谈公安交通执法体系建设——以嘉兴市为例

□杨永健

○道路交通安全专版主持人：洪炯，田禾

谈公安交通执法体系建设
——以嘉兴市为例

□杨永健

（嘉兴市公安局，浙江 嘉兴314000）

摘要：公安交通执法体系是由交通执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机系统。在依法治国大背景下，要充分认识深化公安交通执法体系建设的深刻内涵和重要意义。针对当前公安交通执法体系建设中存在的问题和薄弱环节，要不断强化执法主体结构，拓展执法对象内容，改进执法方式方法，完善执法管理体系，强化执法信息应用。

关键词：公安交通执法体系；执法主体；执法管理；嘉兴市

公安交通执法体系是由交通执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机系统，是一个由多个要素构成的复合体。公安交警部门作为重要的交通执法部门，在规范执法的基础上，更应该严格执法，保障现有的道路交通法律法规得到有效贯彻执行，使交通参与者依照既定的规则有序参与交通。本文基于交警职责，从严格执法角度出发，就如何推进公安交通执法体系建设作一研究和探讨。

一、充分认识公安交通执法体系建设的深刻内涵

党的十八届四中全会对推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法提出了明确的要求，进行了全面部署。加强公安交通执法体系建设，是贯彻落实党的十八届四中全会精神的题中之义，在法治建设中具有十分重要的意义。

（一）加强公安交通执法体系建设是时代发展的必然要求。法治是治国理政的基本方式。当前，我国正处于经济发展的腾飞期、增长方式的转变期、各项改革的攻坚期、开放水平的提升期、社会结构的转型期和社会矛盾的凸显期，这对进一步落实依法治国基本方略提出了新的要求，特别是在我国法律体系基本形成、基本解决有法可依的情况下，推进严格执法，保障现有的法律法规得到有效贯彻执行是推进我国法治建设的关键。加强公安交通执法体系建设，有助于交警部门更好地履行严格执法职责，这是时代发展的必然要求。

（二）加强公安交通执法体系建设是和谐社会的根本保证。和谐社会是秩序良好的社会，它要求社会依照既定的规则有序运行，其本质就是法治社会。只有把社会生活的基本方面纳入法治的调整范围，社会全面进步才有切实保障，整个社会才能成为一个和谐社会。交通是衣、食、住、行等社会基本生活的一个重要方面，随着《道路交通安全法》及其实施条例等法律法规的陆续出台，道路交通法律体系逐步形成，必须同步推进公安交通执法体系建设，严格公正文明规范执法，保障道路交通安全、畅通、有序、和谐。

（三）加强公安交通执法体系建设是人民群众的强烈期盼。在新的形势下，人民群众的权利意识不断增强，对公平正义的要求越来越高。随着新媒体时代的到来，人人都是记者、处处都是舆论场，交通执法活动时刻处在公众的视野里、媒体的聚光灯下。面对人民群众对公平正义的新期待，交警部门作为建设法治社会的重要力量，必须倾力推进公安交通执法体系建设，保证公开、公平、公正执法。

（四）加强公安交通执法体系建设是交警部门自身发展的必由之路。近年来，各级公安机关高度重视法治建设，以开展执法规范化建设为契机，做了大量扎实有效的工作。交警作为公安机关的一个重要警种，深化执法规范化建设责无旁贷。交警自身执法过程中存在的问题要从根本上加以解决，就必须通过大力推进公安交通执法体系建设，带动和推进整个公安交通管理工作转型发展。

二、公安交通执法体系建设中存在的主要问题

（一）执法主体结构不够完善。1986年10月，国务院下发《关于改革道路交通管理体制的通知》，确立了我国的道路交通安全由公安机关负责统一管理的体制，并一直延续至今，但执法主体结构不够完善，与创新社会综合治理要求存在距离。一是交警专业管理水平不高。《道路交通安全法》是我国道路交通安全法律体系的核心，交警部门在道路交通管理工作中处于主体地位，但部分交警法治意识不强，自身执法素养、法律知识储备和执法能力水平与执法要求不相适应，影响了交警主体职能的发挥。二是警种合成作战水平不高。《道路交通安全法》第五条规定，“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作”，可见道路交通安全管理工作是整个公安机关的职能。2007年，公安部又专门下发通知，明确了相关警种特别是基层派出所参与道路交通管理工作的5项职责和任务，但是相关要求没有得到很好地贯彻落实，警种合成作战水平不高。三是部门综合管理效益不高。《道路交通安全法》第五条规定，“交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作”，但是该法涉及道路安全保障、车辆安全保障、道路交通安全运营等内容非常少，实际上该法仅规定了哪些部门要管交通、但没规定管什么、怎么管，加上现行的交通管理体制难以摆脱条块分割、职责不清的缺陷，部门综合管理效益不高。

（二）执法对象内容不够明晰。随着道路交通法律体系的逐步完善，需要调整的交通法律关系越来越多，涉及的执法对象也越来越明晰，但部分交警仍按照传统思维开展工作，在执法对象选择上存在局限性。一是局限于对机动车驾驶人的行为控制。传统思想把驾驶人视为道路交通安全责任的主要承担者，《道路交通安全法》在很大程度上都是围绕机动车驾驶人的行为控制而设计的，加上交警工作实绩缺乏科学评价办法，部分交警以执法数量论英雄，不注重执法效果，在执法过程中往往注重对机动车驾驶人的教育、管理和惩治，而放松对非机动车驾驶人和行人的执法管理。二是局限于对交通直接行为人的管理。车辆和驾驶人管理、道路通行规定、道路交通违法行为查处、道路交通事故处理等构成了《道路交通安全法》的主体内容，而这些内容都属于交通秩序管理的范畴。交警部门以此开展执法工作，必然体现为对直接行为人的管理，加上交警部门对交通违法行为的深挖意识淡薄，忽视了对相关企业法人和管理人的执法管理。三是局限于交通系统运行动态的管理。一些交警局限于管动态上的安全，即道路交通系统运行的安全，而将道路、车辆、环境等影响安全的诸多固有因素排除在执法之外。实际上，这方面的内容在其他的法律法规中有明确规定，《道路交通安全法》第七章法律责任中也有所体现，但由于一些交警对法律知识掌握不够系统和全面，对上述交通要素管理方面显得束手无策。

（三）执法方式衔接不够紧密。随着科技强警战略的实施，交通执法科技装备越来越多，但是传统与科技执法方式衔接不够紧密的现象还是普遍存在。一是“机器换人”不明显。近年来，交警部门陆续配置了一批全自动的交通执法管理装备，俗称电子警察，但由于哪些由电子警察执法、哪些仍由交管民警执法没有进行明确区分，存在电子警察与交通警察交叉执法的情况，“机器换人”不明显。二是人机互动不紧密。目前，各地交通管理除自动科技执法装备以外，道路交通电子卡口系统、移动警务通等一批交通科技辅助执法管理装备必须与交警搭配使用，但由于人机互动不紧密，造成执法管理效益打折扣。三是机器管人不到位。以嘉兴市为例，目前，嘉兴交警每年查处交通违法行为约180万起、办理车驾管业务约200万起、接处交通事故报警约30万起，人工检查方式无法对每起执法行为进行全覆盖，必须依托机器管人，但因路面执法、车驾管理、事故处理等执法监管设备应用不到位，在督促警务人员依法高效履职方面作用发挥不明显。

（四）执法运行管理不够规范。近年来，交警部门深入开展执法规范化建设，在规范自身管理方面做了大量工作，但与广大群众对交警的期望仍有距离。一是执法透明度不高。交警部门能够落实行政许可、行政处罚等信息公开规定，但随着交通拥堵问题逐步显现，交警部门采取了禁行、限行、单行、封闭开口等涉及群众切身利益的政策措施，这些政策措施的出台没有系统地向公众讲明实施背景、目的意义、相关依据等，存在严重的信息不对称现象，导致部分群众不了解、不理解和不满意。二是执法随意性较大。交通秩序管理岗位分散且以单人执法为主，执法监督少且自由裁量权大，如对同一类违法行为是教育还是处罚，取决于民警个人的执法宽严程度。部分民警存在降格、变相、拆分处罚等情况。交通事故处理认定原则和标准不统一，得出的事故结论出现差异甚至相反，影响了执法办案的公正性。车驾管理工作中驾驶员科目三考试采用人工评判，存在人为干扰因素，影响了考试工作的公平、公正。三是执法机制不健全。执法办案、案件管理及涉案财物管理等尚未形成统一体系，部分交警在执法办案过程中仍然存在事实调查不及时、证据收集不全面、处罚裁量不恰当等问题，特别是交警执法工作长期游离于公安执法质量检查体系之外，交警部门与公安机关整体执法质量评价标准不统一，交警自身对法制建设不够重视、要求不高，与其他警种相比还有差距。

（五）执法信息应用不够全面。在传统执法工作中，往往到案（事）件办结工作就终止了，但大数据时代的到来，对执法结果和各类执法信息的后续关联应用提出了要求。一是执法信息采集不规范。目前，仅交警部门就建立了车驾管理、事故处理、违法处理、交警信息平台等七大基础信息系统，但部分民警在平时信息采集过程中数据不准确、录入不规范、基础不扎实，导致不能很好地以信息引导警务。二是执法信息集成不到位。嘉兴市交通指挥控制中心建设时间较早，现有的系统功能与海量数据的集成、存储、分析要求不相匹配，导致现有交警七大基础信息系统的执法信息没有得到较好的整合与关联应用。三是执法信息应用不全面。交警部门尚未设立负责情报信息分析研判的专门机构和人员，也没有具体的情报信息研判标准、研判流程和操作办法，导致海量的交通执法数据无法转化为工作实效。

三、加强公安交通执法体系建设的措施

公安交通管理工作的法治化水平，不仅代表了法治公安的建设水平，在很大程度上也代表着政府的法治形象，反映了国家的法治文明程度。针对当前公安交通执法体系建设中存在的问题和薄弱环节，重点要在以下几方面下功夫。

（一）不断强化执法主体结构，创新社会综合治理。通过外部联动、合成作战、内部挖潜等途径，最大限度地整合各方面的管理力量，推动单一行政管理向社会综合治理转变。一是挖掘潜力。依托警衔晋升、专题培训等载体，全员开展基础培训，切实提升交警法律素质和执法水平；认真梳理交警业务条线存在的薄弱环节，分批对专业岗位人员进行轮训，确保专业岗位民警精通本岗位业务知识和技能；加强专业兴趣的培养、专业能力的发展等，打造专业人才队伍，提高公安交警提出问题、分析问题、解决问题的能力和水平。同时，要进一步优化机构设置，整合警力资源，实行定人、定岗、定职管理，做到物尽其用、人尽其才。二是多警合力。按照嘉兴市公安局“一体化警务”建设总体要求，加强与公安内部各警种的联动协作，特别是要在事故损害赔偿调解、基础信息排查、宣传教育、接处警、应急事件处置和执勤执法等方面，加强与派出所、特警、治安、情报等基层实战单位的警务协作，提高警种合成作战能力。三是外部借力。依托目前政府层面建立的嘉兴市道路交通安全委员会和市区道路交通治堵工作领导小组等综合性组织机构，加强与政府相关职能部门的联动协作，推动落实道路交通安全行业主管责任、企业主体责任、社会媒体监督责任，加大系统治理、综合治理、源头治理力度，构建“政府牵头、部门协作、社会联动”的工作体系。

（二）不断拓展执法对象内容，切实履行法定职责。严格执行《道路交通安全法》等法律法规，既要管机动车、也要管非机动车和行人，既要管自然人、也要管法人，既要管交通运行动态上的安全、也要管交通系统要素静态上的安全。一是加强车辆和行人动态秩序管理。充分发挥考核的指挥棒作用，制定的交通管理政策、绩效考核制度等要尽可能科学，注重长远、突出重点，特别要强化综合性评价指标，逐步弱化单项业务性指标，改变以往只偏重机动车管理的现象，将机动车、非机动车和行人动态秩序并重纳入管理，防止出现一味追求工作量、忽视实际效益的现象。二是加强企业法人的执法管理。建立健全重点车辆及驾驶人备案管理、企业内部管理、信息互通、责任追究等制度，理顺运输企业管理体系，将交警直接参与重点车辆及驾驶人管理方式改为对所属企业的管理。重点车辆及驾驶人日常管理工作由所属企业负责，交警部门的专管民警主要负责监督检查，发现有企业法人和管理人未依法履行职责的，依据《道路交通安全法》等相关法律法规进行处罚，督促企业法人和管理人落实交通安全主体责任。三是加强对交通要素的监督管理。交通要素管理主要由相应职能部门负责，但交通要素出现的问题均反映在秩序管理环节。为此，交警部门在交通秩序管理过程中，要注意发现交通要素源头管理问题，特别是法制部门不仅要承担法制审核职能，更要履行好法制指导职能，重点要建立支队、大队两级执法办案专家小组，加强对交通相关法律法规的研究，用足用好各类法律武器，发现驾驶人、车辆、道路等源头问题抄告相关部门查处，确保交通要素合法有效。

（三）不断改进执法方式方法，加快科技强警步伐。加快推进科技强警、“机器换人”步伐，努力打造适应公安交通管理发展形势的智慧警务体系。一是加快“机器换人”。依托电子警察、违停自动抓拍系统、闯禁行线自动抓拍系统等自动执法装备，打造无需交警现场管理的交通科技管理示范道路；依托驾驶员电子考试系统，推行无需考试员直接评判的全流程电子化考试模式；探索建立交通事故远程处理系统，试点推行无需交警到场处警的视频远程处警模式，通过“机器换人”，把有限的警力解放出来。二是人机互动管理。依托电子卡口系统、移动警务通等辅助执法管理装备，建立与交通科技装备相配套的新型勤务模式；依托驾驶人考试预录入系统和新车上牌代办系统，推行驾驶人考试申报和新车上牌申领自助处理、车管部门后续审核办理模式；联合保险行业协会建立交通事故自行协商快速处理办法，建立以交通事故快速处理理赔中心为主体的交通事故快速处理模式，通过强化人机互动管理，提高工作效率。三是强化机器管人。依托警用地理信息系统，实现对路面交通执法警车、警员的定位管理；依托车管远程可视化监控平台和机动车远程查验系统，实现对车驾管业务和车辆检测业务的远程监督管理；依托交通事故处理平台，实现对交通事故调查处理的网上流转审核把关，通过强化机器管人，提高监督管理水平。

（四）不断完善执法管理体系，维护社会公平正义。牢牢把握促进社会公平正义这一核心价值追求，以深化执法公开、整改执法问题、健全执法机制为重点，深入推进执法规范化建设。一是深化执法公开。执法公开是强化社会监督、提升执法公信力的重要途径。一方面要认真贯彻落实《公安机关执法公开规定》，继续通过公共媒体、公共平台等，向社会公众公开执法的依据、流程、进展、结果等信息；另一方面对涉及群众切身利益的交通管理政策、交通事故责任认定基本规则等要向社会公众或者特定对象公开，特别要公开政策措施的实施背景、目的意义、相关依据等信息，确保广大人民群众享有知情权、参与权和监督权。二是整改执法问题。制定出台“数码鹰”现场执法记录仪使用管理规范，真正做到上岗开启、全程摄录、下岗传输、一人一档、专人检查和监督考核，防止发生变相、变通处罚等情况。按照“以交通路权为主、严重违法上靠一档”的原则，建立健全交通事故责任认定统一标准，做到“有据可循”，防止交通事故结论出现差异甚至相反。加快道路实际驾驶技能考试科目三智能评判系统的建设与应用，实现驾驶人三个科目的智能化考试全覆盖，停止驾驶人考试人工评判工作模式，减少人为因素干扰。三是健全执法机制。按照全市公安机关“办案中心、案管中心、物管中心”建设要求，逐步建立符合交警工作实际的案件办理、案件管理以及涉案财物管理等工作制度，推动交警执法办案工作一体化管理，努力减少各类执法办案问题的发生。同时，将交警执法纳入公安机关执法质量检查体系，统一交警执法文书版本和执法质量考核评价标准等，建立统一的执法质量评价体系，助推交警执法办案质量的全面提升。

（五）不断强化执法信息应用，顺应大数据时代潮流。不断规范和强化执法信息采集、集成和应用等工作，努力使公安交通执法信息数据转化为工作实效。一是规范信息采集。注重对现有七个基础信息系统的维护与管理，特别是要抓好信息数据的规范录入，确保系统信息数据真实、有效、可靠；要根据公安交通管理工作实际需求，采用自建系统或电子档案等方式，对交通管理工作中其他有用的基础信息进行大采集，重点抓好交通事故简易处理系统、涉案财物管理系统建设，不断完善公安交通管理情报信息体系。二是强化信息整合。坚持“以科技应用为基础，以快速反应为目标，以战术配合为手段，以系统集成为主体”，进一步做强交警指挥控制中心，强化信息收集、分析研判、视频作战、指挥协调等多种职能，及时发现路面交通动态，精确掌控警力分布，高效实施指挥调度，精确配置警力和交通信号，执行最佳控制策略，形成强大战斗力。三是加强关联应用。设立专门机构和人员，细化情报信息分析研判标准，优化研判流程，提升公安交警对情报信息的整体研判和决策水平，实现对路面执法、车驾管理、事故处理等主要业务信息的关联应用。同时，要逐步建立严重交通违法行为和交通事故等信息与个人诚信、银行信贷信用考评、机动车保险费用等挂钩的社会管理综合约束机制，提升综合管理效益。

（责任编辑：常洵）

中图分类号：D631.5

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2015）04-0102-04

收稿日期：2015-03-10

作者简介：杨永健，浙江省嘉兴市公安局副局长、交警支队支队长。