推进浙江省社会治理法治化的调查与思考*

□中共浙江省委政法委员会调研组

（中共浙江省委政法委员会，浙江 杭州 310026）

近年来，浙江省以建设平安浙江、法治浙江为主要载体，探索建立科学有效的治理体系，突出法治、共治的理念，逐渐改变纵向、刚性的治理模式，推行柔性协商的社会治理方式，激发了社会活力，调动了广大社会成员参与社会事务的积极性，逐步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系。法治是治国理政的基本方式，也是社会治理的基本方式。推进法治社会建设，关键是要切实提升社会治理的法治化水平。本课题组结合组织开展“走基层、破难题、强服务”专项督查调研活动，采取基层调研、座谈讨论、集中研讨等方式，就浙江省依法推进社会治理的主要成效、存在的问题和不足进行深入调研，对推进浙江省社会治理法治化的思路与对策进行了深入的思考。

一、近年来浙江省依法推进社会治理的主要成效

近年来，特别是2006年省委作出建设法治浙江重大决策部署以来，全省各级党委、政府和各部门坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入实施“八八战略”，以建设平安浙江为总载体，以坚持和发展“枫桥经验”为抓手，大力弘扬社会主义法治精神，认真践行社会主义法治理念，注重以法治思维和法治方式推进社会治理，持之以恒、久久为功，积累了成功经验，取得了显著成效。八年来，浙江省社会治理法治化、制度化程度明显提高，刑事发案、信访总量、安全生产事故总量连续保持“零增长”，矛盾纠纷调处成功率不断提高，人民群众的法治意识不断增强、安全感持续提升。

（一）发挥党的领导核心作用，社会治理体系进一步健全。党的领导是推进依法治理的根本保证。各地各部门充分发挥党委统揽全局、协调各方的领导核心作用，切实加强党对依法治理工作的组织领导。省、市、县、乡四级都建立平安建设领导小组和综治办，形成了党政统一领导、平安办（综治办）组织协调、各成员单位共同参与的强有力的社会治理组织领导体制。省委、省政府出台了《浙江省平安市、县（市、区）考核办法》，每年修订完善平安综治考核体系，进一步健全完善领导责任制、部门责任制和目标管理责任制，建立落实督查暗访、领导约谈、模拟测评等制度，促使各级政府成为推进社会治理、深化平安建设的主导力量。积极发挥社会组织在社会治理中的协同作用，通过公益创投、培育孵化、购买服务等方式，支持和引导社会组织承接政府一些社会管理服务事务，参与矛盾调解、社区矫正、安置帮教、流动人口管理、爱心救助、扶贫帮困等公益服务，激发了社会自我调节的活力。目前，全省11 个市、96.7%的县（市、区）建立了“枢纽型”的社会组织服务平台，正式登记社会组织总数达3.64 万个，每万人拥有社会组织6.6 个。坚持党的群众路线，广泛动员和组织群众依法有序参与社会治理，全省建立了一支80 余万人的群防群治队伍，发展各类志愿者400 余万人，广泛开展村（社区）、学校、企业、家庭等系列平安创建活动，形成了全省上下共建和谐社会、共享美好生活的生动局面。扎实推进社会治安综合治理、社区矫正工作、流动人口居住登记、人民调解工作等地方立法工作，社会治理领域立法占现行有效地方性法规总数的32.2%，充分发挥了法治对社会治理的引领、规范和保障作用。

（二）维护人民群众合法权益，源头治理的制度化法治化水平进一步提高。维护群众合法权益，关键要靠制度来保证。各地各部门以维护群众合法权益、促进社会公平正义为出发点和落脚点，坚持源头治理、综合施策，探索建立了一批行之有效的制度机制。全面推行重大决策社会稳定风险评估机制，着力在“扩面、提质、增效”上下功夫，凡是直接关系群众切身利益且涉及面广、容易引发不稳定问题的重大事项，都把社会稳定风险评估作为前置程序，尽可能做到应评尽评。近三年，全省共评估涉及群众切身利益、民生问题等领域的重大事项12673 件，暂停或取消决策548 件，防止了因决策不当引发社会矛盾。健全完善矛盾纠纷综合调处机制，全面推广建立县、乡、村三级调解工作平台，健全人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，推广建立医患纠纷、交通事故纠纷、劳动争议、环保纠纷、物业纠纷等行业性、专业性调解组织7220 余个，积极推广“和谐促进工程”“和事佬”协会等载体，组织引导社会力量和第三方参与调解，提高了化解矛盾纠纷的整体效能。建立完善民主协商机制，健全社会立法协商、社会公示、决策听证、专家咨询等制度，总结推广“温岭模式”“传化做法”、义乌工会社会化维权模式等经验，广泛开展和谐劳动关系创建活动，推行企业职工工资集体协商和协调劳动关系三方机制，充分调动各方参与协商的意识和热情。畅通群众诉求表达机制，连续十年坚持省领导下访，广泛开展县委书记大接访活动，探索了民生热线、绿色邮政、网上信访等做法，不断完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达机制，推动群众的合理诉求在法治轨道上得到有效解决。

（三）突出群众的平安需求导向，社会治安防控和综合治理的社会效应进一步增强。各地各部门牢固树立需求导向、问题导向、满意导向，注重以法治方式解决影响平安稳定的各类问题，增强了依法治理的社会效应和实际效果。坚持把维护社会政治稳定放在首位，深入开展反渗透、反暴恐、反邪教斗争，依法严厉打击严重刑事犯罪活动，积极防范、妥善处置群体性事件和个人极端暴力事件，维护了全省社会大局稳定，确保了一系列重大活动安全顺利进行。建立健全社会治安重点地区排查整治长效机制，主动对接服务“三改一拆”“四边三化”“五水共治”等中心工作，有针对性地组织开展“两排查一促进”、“排查整治、强基促稳”等专项活动，定期确定治安重点地区进行挂牌整治，解决了一批群众反映强烈的突出问题。加大食品药品安全监管力度，加强食品安全“三网”和农村药品安全“两网一规范”建设，开展食品（药品）安全创建等活动，2013年全省共立案查处无证无照经营1.28 万户。全面落实安全生产工作责任，深入推进企业安全生产标准化和诚信机制建设，实行重大隐患治理挂牌督办和整改效果评价制度，有效防范和遏制了重大安全生产事故的发生。坚持社会公共安全“大防控”，整体规划、及时优化防控布局，统筹情报指挥、视频网络、基础设施建设，通过增设社会治安视频监控探头，建立应急救援队伍和制定应急预案，健全了点线面结合、网上网下结合、人防物防技防心防结合、打防管控结合的动态社会治安防控体系。

（四）总结推广基层实践经验，社会治理法治化的基础进一步夯实。深入开展社会治理创新综合试点工作，按照“远近结合、虚实结合、点面结合”的原则，统筹规划社会治理创新工作目标，每年集中力量解决一两个重点、难点问题，探索形成了“网格化管理、组团式服务”等一批在全国有影响的做法经验。目前，全省90 个县（市、区），建有90 个社会矛盾大调解平台、85 个社会应急联动救助平台、87个“81890”社会公共服务平台、87 个社会组织服务平台、89 个网络舆情研判导控服务平台，以及社会稳定风险评估等各类基础平台，最大限度地整合政府、社会、企事业单位的各种管理服务资源，真正使基层治理从“单兵种作战”发展到“集团军作战”。2013年开始，各地致力推进“亮点”普遍化、系统化，依托乡镇（街道）社会服务管理中心，充分发挥其统筹调度、分流办理等“枢纽”作用，大力推进“网格化管理、组团式服务”与基层综治信息系统“两网合一”工作，在行政村、城市社区划分出12.28 万个网格，配备40.24 万名专兼职网格员，开通6.9 万PC 终端或移动终端，基本摸清了场所、出租房屋、企业和社会组织等基础信息，大大提高了基层社会治理效能和为民办事服务质量。认真贯彻落实《浙江省社会管理重大项目建设“十二五”规划》要求，大力实施“七二五”项目工程（即七大类、二十三项、五十八个支撑子项目），全省建成或基本建成项目28 个、在建项目29 个，建设了一批重大设施，构建了一批机制制度，培养了一批人才队伍，基本形成了具有浙江特点的社会治理项目体系。2014年上半年，省委、省政府制定出台了《浙江省创新社会治理工作方案》，推进四个方面16 个项目创新，着力解决影响社会治理效能的深层次问题，为实现社会治理法治化打下了坚实基础。

（五）强化基层群众依法自治，遵守法律、维护法律权威的社会风尚进一步形成。基层群众自治是推动全体社会成员尊重法治、遵循法治、践行法治的重要任务。各地不断完善和落实基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，坚持村（居）民直接民主选举制度，制定出台了城市居民委员会选举规程，在全国率先实现行政村建立村务监督委员会，大力推行基层民主恳谈、民情沟通日、民情日记、民情档案以及网上民意直通车等有效做法，全面实行村务、政务、厂务公开，依法保障了基层群众的知情权、表达权、参与权、监督权。诸暨市枫桥镇探索实行村级重大事项“一上一下”征求意见、“二上二下”酝酿论证、“三上三下”审议决策制度，村里的事情由村民自己议、自己定、自己干、自己管。各地积极探索建立以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区治理机制。宁波市以区域化党建为引领，探索建立以社区联合党委决策主导、社区协商议事组织统筹议事、社区便民服务中心执行落实的“三位一体”新型社区基础架构，全市已建成新型社区427 个。嘉兴市积极探索法治、德治、自治相结合的基层社会治理机制，普遍推广建立百姓参政团、道德评判团、百事服务团，搭建基层群众参与重大决策和公共事务的平台，形成“大事一起干，好坏大家判，事事有人管”的良好局面。注重发挥社会规范的积极作用，桐乡市、龙游县等地全面修订完善村规民约、社区公约等社会自治规则，充分发挥其在协调社会关系、约束社会行为、保障群众利益方面的积极作用。深入实施全民普法规划，加强社会主义法治理念教育，加强法律顾问制度和法律援助制度建设，全省97.5%的村（社区）开展了“民主法治村（社区）”创建活动，93%的村（社区）配备了法律顾问，95%的村（社区）达到村务公开民主管理规范化建设标准，营造了全社会学法尊法守法用法的良好氛围。

二、浙江省在推进社会治理法治化中存在的问题和不足

总的来看，浙江省社会治理体制与经济社会发展阶段性特征是基本适应的，但是我们也应清醒地认识到，社会建设总体滞后于经济建设，依法推进社会治理面临许多问题和不足，社会治理科学化、法治化水平亟待提高。

（一）公民对法治的信仰尚未真正树立。当前，社会上还存在种种与法治精神相悖的现象，一些地方存在领导干部和公职人员以权压法、以言代法、知法犯法的问题；有的习惯于依赖行政的、经济的手段进行社会管理，而不善于依法管理社会事务、解决问题，往往顾此失彼；有的搞选择性执法、运动式执法、运动式治理，法治的基本标准和要求被实用主义歪曲；群众法治意识不强，遇事找人不找法、信访不信法、靠闹不靠法的现象还比较普遍。这些问题，根子在于对法治的信仰没有真正树立。同时，法制宣传教育的针对性、渗透力不强，普法与依法治理的结合不够，普法工作的绩效评估机制不够完善。

（二）基层综合服务管理机制有待完善规范。首先，乡镇（街道）“多中心”问题较为突出。据不完全统计，各地乡镇（街道）至少有“社会服务管理中心”等29 类中心平台，在设置名称、数量上各有差异。各种中心职能定位、牵头协调部门、运作机制等有待进一步规范。其次，“多网格”问题突出。在推行“网格化管理、组团式服务”的过程中，有的部门另起炉灶、自成体系，在基层划分了20 多种不同的网格。同时，还存在专兼职网格员不落实、团队组建不科学、功能发挥不到位、保障措施不落实等问题。再次，“大调解”工作机制有待进一步完善。实践中形成的一批成功做法，需要认真总结经验，及时上升到法规制度层面，形成调处化解矛盾纠纷的综合机制。

（三）一些影响社会治理的突出问题亟需破解。首先，社会稳定风险评估机制不够健全，表现为认识不到位，在评估过程中走过场、搞形式主义；评估不规范，在操作程序上“抄近路”，在具体工作中搞“两张皮”，评估与决策、风险防范化解相脱节等，因评估机制不落实或落实不到位，引发一些群体性事件，教训十分深刻。其次，解决特殊利益群体诉求的政策规定界限不清，对利益诉求群体扰乱公共秩序、妨碍社会管理的行为，特别是对挑头、策划和带头闹事者的处理，在适用法律条文上思想不统一。再次，环境保护和食品安全法制不健全、刚性不足，守法执法成本高、违法成本低的问题突出；虽然针对《刑法修正案（八）》发布了“两高”司法解释，但在实际操作层面仍需进一步的解释说明。

（四）社会组织发育和作用发挥不够。浙江省的社会组织和社会工作发展较快，但是，社会组织数量还远远不足，作用依然有限，缺乏竞争力。对社区居民自治、公益、慈善等社会组织培育、支持不够，社区社会组织数量不够、作用不大，在承担社区服务、参与社区治理方面发挥作用不够明显。政府购买服务的力度还不够，对一些“草根”组织的管理还跟不上，需要作出相关政策规定。

（五）城乡社区治理机制有待进一步完善。随着全省农村社区布局改革工作的有序推进，城乡社区治理格局需要作出相应调整完善。社区工作行政化倾向严重，一些部门和基层政府过多地分配任务给社区，如有的社区接受的任务多达200 余项，疲于应对政府事务性工作。社区信息系统多、服务热线号码多、考核台账多、创建活动多等问题十分严重，如杭州市上城区凯旋街道，社区的信息系统有36 个，造成大量的重复录入工作，占用了社区干部大量的精力和时间。如何实现法治、德治、自治有机结合，形成“三治”相辅相成、相互促进的局面，还需要进一步加强研究和探索。

三、推进浙江省社会治理法治化的总体思路和对策建议

当前和今后一个时期，浙江省推进社会治理法治化的总体思路是：认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会、四中全会和浙江省第十三次党代会、省委十三届四次全会、六次全会精神，紧紧围绕深入实施“八八战略”，着眼维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，依托平安浙江建设这个总载体，以坚持发展“枫桥经验”为抓手，以全面深化改革为动力，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，更加注重政府主导下的社会多元主体共同治理，更加注重以法治思维和法治方式防范化解社会风险，更加注重源头治理、综合施策，努力形成党政善治、社会共治、基层自治的良好局面，推进实现社会治理体系和治理能力现代化，为建设“两富”“两美”浙江创造良好社会环境。

（一）培育公民树立法治信仰，着力形成全社会自觉学法尊法守法用法的浓厚氛围。法治信仰，是人们对法律发自内心的尊崇、信任和服从，是建设法治社会、推进依法治理的思想根基。习近平总书记指出：“法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。”培育全社会的法治信仰，当前要大力抓好三个方面的工作。

一是大力弘扬社会主义法治精神。通过深化对领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员等重点对象的法制宣传教育，深入开展法律“六进”活动等举措，在广大干部群众中树立法律的权威，牢固树立宪法和法律至上、尊重和保障人权、维护公平正义、监督制约公权、司法职权独立、社会和谐的理念，做到内心敬畏、行为践行，使法治内化为人们的自觉意识。切实把法治精神全面贯彻到社会治理的全过程、各环节，进而实现社会治理各项工作法治化。

二是大力培育和弘扬社会主义核心价值观。坚持法治与德治并举，注重把外在的法律内化为人们自觉的道德意识。加强社会主义核心价值观、浙江人价值观、《浙江省公民道德建设纲要》的宣传教育，引导公民养成良好的意志品质，培育公民对法治的坚定信仰。把核心价值观有机融入社会治理各个环节，落实到立法、执法、司法、守法各个方面，让依法治理具有更加深厚的道德基础。

三是大力推进普法工作与依法治理的深度融合。以普法教育对象对法律知识、法律意识的接受和运用程度为评价尺度，研究制定《浙江省普法教育评价指标体系》，引入社会评价功能，建立科学、量化的普法教育效果评估机制，为加强和改进普法工作提供有力保障。坚持普治并举，创新普法工作方式方法，总结“民主法治村（社区）”“诚信守法企业”创建经验，完善创建内容和考核方式，促使村、社区、企业等基层单位尊法守法，不断增强普法工作的针对性、实效性和渗透力。

（二）规范完善基层综合服务管理平台，着力推动社会治理实践经验上升为规章制度。近年来，浙江省围绕提升基层社会治理整体效能总结推广的“网格化管理、组团式服务”等一批成功经验，迫切需要上升到法规制度层面进行规范。

一是乡镇（街道）社会服务管理中心定位和权限需要法规制度确认和规范。明确中心为乡镇（街道）党委、政府服务群众、管理社会的综合性工作平台，实行“党委领导、政府负责、综治牵头协调、职能部门各司其职”和“六联”工作机制，协助做好辖区内平安、综治、维稳和公共服务工作。中心按照“8+X”的模式，整合综治、信访、司法行政、人民调解、安全生产、警务、禁毒、流动人口服务管理等各类力量和资源，实行“集中办公、集约管理、集成服务”。

二是“网格化管理、组团式服务”机制落实需要法规制度保障。要求各地在行政村、城市社区以下优化细化管理单元，构建全省“一张网”的服务管理体系。实行网格管理的部门和行业，应统筹力量、资源和经费，将相关职能纳入全省统一的网格。各地根据社会管理复杂程度、财政保障力度等因素，分类配备专兼职网格员，履行信息收集和传递、矛盾调解、政策宣传、为民服务等职责。城乡新型社区应将网格员配备纳入社工队伍建设和人才培养规划。加强统筹协调、整合力量资源、形成组团优势，推动“条”上各方面力量和工作手段在“块”上实现统筹，强化各层各类“组团”的服务管理功能。落实网格化管理工作保障，合理解决网格员劳动报酬。

三是矛盾纠纷大调解机制需要法规制度规范。巩固和完善县、乡矛盾纠纷大调解平台建设，进一步健全完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，积极发展行业性、专业性调解组织，形成党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、综合施策的化解矛盾新格局。

（三）着眼影响社会和谐稳定的突出问题，着力以法治方式破解社会治理难题。从影响社会治理的突出问题、制约社会治理的关键环节入手，着重规范三个方面制度建设。

一是推进重大决策社会稳定风险评估地方立法。以法规形式明确，凡是涉及群众切身利益的重大决策，都要认真组织社会稳定风险评估，严格运用好评估结论，切实做到“不评估、不决策；不评估、不实施”，坚决杜绝“评归评，干归干”的现象；严格落实责任，进一步健全检查考核体系，划定“责任”红线，维护制度的严肃性；健全和完善公示、听证、对话、协商等制度，明确和规范第三方评估机制，逐步建成完善配套的制度体系。

二是依法解决特殊利益群体诉求。正确处理维稳与维权的关系，按照“合理诉求解决到位、相关政策宣传到位、个别困难帮扶到位、违法行为打击到位”的思路，进一步完善和落实特殊利益群体诉求解决机制，明确政策界限，切实把利益群体合理合法的利益诉求解决好；加强相关法规政策的宣传，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护；积极协调省公安厅、省高级人民法院、省人民检察院等部门，出台依法处理利益诉求群体扰乱公共秩序、妨碍社会管理行为的指导意见，加大打击力度，坚决纠正“不闹不解决”的现象，同时，认真执行省高级人民法院、省公安厅、省人民检察院《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见》，打击和防范特殊利益群体“进京非访”。

三是完善环境污染和食品药品安全执法相关规定。2013年针对《刑法修正案（八）》发布的“两高”司法解释在很大程度上解决了司法实践中“认定难、取证难、鉴定难”的问题，但是在实际操作层面，对环境污染的检测数据、重金属数据范围的认定，食品添加剂“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”的认定，以及行政机关与司法机关的协作配合等问题，需要作出更为明确的解释说明。同时，围绕省委、省政府治水治气总体部署，应加快建立健全相关环保政策法规。

（四）建立完善社会组织培育扶持和监管机制，着力引导社会组织依法参与社会治理。社会组织是现代社会治理不可或缺的重要主体，是解放和激发社会发展活力的重要力量。建议抓紧研究制定指导、规范各类社会组织发展的法规政策，为社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众等构建制度化渠道。

一是强化发挥“枢纽型”社会组织的积极作用。“枢纽型”社会组织，是对同类别、同性质、同领域的社会组织进行联系、管理、服务的社会组织平台，主要在政治上发挥桥梁纽带作用、业务上发挥引领聚合作用、管理上发挥工作平台作用。要着眼于把社会组织纳入党和政府主导的社会治理体系，在普遍建立县（市、区）级社会组织服务平台的基础上，在市、县、乡三级加快建立政府扶持、社会参与、专业运行、项目合作的枢纽型、支持型社会组织服务平台，向社会组织提供培育扶持、公益创投、信息服务、培训交流、宣传推介等服务，激发社会组织活力，发挥社会组织协同作用，着力形成党和政府与社会力量互联、互补、互动的社会治理网络。

二是强化政府购买公共服务力度。建立健全政府购买服务机制，加快制定出台政府购买社会服务的政策文件，围绕社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务等内容，把一些社会组织能办的事交给社会组织，逐步加大政府购买服务力度，及时、充分地向社会公布购买服务的相关信息，不断拓展社会组织的发展空间。

三是强化对“草根”组织的依法管理。建议在省级层面，制定出台《社区社会组织备案管理办法》，将基层“草根”组织纳入依法管理的渠道。一方面，严格掌握政策界限，把好社会组织入口关；另一方面，对非法组织进行查处取缔。

（五）探索健全法治、德治、自治相结合机制，着力构建城乡基层社区治理新模式。习近平总书记指出，社会治理的重心必须落实到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。要坚持法治、德治、自治相结合，推进城乡基层社区治理。

一是探索构建新型社区治理结构。进一步健全以社区（村）党组织为核心、以基层群众自治组织为主体、以社区社会组织为补充、社区居民和驻区单位广泛参与的社区治理结构。可借鉴推行宁波市“一委一居两中心”模式，构建社区党委（党支部）、社区居委会、公共服务中心、“邻里中心”一体的社区共治平台。突出发挥社区党组织的领导核心作用，因地制宜推广决策听证会、民主恳谈会、矛盾协调会、居务监督会等决策、议事、协商平台，探索建立道德评判团、乡风评议团、百事服务团、和谐促进会和文体团队等自治性、活动性组织，推动社区民主协商、合作治理，促进居民之间的情感交流和关系和谐。

二是厘清城乡社区自治职责。从法规制度上进一步明确、落实基层城乡社区各项自治权，划清行政权力和自治权力的边界，明确社区自治组织依法履行职责基本事项，以及协助政府工作事项。通过规范行政事务“禁入清单”和社区拒绝行政事务的“负面清单”，实行社区事务“准入制”等模式，增强居（村）民委员会的自治功能，促进民事民议、民事民办、民事民管。在此基础上，以“基层社会管理综合信息系统”为骨干平台，加快制定社会治理领域信息技术系统和平台的相关标准，加强社区信息系统的整合对接，避免信息系统重复建设、信息重复录入，切实减轻基层社区（村）的工作负担。

三是突出发挥村规民约的保障作用。指导村（社区）结合实际，在法律的框架下制定完善村规民约、社区公约等自治章程。制定章程时要把法治与德治紧密结合起来，突出维护社会秩序、社会公共道德、村风民俗、精神文明建设等方面内容，既发挥法律的强制作用，又高度重视道德的教化作用，引导公民尊法守法，恪守道德良知，鼓励社区成员之间以契约合意进行自我规范，努力把社区建设成凝聚力强、认同度高的生活共同体。