基层综合服务管理机制的建设与完善*——以宁波市为例

□项　敏，谢　平

基层综合服务管理机制的建设与完善*
——以宁波市为例

□项敏，谢平

（中共宁波市委政法委员会，浙江 宁波315000）

摘要：近年来，宁波市基层综合服务管理取得了良好的成效。针对城乡基层社会发生的显著变化，应以问题为导向，以“强基、治源、聚力、惠民”为主线，推进基层社会服务管理工作平台规范化建设、建立健全城乡新型社区治理机制、深化“网格化管理、组团式服务”工作，共建共享社会治理信息平台，进一步夯实平安建设基层基础。

关键词：基层综合服务管理机制；社会服务管理中心；社区；网格；基层信息系统；宁波市

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的不断完善，经济社会结构的不断变化，城乡基层社会发生了显著变化。社会矛盾的增多和复杂化，对社会治理提出了新的要求。因此，根据党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标和创新社会治理体制的要求，分析基层社会和基层社会治理的深刻变化，进一步健全完善基层综合服务管理机制，是基层党委、政府必须认真研究的重要课题。笔者在总结宁波市基层综合服务管理成功经验的基础上，以问题为导向，对构建完善政府管理和社会自治有效衔接、良性互动，多元治理、共建共享的扁平式、网格化、全覆盖的基层综合服务管理机制提出建议，以期为进一步夯实平安建设基层基础提供参考。

一、宁波市基层综合服务管理机制的基本情况

（一）基层社会服务管理工作平台规范化建设逐步加强。为深度整合基层政法综治、党员服务、行政执法、公共服务等部门力量，切实加强对基层社会管理服务工作平台规范化建设，2011年，宁波市下发了《宁波市乡镇（街道）社会服务管理中心规范化建设实施意见》，在全市全面推行党员服务中心、综治工作中心、公共服务中心“三中心”合一的规范化建设工作。截止2014年底，全市建成规范化乡镇（街道）社会服务管理中心136个，规范化建成率达89.5%；社区（村）服务中心建成数2879个，建成率达95.5%。

（二）城乡新型社区不断完善。近年来，宁波市按照城市社区、农村社区、工业社区和混合社区等类型，推进新型社区建设，建立健全一委（“1+N”社区党委）、一会（社区和谐共建理事会）、一中心（便民服务中心）、一室（社会服务管理室）集党建工作、行政管理、社会事务“三位一体”的新型社区组织体系和运行机制。截止2014年底，全市建成“三位一体”新型社区427个，其中城市新型社区288个、农村新型社区106个、工业新型社区16个、混合新型社区17个，特别是海曙区在社区建设中注重优化居委会成员结构，吸纳业主委员会代表、社区社会组织负责人、辖区单位代表进入居委会班子，并在全市首创社区居委会委员“专兼结合”模式，从当选的社区居委会成员中推选产生1-3名专职委员，形成了主体多元自治、共建共享的局面。

（三）“网格化管理、组团式服务”工作深入推进。进一步调整网格划分，城市社区从原来的300户调整到250户，同时增配社工数量，使网格划分更精细、网格管理员落实到位。在农村社区，鄞州、象山、慈溪等县（市、区）整合村干部和政府各条线聘用人员力量，统筹配备网格管理员，并落实工作报酬，推进了网格管理员队伍职业化。全市共划分网格16159个，组建各类团队28344支、成员18余万人；发展法治促进员3076人；建立和谐促进会3839个，和谐促进小组达到27701个，和谐促进员总数达20.66万人，其中流动人口会员9.743万人。充分发挥基层社会管理综合信息系统的依托作用，全面推广运用基层社会管理综合信息系统，全市共开通用户账号4320个，移动终端647个，录入治安、消防、安全生产等各类信息，及时办理各类事件。

二、宁波市基层综合服务管理机制存在的不足

（一）乡镇（街道）社会服务管理中心有待进一步规范。2011年，宁波市以党员服务中心、公共服务中心、综治工作中心“三中心”合一为抓手，推进乡镇（街道）社会服务中心规范化建设，有效解决了乡镇（街道）层面多中心问题，建成规范化中心136个，但在具体运作过程中，存在以下一些问题。

一是个别地方还存在多中心的情况。有的地方乡镇（街道）层面有社会服务管理中心、行政服务（资源配置）中心、公共事务综合服务中心、综合文化中心（党政办、社事办）、农业公共服务中心（农办）、三资管理中心（农办）、会计核算中心（财办）、招商中心（工办）等，设置名称、数量各乡镇（街道）略有差异，大多为上级部门要求设立，以履行本部门职能为主。二是中心人员力量整合难。虽然市里下发的规范性文件明确规定中心主任由乡镇（街道）党政主要领导担任、常务副主任由政法副书记担任，政法副书记统筹协调整个中心工作，但是有的地方原三个中心都各有自己的分管领导，对应不同的上级部门，有不同的考核要求和工作任务，难以形成统一规范的管理体系，入驻部门“各自为政”现状还是存在，距工作联动要求还有差距。

三是综治办牵头协调中心日常工作难。乡镇（街道）社会服务管理中心主任或副主任与综治办主任大多是由政法副书记担任，从行政上来讲是一个领导分管下的平台和进驻部门，隶属关系明确，便于管理和协调，但顶层设计上没有赋予综治办相应的人员、经费、指挥权，对其他入驻部门的考核、协调力度不大。如除综治办、司法所、信访办归政法副书记分管外，其他人员一般都是在分管上级的领导下开展工作。综治办在社会服务管理中心更多的还是在承担综治工作职能，协调中心其他部门比较难，而且，“三中心”合一以后，社会服务管理中心的服务职能凸显，导致原有综治工作中心的职能相对比原来弱化。

四是中心“六联机制”有待进一步完善。总的来说，宁波市乡镇（街道）社会服务管理中心机制较为完善，运作较规范，有效解决了影响社会稳定的源头性、根本性、基础性问题，充分发挥了中心平台作用，但在“六联机制”中，矛盾联调机制发挥不够理想，虽实行了领导包案、领导接访、问题分流等举措，但有时没有真正落实，一些疑难复杂问题最终还是落在政法分管领导和综治办干部头上。另外，基层平安联创、突出问题联治上，合力作用还不够。

（二）网格化管理工作有待进一步加强。

一是网格划分多头，标准统一难。随着“网格化管理、组团式服务”的推进，网格化管理运用到不同部门、领域。组织、民政、安监、消防、劳动监察、城管、食药监、计生、水利等部门都在基层划分了网格，各个部门划分的标准并不统一。有的把网格划分成县（市、区）、镇、村三级，有的把2至3个乡镇（街道）划分成一个大网格，有的把一个村划分成一个网格，有的把主要道路划分成网格，有的把一座山、一座水库划分成网格。例如安监部门划分了区、街道、社区网格；劳动监察部门则是按每200家企业为一个网格进行划分；城管部门以社区为基本单位进行网格划分；工商、食药监部门以中队辖区为基础划分网格；消防部门划分了街道大网格、社区中网格、街区单位场所小网格；组织部门推出“党建进组、服务入户”；民政部门包片联户，但包片范围不包括辖区内的企事业单位和商家店铺。

二是网格管理员职责落实难。网格管理员一般要求承担宣传、联络、信息、调解、协管等多种职责，而各部门又都进行了网格化管理，出现“一员多岗”，导致网格管理员的职责任务繁多，现实亟需配备专职网格管理员。城市社区一般都是按照250户的标准配备专职社工担任网格管理员，农村社区一般由村民小组长、治保干部等兼职担任网格管理员。尽管开展“网格化管理、组团式服务”工作要求村（社区）配备一定数量的网格管理员时，都须落实他们的工作报酬，但财政并无配套资金，乡镇（街道）和村（社区）的经费保障比较困难，网格管理员基本上是无偿服务。由于缺乏与之相配套的激励措施，很难调动他们的工作积极性，外加一些网格管理员素质不高，导致无法实现网格管理员职责。

三是网格整合难。农村、社区普遍承担着相关政府部门在基层的工作任务，各相关单位都必须在村、社区配备相应的工作人员，每年发放几百元到几千元不等的工作报酬。而村、社区相关负责人因为人情、面子等关系，也都安排了数量不等的干部或村（居）民从事上述单位安排的工作，这些人员都是在开展“网格化管理、组团式服务”工作之前就已确定的。这种情况下，村（社区）甚至是乡镇（街道）要对这些人员进行整合难度较大。

（三）基层信息系统有待进一步整合。

一是基层信息系统多。以宁波江东区为例，据不完全统计，街道、社区有各类信息系统29种，每个系统都有各自的信息收集、台账录入、事件处置等要求。

二是部门系统整合难。政府部门各条线上的专业系统，每年都有报表需要基层填报，大致可概括为人员管理类（如党员报表、团员报表、人口统计表）、业务统计类（如矛盾纠纷统计表、重点地区排查表、安全隐患排查表、网络舆情统计表）、专项调研类，报送周期长短不一，一般可分为一事一报、日报、旬报、月报、季报、半年报和年报，各个系统都自成体系，因为专业不同，较难采取统一整合的方式。同时，管理各系统的部门之间存在信息壁垒，系统之间无法实现数据共享，信息输入时重复劳动的现象严重，基层对此意见较大。

三是基层信息系统推广应用难。各部门的信息系统都自成体系，无法做到完全联通共享；原始数据采集录入工作繁琐复杂，基础信息更新缓慢，查询统计不便；基层操作人员特别是村（社区）操作人员整体操作水平偏低，人员变动频繁，影响工作延续性；系统实际作用没有体现，系统预期的“基础信息网上考核，办事服务网上管理、工作过程网上监督、责任目标网上考核”的四大功能尚未实现；信息采集录入缺乏保障与奖励机制，这些都严重影响了系统实际的应用价值。

三、完善宁波市基层综合服务管理机制的工作措施

（一）以“强基”为主线，规范基层社会服务管理工作平台建设。

一是明确乡镇（街道）社会服务管理中心定位。乡镇（街道）社会服务管理中心是党委、政府服务人民群众、推进社会治理的综合性工作平台，在党委、政府的统一领导下，做好辖区内平安建设、综合治理、维护稳定和公共服务等工作。要按照“主体不变、履职充分、协调联动、整体运行、方便群众、服务大局”的原则，实行“集中办公、集约管理、集成服务”运作。中心设立公共服务和社会管理两个功能区。公共服务区根据当地实际和群众需求设立窗口，为群众提供“一站式”服务；社会管理区承担指导协调“网格化管理、组团式服务”，社会治理信息分析研判、分流处理，社会组织的培育管理，平安建设任务指派、力量调度、工作督查、考核评估等职能。

二是统筹整合乡镇（街道）社会服务管理中心力量。乡镇（街道）社会服务管理中心的公共服务区应整合政府部门、党群组织、人民团体设在乡镇（街道）的各类服务力量和资源，实行集中办公，开展便民服务。社会管理区应根据实际需要充分整合力量，特别是承担综治、信访、警务、社区矫正、刑释人员安置帮教、人民调解、安全生产、禁毒、流动人口管理、消费维权等工作的部门，应在中心派驻人员或授权代理有关事项。县（市、区）职能部门在乡镇（街道）设立的派出机构，应当及时完成中心指派的工作任务。着眼大平安建设需要，进一步建立健全中心与民政、人力社保、国土资源、建设、城管、农业、林业、文化、卫计、环保、市场监管、海洋渔业等部门以及工青妇等群团组织的工作联动机制，形成平安共创合力。整合充实基层一线执法力量，推进综合执法。乡镇（街道）不再设立社会服务管理类的其他中心，已经设置的应纳入乡镇（街道）社会服务管理中心统一管理、一体运作。

三是完善乡镇（街道）社会服务管理中心运行机制。乡镇（街道）社会服务管理中心实行“集中办公、集约管理、集成服务”的运行模式，受场地限制不能实行集中办公的地方，可在整合力量、完善机制的前提下，实行公共服务和社会管理两个功能区分开运行。中心应充分运用“基层社会管理综合信息系统”，发挥各种信息共享、各种力量联动优势，不断完善以矛盾联调、治安联防、问题联治、事件联处、平安联创、服务联抓等为主要内容的网上网下联动工作机制，提升社会治理工作效能和为民办事服务质量。中心应建立健全联席会议、形势分析、工作例会、考核奖惩等制度，及时研究解决需要协调的重大事项和突出问题，确保高效、有序地开展工作。要把群众满意度、事件处理的效率作为衡量中心工作的主要标准。中心工作经费应列入同级财政预算，入驻中心和通过中心代理的相关工作部门（单位），应对开展本部门（单位）社会服务管理事项提供必要的经费支持。

（二）以“聚力”为主线，建立健全新型城乡社区治理机制。

一是健全完善“三位一体”新型社区建设。着眼于经济社会发展、城市化进程相适应，在推行“一委一居一中心”社区服务管理体制的基础上，从完善基层民主协商入手，从强化社区自治和服务功能着力，探索建立以社区联合党委决策主导、村（居）民委员会及村（股份）经济合作社为执行主体的社区协商议事组织、村（居）务监督委员会为监督机构、社区便民服务中心为依托的新型社区治理基本架构，打破村居界限、单位界限和行政组织界限，把大量的“社会人”纳入社区服务管理之中。积极推进“政社互动”，明确村（居）委员会依法履行职责和协助政府工作事项，编制法定义务与协助义务目录，推行工作 “准入制”，促进基层社区治理的责权统一。

二是积极探索德治、法治、自治相结合的社区自治模式。发挥村（居）民在城乡社区治理中的主体作用。重视发挥道德的教化作用，积极探索在村（社区）建立文化礼堂、开设道德讲堂、推广“道德银行”，建立完善村规民约、社区公约等城乡社区自治规则，突出维护社会秩序、遵循社会公共道德、优化村风民俗、推进精神文明建设等方面内容，促进村（居）民崇德向善、和睦相处。整合在职和离退休政法干警（法官、检察官）、一村一法律顾问（律师）、社区民警、专（兼）职人民调解员、基层法治促进员、“小巷法官”、法律工作志愿者等基层法治工作社会资源，依托社区综治工作站，组成法治促进服务团队，为社区居民提供综合法律服务，积极探索以法治方式化解矛盾纠纷的新路子。积极探索社区居委会专兼结合模式，建立社区居委会专职委员制度，实现社区服务全天候覆盖；深入开展以村（居）民会议、协商议事、民主听证为主要形式的民主决策实践，全面推进村（居）民自治制度化、规范化、程序化，依法保证村（居）民对城乡社区公共事务的知情权、参与权、决策权、监督权。

三是鼓励和引导社会组织参与基层社会治理。按照“政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作”的思路，以培育发展社会组织、激发社会活力为创新点，加快推进社区建设、社会组织建设和社会工作“三社联动”，构建多向互惠、协调发展的城乡社区服务管理新机制。充分发挥社会组织的积极作用，引导和鼓励社会组织在民意诉求表达、决策咨询、化解矛盾纠纷、承接政府购买服务、开展公益慈善等领域参与基层社会治理；加强对政府购买服务和转移事项的过程、结果、效能监督评估。健全完善公益创投机制，积极培育发展促进社会和谐稳定的各类社区社会组织，动员和组织村（居）民群众参与社区建设、矛盾调解、犯罪预防、矫治帮教、禁毒禁赌、困难救助、安全监管等社会工作，不断壮大社区协同共治的力量。培育志愿精神，鼓励志愿行动，推进社区志愿服务制度化、常态化，积极发展志愿者队伍，建立机关党员干部参与志愿活动的长效机制，推广各种特色志愿服务，满足社区、村（居）民的多样化、个性化需求。

（三）以“治源”为主线，全面深化“网格化管理、组团式服务”工作。

一是明确推进网格化管理的总体思路。网格化管理工作作为党委、政府的一项综合性、基础性工作，必须在党委、政府统一领导下，整合资源，整体设计，统筹部署，各负其责，综合利用，发挥综合效能。为确保有力推进，该项工作由乡镇（街道）党政主要领导亲自牵头。综治部门主要做好“划分网格、组建队伍、建立机制、日常管理、培训考核”等基础性的网络搭建和维护工作，包括政法综治部门在内的各有关职能部门，都是网络的使用者，要根据各自职能和工作需要，积极对接，有效纳入，用好用足这张网络，延伸管理触角，提高管理实效。网格管理员主要负责及时收集和传递各类信息，并力所能及地发挥政策宣传、矛盾调解、治安防范、隐患排查、为民服务等作用。网格指导员或分管村居（社区）的干部对网格管理员采集报送的信息进行梳理分类，对村居（社区）能处理的问题，分流给相关村干部、社区工作者处置；对村居（社区）处理不了的，或发生重大事项、紧急事项的，第一时间报送给乡镇（街道）社会服务管理中心，由乡镇（街道）社会服务管理中心分流给相关职能科室处置。

二是搭建“两级平台、一张网”工作架构。面对网格多头划分、交叉重叠、服务力量分散的问题，应统一各部门思想，加强部门协调，按照“上面千条线、基层一张网”的基本思路，在乡镇（街道）、村居（社区）层面搭建“两级平台、一张网”工作架构。“两级平台”，即乡镇（街道）社会服务管理中心和村居（社区）社会服务管理室。“一张网”，即对组织、民政、安监、消防、劳动监察、城管、食药监、计生、水利等部门在基层划分的各类网格在乡镇（街道）、村居（社区）层面进行整合，将其各项职能、功能纳入一张网，配置专门网格管理人员，实现多部门参与、全方位运作、多样化服务的综合工作体系，节省行政资源，凝聚工作合力，提高工作效益。

三是充实力量，明确工作职责。每个单元网格原则上配备一名网格管理员，实行“一格一员”，也可根据实际情况采用 “一格多员”、“网格指导员+网格管理员”的网格管理模式，每个网格至少落实一名网格管理员。网格指导员为联村（居）乡镇（街道）干部，根据所联系的网格管理员、网格工作开展情况，实施普通指导、帮助指导和全程指导等不同的指导方法，促进网格化管理各项工作落实。经济条件较好、管理任务繁重的社区，可发展专职网格管理员队伍，并将其纳入社区工作者队伍建设和人才培养规划。农村采取“村推镇聘”模式，即网格管理员由所在行政村按照条件推荐若干人选，由镇综治办审核后聘任，网格管理员原则上必须是日常居住在网格内的村民小组长、党员、村民代表、老干部或其他热心人士等，现职村干部一般不担任网格管理员。在不削弱条线工作的基础上，结合实际有效整合社区社工、农村公共安全协管员、计生协管员、信访协管员、综治协管员、村民小组长、楼道墙门小组长、和谐促进员等专业性、技术性不强的基层工作力量，采取“多员合一、镇聘村用”方式择优聘用。

四是强化各类“组团”服务管理功能。完善县（市、区）、街道、社区、网格四级层面的服务团队，整合壮大社区和谐促进会、志愿者等服务力量，发挥其在推动社区建设和社区服务管理中的生力军作用。在网格层面，建立以党代表、人大代表、政协委员、老干部、党（团）员、村（居）民代表、和谐促进员、法治促进员、志愿者等人员为主的服务团队，开展自助式服务；在村（居）层面，组建治安巡防、纠纷调解、法治促进服务、文化娱乐、医疗卫生等服务团队，开展互助式服务；在乡镇（街道）层面，充分发挥社会服务管理中心作用，整合有关部门、单位及社会资源，组建若干服务团队，开展针对性服务和管理；在县（市、区）层面，依托社会应急联动救助中心、社会公共服务中心、社会组织服务中心、司法行政法律服务中心、矛盾纠纷大调解中心等平台，整合和利用各种资源，组建不同类型的专业服务团队，为群众提供专业和特色服务。

五是完善工作机制，确保规范运作。要建立巡查走访报告制度。网格管理员应及时掌握网格动态，每天对网格进行巡查并记录，发现有情况的，应及时报告村（居）社会服务管理室，并通过工作专线报告乡镇（街道）社会服务管理中心网格办，跟踪事件进展，协助乡镇（街道）、社区、村（居）做好相关工作。每个网格管理员每周至少向村（居）社会服务管理室和乡镇（街道）社会服务管理中心网格办报告一次工作情况。同时，实行紧急情况必须第一时间报告、重点时段情况信息零报告制度。乡镇（街道）社会服务管理中心网格办原则上每季度召开一次网格管理员工作例会（因工作需要的可随时召开），通报考核工作情况，布置工作任务。各村居（社区）至少每周召开一次碰头会，每月召开一次例会，分析交流工作情况，布置工作任务。在完善以住所为管理单元的辖区全员信息数据库的基础上，对需要走访的重点对象按骨干对象、服务对象、管控对象进行分类，确定每类对象的月走访频率，生成网格管理员的每月基础工作量；根据网格管理员自主处理到上报上级部门处理这一顺序，对网格管理员信息报送、任务处理等工作的完成率、有效率和信息覆盖率由社会服务管理中心网格办进行绩效考评、排名通报，并将考评结果与个人收入挂钩。

（四）以惠民为主线，积极借助信息化推动基层社会管理能力现代化。

一是强化顶层设计，实现数据互通。较为可行的方式是各职能部门能够通过相互授权，实现各信息系统的数据互通，在各信息系统独立运行的基础上，对需要重复录入的数据进行交互共享，从而达到任一平台采集录入、其他平台实时更新的效果，在打通信息孤岛的同时又能有效减少基层信息采集录入压力。因地制宜建立一支可持续、较稳定的网格信息采集队伍，逐步实现“多元合一”信息采集模式，做到一人采集、多人共享，一部门录入、多部门共用。大力推广应用“平安（综治）E通”移动终端、移动采集器、二维码等科技手段，逐步实现“一格一员一E通”，全面加强对人口、房屋、证件、车辆、场所、组织等各类基础信息和矛盾纠纷、安全隐患、民生需求、群众诉求等动态信息的实时采集、即时录入。完善和落实信息采集报送制度，确保信息的及时性、准确性。围绕人、地、物、事、组织等基本要素，打破部门行业信息壁垒，加强信息系统整合对接、信息资源联通共享。在具体实施过程中，考虑到各平台牵头开发的单位层级，建议进行分级协调。

二是健全完善信息化手段，实现全民参与网格管理。总结社区网络发言人、“互联社区”“平安微网格、综治微服务”微信公众平台等社区信息化建设的成功经验，为群众参与网格管理和快速反映问题开辟绿色通道。网格中的居（村）民可以通过微信，以文字、语音、图片、视频等多种形式随时将生活中发现的问题、提出的意见和建议发送到微平台，微平台的后台处理部门在第一时间接收并转发给所在网格的网格管理员及有关部门给予回复。微平台让每一个村（居）民都成为“网格管理员”，让每一部手机都成为信息终端，有效避免了网格管理员在日常信息采集中遇到的“听不到、听不全”等问题，使全民参与网格化管理成为现实。

三是建立健全事件处理网上网下联动工作体系。按照“党委领导、政府负责、统一指挥、部门联动”的要求，有效整合资源、完善机制，建立健全县（市、区）、乡镇（街道）两级事件处理网上网下联动体系。充分依托县（市、区）综治办、乡镇（街道）社会服务管理中心等资源和机制，发挥“基层社会管理综合信息系统”的网络优势，建立集事件受理、分析研判、分流处理、调度指挥、督办反馈于一体，纵向贯通、横向联通的综合指挥平台，规范网上办事流程，及时将网格内发现的问题和群众诉求分派给有关职能部门，一网联动、限时办结，全面提升网上办事和服务群众的综合效能。加强互联网舆情的监测和引导，着力形成网上发现、网下处置、联动应对的格局。

（责任编辑：田禾）

*此文获2014年度浙江省党委政法委系统优秀调研成果一等奖。

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2015）04-0019-06

收稿日期：2015-05-05

作者简介：项敏，中共浙江省宁波市委政法委员会副书记，综治办主任；谢平，该委员会执法监督处副调研员。