由美国沙门氏菌鸡蛋召回事件看食品安全的司法实践发展

文◎张智聪蒋颖

由美国沙门氏菌鸡蛋召回事件看食品安全的司法实践发展

文◎张智聪*蒋颖*

近年来，接连发生的苏丹红、毒猪油、三鹿奶粉三聚氰胺、瘦肉精、地沟油等食品安全事件，表明我国的食品安全问题非常严峻。如何加强对食品行业的监管，建立食品安全犯罪的惩防机制，是我国司法实践亟待解决的紧迫问题。

2015年4月24日，十二届全国人大常委会第14次会议表决通过《食品安全法》修正案。该修正案最为鲜明的特色即“严峻”。按照国家食品药品监督管理总局法制司副司长陈谞的说法，新修订的《食品安全法》有“最严谨的标准，最严格的监管，最严格的处罚和最严肃问责的要求”。这无疑是扭转当前国内食品安全乱象的重要举措。但有学者指出该修正案尚存在太过依赖打“政府”牌的硬伤。

目前我国有关食品安全问题，涉及犯罪的罪名主要集中在《刑法》分则第三章第一节“生产、销售伪劣商品罪”当中，其中第140条、第143条、第144条分别从不同方面规定了食品安全方面的罪名:生产、销售伪劣产品罪；生产、销售不符合卫生标准的食品罪；生产、销售有毒有害食品罪。此外，有关食品安全监管部门及其工作人员的渎职犯罪主要分布在《刑法》分则第九章第402条徇私舞弊不移交刑事案件罪，第408条食品监管渎职罪，第412条商检徇私舞弊罪、商检失职罪和第414条放纵制售伪劣商品犯罪行为罪。2013年发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》进一步规定了食品安全犯罪的法律适用问题。

美国作为世界上食品最安全的国家之一，相关食品安全立法和惩处体系比较发达，对我国目前食品安全的司法实践具有一定的借鉴意义。

一、美国关于食品安全的法律体系

美国关于食品安全的第一部全国综合性法律是1906年颁布的《纯净食品和药品法》，该法开启了美国食品安全立法的先河,标志着美国食品安全监管走上了法治化道路。

经过百余年司法实践，美国食品安全法体系除了著名的《联邦食品药品化妆品法》外，还包括《联邦肉类检验法》（1907）、《食用奶法》（1923）、《进口奶法》（1927）、《公共健康服务法》（1944）、《家禽产品检验法》（1957）、《包装和标签法》（1966）、《蛋产品检验法》（1970）、《清洁水法》（1972）、《安全饮用水法》（1974）、《联邦反篡改法》（1983）、《卫生食品运输法》（1990）和《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》（1996）等法律。［1］表面上看，美国食品安全立法比较分散，但实际上有其内在的逻辑体系。美国食品安全法基本上可以划分为三大领域，即美国食品药品监督管理局（the Food and Drug Administration，以下简称“FDA”）执行《联邦食品药品化妆品法》等，美国农业部执行《联邦肉类检验法》、《食用奶法》、《蛋产品检验法》等，美国环境保护局执行《清洁水法》、《安全饮用水法》等。这三大部门将美国的食品安全法实际划成了食品、作为食品原料的农产品以及作为农产品生产条件的环境三大块，从而覆盖了食品安全犯罪的成品、原料、生产条件三个环节。美国食品安全法律法规的制订与修订向公众公开，允许而且鼓励被管理的行业、消费者和其他利益相关者参与规章的制订和颁布过程。在遇到特别难解的问题时，需要向管理机构以外的专家进行咨询，管理机构可选择召开公开会议或咨询委员会会议。此时讨论特定问题要在“联邦注册”上发布消息，否则任何组织或个人对管理机构的决议有异议，都可将管理机构诉诸于法庭，从而确保食品行业不仅要保证食品的安全，而且要遵守法律和管理条例。［2］

此外，美国食品安全监管法律体系主要由《联邦食品、药品和化妆品法》、《联邦肉类检验法》、《禽类检验法》、《蛋类产品检验法》、《食品质量保障法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠法》和《公众卫生服务法》七部法律组成。［3］这七部法律规定了美国食品安全监管系统严格的标准及执行程序。

面对日益严峻的国内国际食品安全形势，无论是美国民众还是美国政府，都认识到原食品安全监管体制本身存在系统性风险，要强化食品安全的监管能力，构建一套完整的食品安全体系。2011年1月4日，奥巴马总统签署了《食品安全现代化法》（Food safely modernization act），对1938年通过的《联邦食品、药品及化妆品法》进行了大规模修订。修法的重中之重旨在授予美国负责大部分食品与药品安全监管的机构——美国食品药品监督管理局（FDA）以更大的监管权力，加强其对美国本土生产的食品及进口食品的安全监管，以预防食品安全事故的发生。至此，美国食品安全监管司法实践进入了新的发展时期。该法强调“以预防为主要理念、突出风险控制，详细规定企业履行主体责任，强化进口食品的境外检查，并注重政府部门间的协调合作和监管能力建设”。总体而言，该法通过引入现代食品安全监管理念，扩大食品监管部门的权力，以立法的形式对食品安全进行全面预防和控制，构建了更为有效的和富有战略性的现代食品监管体系，避免美国遭受蓄意污染和无意污染，以保证美国食品安全供应更安全、更有效，标志着美国食品安全监管体系从过去单纯依靠检验为主过渡到以预防为主。［4］

二、沙门氏菌鸡蛋召回事件

美国对进入饭店和超市的肉类等食品的检查极为严格。食品超市在进货时都会对生产商进行严格审查，对于容易腐烂的肉禽蛋类食品，都会标明生产日期和保质期。美国法律规定，企业在发现产品存在缺陷时可主动召回或者在监管者发现问题时要立刻召回，否则将面临严厉惩罚。FDA与美国卫生和公共服务部每周都会公布食品召回执法报告。美国的食品犯罪案件大多是由于工作人员的疏忽或生产环境的不卫生，在生产流通环节出现了问题，从而导致上市的食品受到污染，造成对民众健康和生命的威胁。

2010年8月18日，美国疾病控制和预防中心宣布，在加利福尼亚州肆虐的沙门氏菌疫情正向其他州迅速蔓延，超过1000人得病。与此同时，引发此轮沙门氏菌疫情的“问题蛋”召回数量扩大至5亿枚。据美联社报道，爱荷华州的海兰代尔农场（Hillandale Farms）于8月20日宣布召回1亿7000万枚鸡蛋，因为化验证明这家农场的鸡蛋带有沙门氏菌。之前，爱荷华另一家名叫怀特县鸡蛋（Wright County Egg）的养鸡场召回了3亿8000枚鸡蛋。这两家农场共召回5亿5000枚鸡蛋。

这是美国历史上最大规模的鸡蛋召回事件。美国人每日消费约2亿2000枚鸡蛋，爱荷华是鸡蛋生产重地。FDA认为两次召回行动彼此相关，两家农场的鸡蛋带有相同的沙门氏菌变种。另据报道，一名美国鸡蛋行业人士爆料，美国艾奥瓦州两家曾出售问题鸡蛋的农场关系密切，鸡和饲料来自同一家上游供应商。FDA和农业部食品安全检验局快速介入，迅速调查疫情疫源，停止了有关厂商的生产销售，并将有问题的鸡蛋品牌公之于众，剔除在超市之外。

本次鸡蛋召回事件发生后，对鸡蛋产业的安全监控变得更加完善起来。FDA呼吁国会尽快通过了《美国食品与药品管理局食品安全修正案》。同时，FDA很快制订出一项针对大型鸡蛋生产商的食品安全新规定，以避免更多类似受污染的鸡蛋流入市场。该法规在2010年7月9日生效实施，要求生产商对鸡蛋的沙门氏菌进行多次测试，对拥有5万只或5万只以上产蛋鸡的生产企业进行监管，而这些生产企业的产量占全国总产量的80%以上。除此之外，新规则还要求生产商采取预防措施，并将鸡蛋在储存和运输过程中冷藏。该规定还要求大型鸡蛋生产商只能从那些对沙门氏菌有监测机制的供应商那里购买雏鸡和小母鸡，例如在农场中完善灭鼠、灭虫和生物安全措施，定期对禽舍进行肠炎沙门氏菌检测。若检测发现细菌，必须在8周内测试典型的鸡蛋样本（每隔2周检测一次，共检测4次），若4次的检测结果中有任何一次为阳性，生产者必须采取进一步措施对鸡蛋进行灭菌，或将鸡蛋用于非食品用途。鸡蛋生产商还必须将被检出肠炎沙门氏菌阳性的禽舍进行清洁消毒，在母鸡产卵后36小时内，鸡蛋必须在7摄氏度以下进行储存和运输。而在专门的鸡蛋消毒程序中，FDA要求生产商用巴氏消毒法给鸡蛋消毒，以通过温度处理来达到为鸡蛋杀菌的目的。为了确保鸡蛋生产商执行规则，鸡蛋生产商必须书面记录肠炎沙门氏菌的预防计划和检查记录，记载执行规则的做法。

事实上在FDA制定新规定之前，早在2002年，美国的鸡蛋行业就曾联合起来，自发建立起一个叫做“美国鸡蛋生产商认证”（UEP Certified）的项目，目的就是为了保证鸡蛋生产的过程安全可靠。美国的鸡蛋供应商大多是家族农场，通常一个鸡蛋产区就由一两个家族农场构成。例如在美国东北部，主要由宾夕法尼亚州的索德鸡蛋（Sauder’s Egg）和纽约的克雷尔农场鲜蛋（Kreher’s Fresh Farm Eggs）两家联合参与这个认证项目。在这些由生产商结成的认证体系中，关于如何生产出合格鸡蛋的条件甚至比FDA制定的规定还要完善。例如他们一般都采用更科学的“现代笼养技术”，在母鸡的笼养过程中，每只母鸡的占地面积必须达到170-218平方厘米；而笼舍温度也要调到“宜居”状态，保证有充足的新鲜饮水，以确保母鸡不仅健康，还要“情绪愉快”。但是一直以来，这个“美国鸡蛋生产商认证”并没有为他们赢得特别的市场口碑。在一份政府研究报告中，农产品专家特别指出，用现代科学方法和用传统方法产出的鸡蛋，在营养价值上并没有什么不同。但此次鸡蛋安全危机的爆发，可能会让那些在技术上更科学更现代的鸡蛋农场得到应有的回报。

此外，美国国会通过强化食品监管的法案，扩大了监管部门对食品进行监测和直接发布食品召回令的权力。在美国，每年被召回的食品、农产品等都能列出一份不短的清单。由FDA及相关部门，根据民众举报和消费者协会的要求，对问题产品发出召回令。对直接危及民众生命的产品，有关管理部门会勒令生产厂家在召回后立即全部销毁，避免恶性事件再度发生。在召回产品时，由始作俑者支付召回费用，包括对购买者的退款。遇到此种情况，生产厂家的经济损失相当大，甚至会导致企业破产。

三、对我国食品安全管理实践的启示

通过对美国沙门氏菌鸡蛋召回事件的考察，我国食品安全管理也应该加强以下方面工作:

第一，完善食品质量安全法律法规体系。食品安全管理法律体系是保障食品质量安全管理政策实施的制度基础。参鉴美国和其他国家的食品安全法规，我国应进一步修订、补充和完善有关食品安全的法律、法规和条例，促进具有专业性、针对性的食品安全监管的法律法规的修订，特别是密切关系民众身体健康的食品，应当订立专门的安全监管法规，以保证食品“从生产到食用”整个环节的安全。加强与国际食品法典委员会的合作与交流，积极参与国际食品安全标准建立工作。［5］改变以往食品安全惩罚“厉而不严”的状况，扩大食品安全法律法规的调整范围，全面规范危害食品安全的行为。

第二，成立跨部门统一的的食品安全管理机构。实际上食品安全是一个“从田野到餐桌”的系统工程，但我国目前进行的食品质量控制是板块型的，农业部门管原料，工业部门管生产，卫生部门搞检测，常会出现责任互相推诿、最后难以落实的情况。为此，有必要从我国国情和食品安全的现状出发，成立跨部门(如农业部、卫生部、环保总局、质检总局、工商总局、海关总署等）的全国统一的食品安全管理机构，赋予其强制召回权，扩大其职能权限。进一步理顺有关监管部门的职责，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，使食品的各环节流转都能得到有效管理，从而保证食品的安全。

第三，积极引入先进管理手段和方法，加强认证体系建设，强化食品安全管理体系。政府的“手”不是万能的，市场在未形成高度的理性文明前也是不可靠的。这需要利益无涉、立场中立的机构作为认证机构进行第三方的监管，但这些机构本身也应该受到法律的严格监督。在此前提下，应该尽快组建食品安全认证机构，积极开展“安全食品”、“绿色批发市场”、“绿色零售市场”和“绿色生产线”的认证工作。全面推行市场准入制度，建立健全标签标识、进货索证、场内公示、销售档案管理、质量追溯等系列制度，基本实现食品的放心消费。在食品质量安全监管环节，加强事前监管环节的安全防控，

第四，加强信息服务体系建设。管理部门应建立和完善覆盖面宽、时效性强的食品供求、交易、价格等信息的收集、整理、发布制度和监测、抽检、预警网络系统，提高食品安全信息透明度，建立统一的食品安全信息整合和交流平台。信息公开是现在市场管理过程中经常提到的问题，我国的信息平台建构也已经有了长足发展，但仍存在结构松散、随意性强等弊端。这需要整合现有各部门分散的监测网络，在全国范围内设立联网信息点，将分布在各监管部门和地方的食品安全信息进行汇总、分类、分析，形成由点到面的信息网络。搭建统一权威的信息整合和交换平台，切实保证信息数据的及时性、全面性、可靠性和统一性，保持快速畅通的食品安全信息公开渠道。消费者在食品安全信息的获取中往往处于劣势地位，一旦发生食品安全事件，消费者获得消息的时间往往滞后，内容往往不够清楚明确，容易引发大范围的恐慌，甚至导致对政府的不信任。为保障消费者食品安全知情权的实现，有关部门应通过电子政务、新闻发布会、广播、电视等便于公众知晓的方式向公众提供准确、及时、客观的食品安全信息，保证信息公开渠道畅通。

第五，加强食品安全预警体系建设，完善以预警机制积极引入先进的预警技术和方法，发展我国风险评估技术，建立食品安全监控计划。参鉴美国等发达国家风险分析原则，建立适合我国国情的风险评估模型和方法。为评价我国食品安全性，并为风险评估提供有效的数据，需要建立食品安全监测点并进行主动监测，获得我国食品安全状况动态规律，包括食品安全危害的区域分布、时间动态和污染水平，建立我国食品危害物监测基本数据库，对食品供应链从生产、加工、包装、储运到销售过程进行全程监控和溯源。

第六，加强食品安全领域的公益诉讼。由于食品安全涉及多个利益关系和行为主体，很多时候存在“民告官”的司法困境，此时可以探讨由检察机关发挥法律监督职能，进行公益诉讼。目前检察机关跟进食品安全问题的案件主要源于公安机关移送的案件，多数为刑事案件，主动发现的民事、行政案件线索的途径相对较少。这需要检察机关积极加强法律监督职能的宣传工作，获得更广泛的案件线索来源。此外，检察机关在办理涉及食品安全的案件中，就一些法律衔接存在缝隙、法规解读存在分歧的问题，应当积极向上级机关或其他立法司法机构加以反映，促进食品安全管理司法的科学性和体系性。特别是刑法对食品专业理论争议问题，在仅有原则性规定而缺乏明确操作性规定时，笔者认为不能简单适用部门法而使其免于入刑，应格外慎重对待，即使不能课以刑法规制，也应当追究民事、刑事责任。

注释：

［1］左袖阳：《中美食品安全刑事立法特征比较分析》，载《中国刑事法杂志》2012年第1期。

［2］薛庆根：《美国食品安全体系及对我国的启示》，载《经济纵横》2006年第2期。

［3］1998年8月，美国总统签署行政命令，成立总统食品安全顾问委员会，负责建立国家食品安全计划和战略、指导政府部门优先投资重要食品安全领域和食品安全研究所的工作，并协调全国食品安全检查措施。

［4］康莉莹：《美国食品安全监管法律制度的创新及借鉴》，载《企业经济》2013年第3期。

［5］薛庆根：《美国食品安全体系及对我国的启示》，载《经济纵横》2006年第2期。

*北京市昌平区人民检察院［102200］