中国酒后驾驶和超速驾驶相关法律之完善（下）*

□余凌云，洪延青，刘 磊

（清华大学，北京 100084）

（三）执法手段。

1.关于酒后驾驶的执法手段。“欧洲交通警察网”明确指出，“执法活动应当具有足够的公众能见度，从而能够增强其威慑作用。司机们应当认识到如果他们在酒精或者药品的作用下驾驶，他们将极有可能被查获并起诉，且受到严厉的处罚。”[70]换句话说，警察执法活动的结果主要是增加违法行为人被发现的客观风险和主观风险。

执法活动可以相应地分成两个部分：执法手段和执法努力程度。由于后者通常取决于警察机关的资源和政治意愿，而这两方面本质上都超出了本报告研究的范畴，因此本章节将主要探讨法律赋予交警的执法手段。

（1）国际惯例。一般来说，警察调查酒后驾驶行为遵循图3 展示的步骤。

图3 警察调查酒后驾驶行为的步骤

显然，警察截停车辆的权力启动了整个调查程序，而且这种权力被普遍认为是交警最重要的执法手段之一。本章节将从比较的角度重点阐述这一警察权力。

大量的研究表明，随机酒精测试对于司机形成被发现的高风险意识以及增加实际的逮捕率都是有效的，它加强了酒后驾驶法律规定的威慑作用。[71]“在法国、澳大利亚、瑞典以及除了英国的大多数欧洲国家，都设有随机酒精测试检查站（即所有的经过司机都将车停在路边检查站进行测试，而不仅是针对那些执法人员有理由怀疑饮酒驾驶的司机）。[72]

例如，在澳大利亚，警察有宽泛的权力去截停车辆并对有如下情况的司机进行“呼吸测试”：“一是正在驾驶机动车的司机；二是预备启动机动车的司机；三是作为持有学员牌照（L）或者临时牌照（P）司机的教练员”。同时，呼气测试“必须在驾驶或者试图驾驶的2 小时内进行测试。当警察进行随机酒精测试时，必须着制服并驾驶有警用标志或闪警灯、鸣警笛的车辆”。[73]

在美国，没有合理怀疑的随机酒精测试被认为是无理由搜查，因而违反了宪法第四修正案。[74]然而，美国法律允许警察采用特定模式的酒精测试检查方式：美国法律授权警察根据预先公布的时间和地点设立检查站。警察可以截停所有车辆，或者根据某些规定（例如每隔两辆车就截停一辆）拦截车辆，但警察并不能对每个司机进行酒精测试，除非是对有喝醉迹象的司机。研究表明，即使是这种限制版本的检查站，如果能够有足够强度执行，同样能够很大程度上减少酒后驾驶现象。[75]

（2）中国法律。中国警察有权随时截停任何车辆进行检查。根据公安部颁布的《人民警察截停和搜查条例》（2008），“警察截停和搜查”是指“为了预防、发现和控制违法行为，警察在执行任务过程中开展的讯问、检查和其他措施”。因此，为了发现酒后驾车人员，交警被赋予宽泛的权力去截停任何车辆。

呼气酒精测试：公安部2008年还颁布了《交通警察道路执勤执法工作规范》，对于酒精测试的程序进行了全面、详细的规定。然而，当前的法律并未对“嫌疑”这一术语进行详细的阐述。这意味着中国的交警有权随机进行酒精测试，在实践中，他们的确在检查站随机对司机进行酒精测试。对于酒后驾驶违法行为来说，酒精测试仪的读数能够满足警察对于证据性的要求。

血液酒精测试：《道路交通安全违法行为处理程序规定》（2008）第三十三条规定了交警必须进行血液酒精测试的几种情形：①对酒精呼气测试等方法测试的酒精含量结果有异议的；②涉嫌饮酒、醉酒驾驶车辆发生交通事故的；③拒绝配合酒精呼气测试等方法测试的。该条款同时规定，对酒后行为失控或者拒绝配合检验的，可以使用约束带或者警绳等约束性警械。此外，如果呼气酒精测试读数每升超过0.8 克，即达到醉酒驾车的刑事违法行为，需要强制执行血液测试并起诉司机。《道路交通安全违法行为处理程序规定》（2008）第三十四条和上文提及的《交通警察道路执勤执法工作规范》共同规定了在酒精测试中需要遵循的程序：当司机属于需要强制进行血液测试的行为类别时，需要现场提取至少两份司机的血液样本，公安机关交通管理部门应当将抽取的血液或者提取的尿样及时送交有检验资格的机构进行检验；应当由两名以上交警或一名交警两名辅警将司机带至医院（县级以上）提取不少于两份的血液样本，并将检验结果书面告知当事人。失去知觉的醉酒司机应当由两名以上交警或一名交警两名辅警带至指定的地点，直至恢复清醒。如必要可以使用约束性警械。

（3）点评。在酒驾执法手段上，中国法律和西方国家法律并没有太多的不同。一个值得关注的问题是，在一些国家诸如瑞典、荷兰和爱沙尼亚，不管司机由于什么原因被警察截停，司机都会被要求接受酒精呼气检验。[76]换言之，酒精测试是在交通执法中截停和检查的一项强制性程序，但中国法律并没有相关规定。

另一方面区别是，中国在立法上对呼气仪器测试结果每升超过0.8 克（醉酒驾车）的司机规定了繁琐的血液测试程序。一旦无法当场提取血液样本（例如，缺少必须的仪器或存储设备），把违法行为人带至医院进行血液测试将给临检点造成很大的负担，在一些情况下，临检工作不得不提前结束。

与此相反，在庭审时，许多国家并不要求必须通过血液测试来证明驾驶员血液酒精浓度达到醉驾的标准，法庭接受呼气测试设备的读数。这一方法简便且具有证明力，当然很吸引人，但高品质的呼吸测试设备和定期保养是采用这一方法的前提。这些前提必然意味着相当大的额外费用，而在现阶段，中国是否具备采用该程序的客观条件，不得而知。鉴于刑事犯罪记录对人的一生的严重影响，我们很难在平衡准确性和效率之间作出选择。在笔者看来，需要深入的实证研究才能形成对这一问题强有力的论证并提出相关的建议。

2.关于超速驾驶的执法手段。

（1）国际惯例。

现场巡逻：现场巡逻由两部分组成：“（可见或隐蔽的）监测组和（可见的）截停违法行为人的逮捕组。”[77]现场巡逻包括两种类型。第一种是先由一个配备了速度监测设备的固定不动的监测组（一辆有标记或无标记的警车）观测，在路的尽头，由另一组警察截停被监测到超速的车辆，并对司机进行罚款，[78]第二种是基于移动监测组开展的现场巡逻。首先在警车或无标记的车辆上安装摄像机，然后车辆在执法区域周边巡逻或停在一些隐蔽的地方。当警方发现超速驾驶行为时，可以迅速采取行动，尾随并截停司机。视频是用来指控司机超速驾驶行为的直接证据。[79]当现场巡逻是在大型道路交通网络中不固定时间和地点开展时，这种形式的执法被称为随机道路监测或拉网式随机执法。[80]

电子执法：超速驾驶自动监控系统是在无警务人员在场的情况下开展的。这种电子执法的基本功能是对交通违法行为的现场发现和记录。广泛使用的超速驾驶自动监测执法系统是高速摄像机。“高速摄像机可面向固定方位，进行全天候的监控（固定摄像机），或可以针对不同方位进行旋转监控（移动摄像机）。高速摄像机可以进行自动监控（无人操控），或作为人工操控的一部分（在一个可见或隐藏的轿车或厢式货车内）”。[81]有时，警方会使用“虚拟”摄像机来替代安装高速摄像机，以节约成本。一个“虚拟”摄像机外观上看就像是真的高速摄像机盒，但里面没有摄像机或胶卷。驾驶者并不知道是否有真的摄像机在盒子里面，因此往往会因“安全起见”而降速行驶。许多国家定期轮换真实与“虚拟”摄像机，这样对超速驾驶行为的威慑作用就大大加强了。

平均时速监控系统：平均时速监控系统也称为路段监控系统。这种系统在一定路段距离范围内测量车辆的平均时速。当车辆驶入和驶出路段时，系统将会记录车辆的时速。这样，就可以计算出车辆在这一路段的平均时速。虽然平均时速监控系统是相对较新的执法手段，但已经在澳大利亚、奥地利、捷克、荷兰、瑞士和英国得到广泛运用。[82]

上述三种超速驾驶执法手段在许多国家都被广泛采用，前两种最为普遍。在法国、澳大利亚、瑞典和英国这四个经美国运输研究委员会认定有成功的交通安全方案的国家中，电子执法构成其超速驾驶管理战略的一个重要组成部分。[83]

在美国，电子执法“是十分罕见的，施行起来会遇到政治上的困难和阻力”[84]。相反，在美国最常见的执法形式是高能见度的专项执法行动，这属于“劳动密集型和十分昂贵”的方式。[85]“在高能见度的执法模式下，针对道路交通事故或交通违法频发的路段，通过扩大巡逻范围或大量增加车巡等方式……使公众确信超速驾驶和违法驾驶行为有可能随时被发现，违法者将被逮捕并被处罚……执法行动被广泛宣传”。[86]

由于目前电子时速监控系统已被广泛运用，应该由司机还是车主对超速驾驶行动负法律责任成了一个关键的问题。“在一些国家（如芬兰、德国、挪威、瑞典和瑞士），只有司机才是超速驾驶的法律责任人。在其他国家（如比利时、法国、意大利、荷兰、葡萄牙、英国），车辆的登记所有人是承担超速驾驶责任的主体，除非该车辆或车牌已经报失，或者车辆所有人能够提供驾驶该车司机的身份。”[87]

不同的立法规定对高速摄像机的运行产生不同的影响。在车辆所有者承担超速行驶法律责任的国家，有一张后车牌的照片就足够了；但是在驾驶司机承担超速行驶法律责任的国家，司机的照片和车牌照片必须同时具备才能追究相关责任。

（2）中国法律。中国法律明确规定了允许开展人力和电子超速驾驶执法。中国关于电子时速监控系统方面的立法有一个显著特点，即警方必须依法告知司机安装了高速摄像机的路段。

《道路交通安全违法行为处理程序规定》（2008）第十七条规定，“使用固定式交通技术监控设备测速的路段，应当设置测速警告标志”；第十七条进一步规定，使用移动测速设备测速的，应当由交通警察操作。使用车载移动测速设备的，还应当使用制式警车。换句话说，只要超速监控设备正在使用中，交警必须以各种方式告知司机。

公安部《交通警察道路执勤执法工作规范》（2008年）规定了交警执行限速的详细程序。举例来说，当警察设点执勤时，测速点与查处点之间的距离不少于两公里。在高速公路查处超速驾驶违法行为，应当通过固定电子监控设备或者装有测速设备的制式警车进行流动测速。《道路交通安全法》（2011）采用由驾驶者本人而非车辆所有人承担超速驾驶的责任原则。

（3）点评。在中国，对超速驾驶行为的隐蔽执法是法律所禁止的。警方巡逻应当驾驶带有明显警用标志的警车。自动测速拍照的告知必须张贴在测速路段的前方，提醒驾驶员很快将有时速监控。在一些国家，对时速监控的隐蔽执法是超速驾驶管理战略的一部分。同样，在中国是否应该采取这种做法尚待进一步研究。

（四）小结。鉴于以上的研究，我们可以得出的结论是，中国关于处罚制度的立法过于“粗犷”。换句话说，立法应当更细致、具体，从而使实际处罚结果的威慑作用最大化。没有经验的司机和初学驾驶者应区别于其他司机。对于酒驾和超速驾驶的累犯，在立法上应予更多关注。在其他国家，康复计划和酒精连锁反应系统对于打击酒后驾驶和超速驾驶行为是十分有效的措施。此外，第三章节的研究表明，在中国拒不配合警方调查是比较严重的问题，可以考虑借鉴其他国家对这种行为进行严厉处罚的司法实践。建议立法机关在今后的立法实践中可以尝试将上述措施予以综合考虑。

五、立法建议

基于对酒驾和超速驾驶问题的分析以及各国针对酒驾和超速驾驶的立法的比较研究，我们结合合规模型提出一系列立法建议。

（一）加强对关键干预点的立法。

1.对处罚措施的建议。

（1）关于拒不配合警方调查行为的立法。

躲避酒精测试：根据《治安管理处罚法》第五十条的规定，“阻碍人民警察依法执行职务的”，“处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。与醉驾入刑相比，上述治安处罚措施显然成为司机的不二选择。

驾驶员逃逸：司机宁愿选择先逃逸而后归案的主要原因之一，是先逃逸后归案承担的法律后果远远低于不逃逸。《道路交通安全法》（2011）第九十九条规定，“造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的”，“由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款”，“可以并处十五日以下拘留”。这对于醉驾者而言，其成本相对于刑事处罚，微乎其微。因此，逃逸成了醉驾者的“理性”选择。

更替酒驾司机的行为：“顶包”行为之所以普遍存在，是因为现行法律存在漏洞。即使替代者不具有驾驶资格，在现有法律规定下，不过是以“无证驾驶”对其处罚，最多罚款二千元，并处拘留十五日，而醉酒驾车的司机则逃脱了刑事责任。

建议：在许多国家，拒不配合警方调查的行为与醉酒驾驶行为面临的处罚措施是一样的，通过这样的处罚规定，能够有效地鼓励司机配合警方调查。因此，我们建议全国人民代表大会应当修改立法，从而加大对各类对抗警方调查行为的处罚力度。除了中央一级的立法改革，地方警察机关还可以制定相应的实施准则、执法指南、手册；这些准则、指南、手册不仅记载、细化与上述三个方面问题相关的法律规定，而且可以包含中国其他地区和国际惯例的成功司法实践作为例证。这些执法指南将会规范警察和司机的行为。不仅如此，经过认真的研究和详细的规定，这些执法指南将会降低交警在执法活动中可能面临的法律风险，而且能够积极影响公众对警察执法行为的看法。

（2）对没有经验的司机和初学驾驶者、重型货车和营运车辆司机予以特殊关注。通过比较立法研究我们发现，国外的立法通常给予没有经验的或年轻司机、职业司机、重型货车和营运车辆司机以特别关注，也就是说，这些类别的司机将适用不同的管理规定。国际通行做法是对这些类别的司机适用不同的执照要求、法定BAC 标准、时速限制和处罚措施。相比之下，中国法律仅仅在发放执照阶段对上述司机区别对待，而且一定程度上，针对营运车辆司机规定了区别于其他司机的处罚措施，然而，总体来说，现有的法律法规都没有对无经验和新手司机进行单独的规定，对于上述不同类别的司机可能导致的道路交通安全风险重视程度不够。

建议：在中央一级的立法层面上应当对这些类别的司机建立不同的管理规定。国家法律规定的对酒后驾驶和超速驾驶的处罚范围相对宽泛，可以在不违反国家法律规定的前提下，制定符合地方具体情况的地方性法律规范。我们建议，可以将无经验或新手司机、职业司机、重型货车和营运车辆司机的相关规定添至省（直辖市、自治区）、设区市的法律法规中，从而能够对不同类别的司机设立相应的规定，采取不同的处罚措施。

（3）BAC 国家标准等级的设立。中国的国家性法律和地方性法规都缺乏对BAC 水平的分级规定。《道路交通安全法》（2011）只规定了对酒驾和醉驾的处罚。大连和苏州的地方性法规也采用了这种二元区分的方式，没有对BAC水平在酒驾（0.2克/升）和醉驾（0.8克/升）之间的具体情况进一步分级规定。

建议：我们认为在地方一级建立这样的BAC 分级是可行的，在超速驾驶方面，地方性法规也可根据《道路交通安全法》（2011）进一步将超速的程度进行细化分级。

2.对被发现的主观风险和客观风险的建议。

（1）实施教育项目和酒精连锁反应系统以应对累犯问题。这两项用于处理酒驾和超速驾驶累犯的措施已被许多国家广泛采用，且实践证明的确有效，然而，中国在立法上并无相关规定。

建议：根据《立法法》的规定，省一级和国务院指定的“较大的市”或设区市的人民代表大会，有权在地方性法规中采用上述两项措施。

（2）加强部门间的协作。公安部出台的程序规定要求两名以上交警或一名交警两名辅警陪同一名嫌疑司机至医疗机构提取血液样本，毫无疑问，该程序规定将进一步耗费交警部门有限的资源。

建议：签订跨部门合作协议以有利于执法活动的开展。交警部门可以和其他警察部门签订合作协议，以求不同的警察力量在交通执法中充当不同的角色。如果其他部门的警察能够协助交警部门一同开展对酒后驾驶的执法工作，那么他们就能够承担起将嫌疑人带至医疗机构做血液酒精测试的任务，交警就能够从此项任务中解放出来。在迫使嫌疑人配合警方调查方面，也可以实施类似的举措。

（二）完善在立法上的缺陷。

对于适用处罚措施。虽然《刑法修正案（八）》在规定追究醉酒驾驶机动车的刑事责任中，没有明确规定情节严重或情节恶劣的前提条件，但根据《刑法》第十三条规定的原则，危害社会行为情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。[88]比如，醉酒后在停车场挪车，没有发生交通事故，却被查出醉酒，诉至法院，法院认为不构成犯罪。但是，这些情节显著轻微的醉酒驾车行为，如果按照《道路交通安全法》（2011）第九十一条处罚，仅能处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款，处罚的力度明显低于《道路交通安全法》（2011）修改之前的力度。但是根据第九十一条的原条款，“醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，处十五日以下拘留，暂扣三个月以上六个月以下机动车驾驶证，并处五百元以上二千元以下罚款。”实践中，有的地方明确要求对醉酒驾车采取“零容忍”，一律入刑，情节轻重并不能成为起诉和审判时考虑的合法因素。这种做法虽然能够解决与《道路交通安全法》（2011）第九十一条处罚衔接的问题，但似乎与《刑法》第十三条的规定不吻合。即便法院判决拘役，也可能会出现缓刑。如果在案发时，当事人因不存在逃逸、个人信息也明确，公安机关也没有采取刑事拘留，而是取保候审，那么，当事人实际受到的制裁，反而不如原先《道路交通安全法》规定的严厉。

（三）其他立法建议。

1.与社会力量合作。治理酒驾，单凭交警部门一方能力往往捉襟见肘，因此，可以考虑发挥非政府组织等社会力量的作用。第一，餐饮、旅馆、酒店、酒吧等行业协会可以在酒店、餐馆、酒吧等地点开展酒驾危害的宣传活动，通过服务员、保安的及时提醒、劝阻，让顾客“喝酒不动车、动车不喝酒”。第二，与代驾公司建立合作平台，或者与出租车行业合作，开展代驾服务，制定代驾行业规范，建立快捷的代驾纠纷解决机制。第三，在醉酒者的救治、酒驾的鉴定等方面，政府可以与红十字会、医疗协会等非政府组织合作。充分调动非政府组织等社会力量，既能挤压酒驾的生存空间，也能使拒绝酒驾的观念得到更好的传播。

2.与医疗机构合作。如前所述，由不少于两名交警或一名交警两名辅警将当事人带到医疗机构的做法，不仅直接导致警力不足，难以继续对其他车辆进行检查，而且，由于从检查现场到医疗机构或具备资格的检验鉴定机构还有一段距离，可能导致呼气酒精测试与血液酒精测试存在着数值上的差距。因此，可以考虑在检查时，由相关机构派出人员专门负责抽血。这可以挤压酒精测试与血液测试之间存在的时间差，从而得出更为符合客观事实的测试数据。对于醉酒驾驶员的安置，一些地方开创出设置醒酒室的做法。设置醒酒室是对醉酒者的人权关怀，但设置在警局内，因缺乏医疗人员看护，容易影响醉酒者获得及时的救治，建议将醒酒室设置在医疗机构中，以保障醉酒者的人身安全。

3.与保险公司合作。车辆保险费用与驾驶员酒驾和超速驾驶记录进行挂钩，可以有效地提高违法成本。国外的经验也表明，浮动保险费用可以在一定程度上预防酒驾和超速驾驶行为。我们建议由市政府牵头，在保险公司、医疗机构和公安交警部门间设立信息共享和联动机制。

注释：

[70]TISPOL，Enforcing drink and drug driving within Europe.P.16.https：//www.tispol.org/policy-papers/alcohol-drugs-driving/tispolalcohol-drugs-driving-policy-doc ument

[71]Tay R，（2005），“General and Specific Deterrent Effects of Traffic Enforcement”，39 Journal of Transport Economics and Policy 209.

[72]Transportation Research Board，2010，Achieving Traffic Safety Goals in the United States：Lessons from Other Nations.P.142.Police in UK does not have the general power to stop any vehicle.They only have limited power，based on reasonable suspicion，to breath test drivers.See Sir Peter North，2010，Report of the Review of Drink and Drug Driving Law.P.34.

[73]Australia Legal Services Commission，2008，Drink Driving and the Law.

[74]Transportation Research Board，2010，Achieving Traffic Safety Goals in the United States：Lessons from Other Nations.P.142.

[75]Ibid，P.144.

[76]The European Transport Safety Council，2006 ，Traffic Law Enforcement across the EU-An Overview.P.15.

[77]Safety Net，（2009），Speed Enforcement.P.8.

[78]OECD and ECMT ，2006 ，Speed Management，P.159.

[79]Ibid.

[80]Safety Net，（2009），Speed Enforcement.P.8.

[81]Ibid.

[82]OECD and ECMT ，2006 ，Speed Management，P.165.

[83]Transportation Research Board，2010，Achieving Traffic Safety Goals in the United States：Lessons from Other Nations.P.155.For instance，in the United Kingdom，90 percent of all speed offenses cited are identified by the camera system.

[84]Ibid，P.155.

[85]Ibid.Different states treat speed cameras differently in their legislative provisions.Automated speed enforcement is explicitly allowed in some states while explicitly prohibited in others.In some states，both legislations and case law are silent on this issue.See National Highway Traffic Safety Administration，2011，Summary of State Speed Laws（11th Edition），Page IV.

[86]Transportation Research Board，2010，Achieving Traffic Safety Goals in the United States：Lessons from Other Nations.P.156.

[87]OECD and ECMT ，2006 ，Speed Management，P.165.

[88]http：//news.163.com/11/0510/18/73NCHQI100014JB6.html。last visited，2011-7-28.