基层党组织在社会治理中的功能与价值研究——以伊犁州直地区为例

刘薇

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁 835000）

党建研究

基层党组织在社会治理中的功能与价值研究
——以伊犁州直地区为例

刘薇

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁 835000）

十八届三中全会《决定》中指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。三中全会之后，国家治理的重要内容之一——社会治理成为《决定》所确定和阐发的重要改革内容。基层是国家权力控制与民间自治力量的交接部，是社会治理前沿。中国共产党作为我国基层社会治理的主体之一，党的基层组织发挥着领导、协调、宣传等重要作用。基层党组织建设与党组织功能和价值的正确发挥，有利于密切党与基层广大人民群众的血肉联系，与党的执政地位的巩固。

基层党组织社会治理执政能力建设

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。对于现代国家来说，基层治理是国家治理体系的重要组成部分。现代国家中的村落、社区乃至基层组织的治理，无论是与国家政权体系相勾连的基层治理，还是奉行自治原则的基层治理，都是作为现代国家建设的基石而拥有不可替代的地位与作用。

一、新疆地区基层党组织在社会治理中的功能定位

改革开放35年来，随着经济的高速发展，中国社会也发生了翻天覆地的变化。当前，我国发展面临一系列的突出矛盾和挑战，改革跨入了攻坚期与深水区，伴随而来的是社会阶层的多元化、利益分配不均，地区发展不平衡、不协调，城乡区域发展差距和居民收入分配差距拉大，社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房等领域出现诸多关系到群众切身利益的问题。从整个社会看，这些问题又多集中在广大农村地区、城市社区等基层社会。基层是国家权力控制与民间自治力量的交接部，是社会治理的前沿阵地。社会矛盾冲突主要发生在基层，社会管理服务事务正逐渐向基层转移和聚集。面对从大规模流动人口到由此衍生的城市生活“新族群”及其社会排斥、从人口老龄到底层贫困、从食品安全到社会治安等诸多新问题。基层是转型中社会空间和社会领域的载体，它聚集了多元的社会力量，自下而上表达权利和多样性利益，要求更大的自主性。据此，以新的思路和形式整合社会力量，实现有序的利益表达，直接关系党的执政基础。

与内地不同，新疆是一个农牧业大区,农村人口占全区总人口的60.2%,农牧业在国民经济中的基础地位特别突出;新疆地处祖国西部边疆,是维护国家安全和边疆巩固的战略屏障,防止和打击“三股势力”分裂破坏活动的任务十分艰巨;新疆地广人稀,广大农村牧区人口居住分散,基层工作相对薄弱。伴随着封闭状态的逐步打破,利益要求的日趋多元,利益纠纷的日益增加,少数民族地区基层治理的意义也历史地凸显出来;与此同时,社会转型也使少数民族地区基层治理的环境变得更为错综复杂,也对治理提出了更新更高的要求。以上种种因素在客观上决定了新疆地区党的基层组织建设必须把反对暴恐分裂势力、维护祖国统一和民族团结放在首位。新疆地区的基层党组织在团结各族群众推动发展、促进和谐、反对分裂、维护稳定中的战斗堡垒作用尤为凸显。为此，加强和改进新疆地区党的基层组织建设，必须准确把握相应的特点和规律，这对于确保党对边疆民族地区各项事业的领导，全面贯彻落实党的民族政策，巩固民族区域自治，推进边疆民族地区社会稳定和长治久安，具有十分重要的意义。

二、伊犁州直地区基层党组织在社会治理中功能发挥的现状

《中国共产党章程》第五章第二十九条规定，企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。

（一）企事业单位、部队中的基层党组织功能发挥情况

单位作为国家与个体的中间层，发挥着控制、规范社会成员行为、调整关系的作用。企事业单位的党组织主要负责宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作等几个方面。

通过实地调研发现，以有编制的、稳定的职业为前提组织起来的单位当中，因成员素质高、流动少、单位纪律严明、党员数量比例高等，党的组织呈现出更稳定、更民主、更团结、更高效等特点，组织工作开展较为便利。相较于对内的维稳工作，企业、机关、学校、科研院所、人民解放军连队中基层党组织功能与价值的发挥，更多地集中在组织、宣传和教育领域。

（二）社区、农村中的基层党组织功能发挥情况

社会治理的目标是解决社会治安问题，实现从根本上预防和打击违法犯罪，维护治安秩序，保障社会稳定。笔者分别选取了党建与基层治理工作完成较好的伊宁市S社区与维稳形势严峻的“重点村”Y县T村进行重点走访。

调研对象①——伊宁市S社区。

S社区党支部2013年被评为伊宁市先进基层党组织。

基层组织建设方面，该社区“两委”班子健全，分工明确，班子成员平均年龄38岁，具有大专及以上学历人员占为70%，有良好的双语水平。班子团结，凝聚力强，具有较强的政治素质和管理水平，有战斗力具备工作创新能力。2012年以来，该社区辖区内某公司成立党支部，社区各网格，各兴趣小组成立党小组，党组织的覆盖面扩大。S社区通过开展党建带团建，带妇建工作，创新“五位一体”的工作机制，认真落实党组织的决议，开展各类活动，成功打造出一个文化型和谐社区。

干部队伍建设方面，S社区共有干部20名，2013年，社区创新干部考核办法，以100分制进行打分评价。认真落实三级会议制度，每天组织干部学习应知应会内容和下发的各类文件精神，并定期组织考试测评。干部队伍政治意识、责任意识强，无发生一起违法违纪案件。干部队伍也逐渐向知识化、年轻化发展，男干部占总人数的38%，汉族干部占22%，并积极做好后备干部库管理，积极发展优秀青年居民入党，经常性开展党员活动。该社区骨干队伍优势突出，社区党支部定期对专职联防队、宗教事务协管员、巷道（楼栋）长、信息员等群众骨干队伍开展各类培训。

阵地作用发挥方面，S社区深化拓展“3+X”工作模式，着眼推动社会管理创新，利用信息化综合管理系统实现社区全数字化管理，使得社区工作更加有序、高效、和便捷。利用阵地资源平台，开展或协助开展各类知识讲座和技能培训班，加强干部、失业人员和广大群众的培训力度。

服务群众方面，S社区组织党员干部开展“一帮一”、“一带四”结对子，逢年过节进行走访慰问，做好党内关怀机制，加大对优秀居民代表的表彰奖励力度。全面推进社区民生坊建设，给予各类优惠政策支持，带动辖区闲散人员就业、创收，增强基层党组织造血功能，增强服务群众实力。

社会稳定管理方面，S社区应急管理机制健全，维稳防控体系完善。定期积极组织开展维稳宣传教育、普法宣传教育、民族团结教育，辖区内治安秩序良好，宗教氛围淡化，无重大刑事案件，黄、赌、毒等社会丑恶现象发生。

总体来说，S社区党支部开展工作认真细致，方法科学有效、在社区纷繁复杂的治理方面有一定创新。在组织建设、队伍建设、发挥基层阵地作用、服务群众、维稳等方面取得了较好的成绩。但是，仍存在党支部开展活动，群众参与度不高；社区居民多而杂，存在政策宣传不细致、不到位的现象。由于社区干部权力有限，大多只能扮演“帮忙跑腿”的角色，部分社区居民的诉求得不到解决，“把气撒在经常见面的社区干部身上”，对社区干部工作不满意，不配合社区干部工作，不愿参与社区活动，等等，形成社区在社会治理中的恶性循环。

调研对象②——伊犁州Y县T村。

Y县T村位于伊犁州中部、该乡乡政府以北1.5公里。自1997年以来，一直被列为自治州集中整治重点村，维稳形势严峻。该村土地总面积12044亩，有10个村民小组，1006户共6262人，主要由回族、汉族、哈族、东乡族等七个民族组成。其中维吾尔族79%，4947人，东乡和回族18%，1127人，汉族2%，125人，其他民族1%，63人；妇女3210人；80、90后2107人，其中：务农821人，务工923人，企业上班72人，闲散人员73人，自主创业218人；本科以上学历23人，大专学历57人，中专技校67人，高中360人，初中1020人，小学580人；村干部16人，党员65人，其中女性党员6人，35岁以下6人；团员186名，四老人员18人：贫困户34户70人，低保户46户64人，五保户6人，优抚对象7人；十户长75人；重点人员32人；特殊群体（吸毒、艾滋病患者）22人；清真寺7座，其中维吾尔族4所，回族3所，阿訇7人，信教群众3200人；2013年全村人均收入10487.9元。

调研发现，该村基层党组织在社会治理中产生了一些问题——

1.长期以来两委班子“一肩挑”使村干部权力过分集中。新疆和平解放后，全疆农村政权迅速建立起来，最终形成了稳定的“支书村长一元制”的权力结构模式。由于维护社会稳定是新疆工作的重中之重，权力集中的“一肩挑”在一定程度上能够在维稳工作中发挥效用。但长期运作之后，“一肩挑”的弊端在新疆地区渐渐显露出来。村两委两套班子、一套人马，权力过度集中，没有有效的及时监督机制，导致滥用权力，使干群关系严重恶化，使政府对基层政权的管控能力趋向弱化，群众与基层政权的冲突层出不穷，最终动摇国家政权的基石，严重威胁长治久安。存在不给钱不办事，强迫农民无偿给自己干私活，把低保户名额分给不符合标准的亲友，对“三股势力”的活动疏于查防或知情不报等现象。

2.少数民族党员、女性党员比例过低，年轻党员少。从全国总趋势来看，少数民族党员、女性党员的数量保持逐年增长势头，但在新疆地区的基层农村，由于民族习俗、宗教信仰等原因，少数民族党员数量仍然较少。囿于传统风俗、受教育程度，女性地位提升不明显，女性党员比例过低。党支部未能发挥好基层阵地作用，年轻人对党组织的认识不足，党员年龄层偏大，年轻党员少，不利于基层组织建设，与村干部结构的更新。

三、更好发挥基层党组织在社会治理中的功能与价值的路径

党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒，长期以来在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐中发挥着重要作用。更好地发挥基层党组织在社会治理中的功能与价值，对于维护边疆稳定、推动经济发展、促进社会和谐,具有重大理论和实践意义。

（一）找准定位，加强基层党组织建设

新形势下，基层党组织的群众工作任务更为繁重，这对基层党组织建设的目标定位提出了新的要求。党的十八大作出创新基层党建工作，加强基层服务型党组织建设的重大部署；党的十八届三中全会强调充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，为全面深化改革作出积极贡献。基础不牢，地动山摇。加强基层党组织建设，首先应明确自身定位，努力建设学习型、服务型、创新型的马克思主义三型执政党。具体应做到：

在农村基层党组织中，进一步强化农村基层党组织在建设社会主义新农村中的领导核心作用。加快村级集体经济薄弱村转化工作，推进城乡一体新社区建设，整体提升农村基层组织建设水平。完善组织选举制度，在“两委”选举中更民主、更公开、更透明。优化组织结构，使农村党组织深入到社会治理的方方面面。在社区党组织中，着力在服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定方面下功夫，积极开展党员示范楼宇、党员志愿服务等活动，不断增强社区党组织的凝聚力，努力建设文明和谐社区。在机关党组织中，着力在提升服务效能上下功夫，努力把机关部门建设成为理想信念坚定、政策水平高、行政能力强、工作作风实、公仆形象好的为民、务实、清廉机关。

（二）构建以法律为准绳、以道德为辅助的基层社会治理方式

十八届三中全会提出，创新社会治理体制要强化依法治理与道德约束，构建以法律、道德规范调节为手段的社会治理方式。

一是要坚持依法治理，树立宪法与法律的权威。法治是现代社会秩序的基本保障，也是现代社会治理的基本准则和手段。随着法治化进程的推进，构建完备的法律体系、完善法律监督机制，是我们基层党组织工作的重点。要通过各种形式的宣传、教育培养基层群众运用法治思维和法治方式处理问题、化解矛盾的意识与习惯，要不断树立宪法与法律在社会治理活动中的权威性，要让法律成为社会治理活动的准绳。

二是要坚持综合治理，强化道德规范的约束力。要重视基层的社会道德体系的建设，通过各种形式弘扬社会公德、职业道德和家庭美德，努力营造诚信、友爱的社会环境，要积极传播社会正能量，实现道德规范对基层群众行为的软约束。

（三）学习国内外先进治理经验，运用科学手段治理

社会治理包括的内容非常复杂，国内外关于社会治理的具体做法也多种多样，有一些先进经验值得我们学习。

首先，多元参与与合作共治。政府向市场和社会放权，构建“小政府—大社会”的治理体制。将大量社会服务项目推向市场，或者在社会服务中引入市场运作理念。

其次，构筑科学有效的信息化防控体系。例如，S社区在社区的日常工作中，建立了一套信息化体系。增加居民自助查询机，方便居民查阅办事流程和所需的各类信息；在大厅服务台设置了评分仪，居民可以对代办员的服务进行满意度的测评。社区党支部可以通过综合信息化平台对干部进行有效地监督管理，通过手机签到、签出，对干部实行考勤管理。还可通过实时让网格员上传工作图片的办法，适时掌握网格员的工作状态，做到跟踪管理。信息化管理系统的运用,为优化工作流程,提高工作效率,增强服务功能,提供了软件支撑和技术手段,社区的服务管理水平也能够得到提升。

（四）充分发挥基层的阵地作用，抓住民生，贯彻党的惠民政策

应当从坚持党的领导、巩固党的执政地位和基层政权的战略高度出发，不断提升村党支部的凝聚能力和农民群众的参政意识，充分发挥基层组织活动阵地在宣传贯彻党的路线、方针、政策，传播先进文化，提高干部群众的致富本领，促进农村社会和谐稳定等方面的重要作用。

一是要以支部带，发挥组织阵地作用。要通过远教设施，将传播快捷、直观生动的电化教育引入党组织活动，确保各村党支部的“三会一课”正常有效地开展，从而大大提高党组织活动的质量和效果，增强党员的荣誉感和归属感，促进农村党员队伍建设。要把它作为党支部议事决策场所，推进基层民主政治建设。要在活动室设立公开墙，定期公开村务、财务；定期召开党员大会、村民代表大会等，组织群众说事、议事和评事，讨论决定集体重大事项，广泛吸纳民意，使之更加切合村情。

二是要以活动带，发挥文化阵地作用。要经常开展群众喜闻乐见的文体活动，营造文化生活乐园，推进农村精神文明建设。要在村活动室建立阅览室、文体活动室和卫生室，为村民提供文化娱乐、生殖健康、医疗保健等服务，并组织开展村民自编自演等群众性文化活动，进一步提高村民的生活质量，引导他们崇尚文明健康生活，加快构建农村和谐社会的步伐。要发挥先进文化传播站功能，利用电教设备,定期或不定期组织村民观看先进人物的先进事迹等电教片，弘扬正气,树立新风,为创建和谐稳定的社会环境创造良好的基础条件。要广泛开展以“建设文明新村”为主题的精神文明建设活动，积极引导农村群众开展“文明户”、“文明村”创建活动。

[责任编辑：王开幕]

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1674-6287(2015)01-0014-04

2014-12-20

刘薇，女，新疆伊犁州党校，硕士。