一旦发生伤亡事故，工人亲属及老乡会第一时间赶到现场，要求赔偿。如有争议，就会围堵工地，不让施工，造成工程延误及相应经济损失。这种情况下，参保企业要求快速得到工伤保险赔偿，以尽快平息事态，恢复正常施工。但按照《工伤保险条例》规定的程序，工伤认定需要60天，最快也要15天，而津贴待遇和死亡待遇的支付需要更长的时间。对于企业和工人（家属）来说都无法等待这么长时间，一些企业采取的是先行垫付，但有些地方工伤保险规定津贴发放和死亡待遇发放只对职工或家属，不能给到企业，造成企业垫付的赔付款难以冲兑。

1.2 《社会保险法》和《建筑法》存在操作滞后性

2011 年新修订的《建筑法》规定，企业应参加工伤保险，理顺了工伤保险和人身伤害保险的关系问题，从法律关系上解决了掣肘工伤保险多年的建筑行业参保问题。但是一些地区仍然按照以往操作的惯性将购买人身伤害保险作为核发施工许可证的前置条件，并没有要求企业参加工伤保险。还有一些地区在核发施工许可证时，无论是工伤保险和人身伤害保险一律认可，这种惯性的做法一定程度上影响了建筑企业参加工伤保险的积极性。

1.3 五险合一对建筑业农民工参加工伤保险有限制性

2006 年国务院5号文规定农民工可以先行参加工伤保险，极大地促进了农民工参保，各地农民工参保人数快速上升。2011年《社会保险法》颁布后要求参加五项保险，多数地区不再实行农民工先行参加工伤保险的规定。五险合一对建筑企业参加工伤保险产生了一定影响，一是增加了企业和职工的经济支出。对于使用农民工较多的企业来说五险合一参保增加了很大的经济负担，有些规模小的企业无法承受。对于流动性大的建筑工人来说也不愿意缴纳保险费，他们更在意现实的实际收入。二是造成工人重复参保。多数建筑工人家在农村，已经在当地参加了新农合或城居保。在施工所在地（注册地）参加五险，造成了重复参保。但有些地区的信息系统已经设置了五险合一参保，单项参保无法进入系统，因此一些企业选择了不参保。

建筑企业和工人对参保工伤保险的积极性并不高。一是对工伤保险的认识不足，调查中，一些人经常将工伤保险和人身伤害保险混淆，更是不了解工伤保险的具体内容。二是企业和伤亡职工（家属）都希望彼此一次性处理和了结事故，进行一次性赔偿。企业不愿意就此事长期牵扯精力，农民工一次性拿到赔偿款也感到放心。

2 建议

由于缺乏制度保障，农民工在因工伤残（亡）后，出现工伤待遇得不到保障、维权困难等问题。对此，党中央国务院给予高度重视，人社部、住建部、安监总局、全国总工会在大量调研和广泛征求意见的基础上，于近期印发了《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》，对建筑行业参保给予专项指导，并提出具体措施。不仅吸纳了各省市成功的经验和做法，同时强化了建筑行业依法参保，明确了参保的责任主体和经费来源。四部委印发的《意见》，可极大地推进建筑行业参加工伤保险。为进一步做好建筑行业的参保工作，提出以下建议。

2.1 增加政策灵活性

2.1.1 参保方式可多种选择

由于建筑企业生产特点与其他正规企业有较大差异，具有自身的特殊性，因此在工伤保险参保缴费方式上，应充分考虑其特殊性，给予参保缴费以多种方式选择，增加政策与其的对应性。建筑施工企业应既可以按照现行政策选择五险合一参保，以工资总额缴纳保险费，也可以按照建筑施工项目参保，以工程总造价的一定比例进行缴费。

2.1.2 参保人数可即时变动

对建筑企业农民工参保实行大动态管理，即只要是项目核定参保人数范围内申报的工伤人员都可视为参保人员，以最大范围地保障农民工的工伤权益。从目前情况看，大动态管理参保可能会存在一定的道德风险，但不会很严重。一是企业无主观意愿。任何企业都不希望在施工过程中发生重大伤亡事故，这对企业声誉会造成不良影响。二是安全生产管理对其有制约。企业一旦发生重大安全事故，安监部门对施工企业会有一定处罚。三是社会监督制约。在多媒体时代，社会监督举报机制基本建立起来，对企业造假、冒领行为已形成一定约束。

2.2 增加经办服务便利性

针对工伤保险认定周期长、待遇支付慢的问题，应进一步加强工伤保险经办服务便利性建设。简化工伤认定程序，实行工伤快报制度，可利用通讯、网络等多种方式申报。对于事实清楚的工伤案件应进一步缩短认定时间。建立工伤医疗绿色通道，保证工伤职工及时得到救治，并减少企业垫付医疗费的经济负担。简化工伤待遇审批流程，缩短给付时间，确保待遇落实。

2.3 落实建筑企业责任

2.3.1 施工总承包单位要承担起工伤保险参保缴费责任

施工总承包单位作为项目的总责任方，同时也是工伤保险的单位责任方，具体负责工伤保险参保缴费办理、工伤申报、劳动能力鉴定申请和待遇申领等工作。

2.3.2 建筑企业要履行单位的工伤待遇给付责任

一是要按照《工伤保险条例》规定，参保企业要承担部分工伤待遇给付责任，如停工留薪期内的工资福利待遇和护理费、一次性就业补助金。为了保证施工企业工伤赔付责任履行到位，建议如果建筑企业有工伤职工未完成工伤赔付的，在项目结算时要留有部分资金，用于项目结束后支付应由企业支付的工伤待遇部分。二是如果建筑企业没有参保，要确保工伤待遇赔付资金到位，履行工伤待遇赔付责任，按照《工伤保险条例》规定标准对工伤职工给予待遇赔付。

[1]韩秉志.建筑业工伤保险有保障[N].经济日报,2015-01-06 .

[2]刘壮志.建筑业农民工工伤保险研究[D].武汉:华中科技大学论文 ,2010.

Analyzing on Low Rate of Construction Industry to Participate in Industrial Injury Insurance

Zhang Jun (National Social Security Institute, Ministry of Human Resources and Social Security, Beijing, 100029)

Construction industry is at high-risk of industry injury. It also employs large numbers of migrant workers. How to make construction enterprises attend industrial injury insurance to ensure effectively protecting the right of the injured is an important task for the social security department. In this paper, the reason of low rate of the construction enterprises to participate in industrial injury insurance is analyzed. It can be referred to promote them buying this kind of insurance.

construction enterprises, industrial injury insurance

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）2-60-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.2.16

2015-1-20

张军，人力资源和社会保障部社会保障研究所工伤保险室主任，主要研究方向：工伤保险。