谈公安内部执法监督对执法效率的影响及其变革完善

□倪义福

（三明市公安局，福建 三明 365000）

引言

公安机关是执法机关，执法活动是公安工作的全部。作为党和人民的“刀把子”，公安机关拥有宪法和法律赋予的不同于一般行政机关的刑事司法和治安行政执法权。但有权不可任性，用权必受监督。加强公安执法监督，防止执法权力异化，是做好公安工作的重要保障。在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，建设法治公安，严格规范公正文明执法，促进社会公平正义，必须正确处理好公安执法权力行使与有效监督的关系，在保证公安机关充分依法履职、提升执法质量的前提下，注重解决执法监督与执法效率这一矛盾问题，不因倚重监督而影响执法效率，也不因强调执法效率而放松执法监督，防止执法公信力下降。本文试就公安内部执法监督对执法效率的影响及其变革完善谈点浅见。

一、公安内部执法监督的构成要素

公安执法监督是指法律授权的机关、公民和社会组织对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律情况所实施的监察和督促。它包括国家权力机关、行政监察机关、检察机关、审判机关、社会组织、个人和公安机关内部的监督。就公安内部执法监督而言，包含四个方面的构成要素。

（一）执法主体监督。人民警察是执法主体，监督是从自律和他律两方面约束执法主体的执法行为。自律是执法主体的自我本能约束，具有不牢固性、易受影响性和冲破底线性。因为人是有惰性的，人的行为除了自律约束外，还必须通过外部制约，才能保障法律的遵守和职权的正确行使。他律是自律的必要补充，是对自律行为失灵、失效状态下的补救措施，是一种制度性安排。对执法主体监督很大方面是通过他律予以保障的。就公安执法而言，主要是通过设置专门法制员、法制部门和案件审核机构来监督执法程序、执法行为的正确履行，他律具有强制性、程序性和不可回避性的监督特性，能够防止执法权力寻租，纠正执法瑕疵，保证执法权力的依法行使。

（二）执法环境监督。执法讯问（询问）应在规范的执法场所内进行，既保证被讯问（询问）对象安全，防止出现跳楼自杀等意外，又对讯问（询问）至过程录音录像，保证执法讯问（询问）过程客观、公正，接受庭审诉讼监督，也称之为执法场所监督。执法环境监督必须保证两个基本要素规范：其一，空间要素规范。必须在公安机关执法办案场所和刑事羁押场所内进行，不得在上述场所以外的地方，特别是二楼以上方位进行讯问（询问）。其二，时间要素规范。按照法定时限计算羁押时间，并且每一次的讯问（询问）必须全程录音录像，不得超时羁押。执法环境监督是从环境安全、规范角度，对执法特定空间和时间的规范监督，能够防止执法过程的随意性，通过客观记录的声像资料接受侦查环节的法庭诉讼检验。

（三）执法程序监督。执法程序监督是通过制度性设计安排，以法律、法规和内部规章制度等形式作出的程序性要求、规范。如，上级公安机关对下级公安机关的纵向监督，法制部门、纪检监察督察部门对侦查办案部门的横向监督，基层法制员对具体案件的直接审核监督，以及各地公安机关之间的交叉检查监督等法律、法规和内部制度程序规定。又如，依托网上执法办案平台，对执法流程、执法质量的网上实时监督。目前执法程序监督已发展到实时化、动态化、全程化、可视化阶段，是精细监督的直接体现，贯穿了事前、事中、事后等全过程和网上网下全时空。

（四）执法责任监督。表现在两方面：一是明示执法责任归属。对“谁执法谁负责、谁办案谁负责、谁审核谁负责、谁审批谁负责”的执法责任进行明示，提示执法者的担责范围。二是对执法后果进行监督追责。按照执法问题不纠正不放过、原因查找不到位不放过、责任主体不明确不放过、执法责任不追究不放过的原则，进行责任认定和责任惩处，够上刑律的追究法律责任，够不上刑律的，按责任大小、情节轻重追究党政纪责任和其他责任。执法责任监督是监督的最后工序，也是最严厉的监督要素，其监督本质在于关爱民警、堵塞漏洞、亡羊补牢。

二、公安内部执法监督对执法效率的影响

在公安执法监督的四项构成要素中，主体监督是过程性监督，环境监督是保障性监督，程序监督是制度性监督，责任监督是事后性监督，这四项监督都或多或少地影响执法效率，其中尤以主体监督和程序监督对执法效率影响最大。执法监督与执法效率是矛盾统一体，从公安执法实践看，一方面，监督不力、监督不到位现象普遍存在，导致执法过错、执法瑕疵、执法漏洞甚多，执法质量大打折扣。另一方面，监督程序设计不合理，或人为监督过度干预，影响执法效率的问题也客观存在。从刑事执法和行政执法层面看，公安内部执法监督对执法效率的影响主要表现在以下四个方面。

（一）执法质量考评影响。在大力推进执法规范化进程中，首当其冲的是对内部执法质量进行考评，省级公安机关定期对设区市级公安机关进行抽案检查、设区市级公安机关同步对县级公安机关进行抽案检查，发现执法问题的予以考评扣分通报，列入年度工作综合考评范畴。这种执法质量考评机制，直接检验各地公安机关执法办案质量，将各地执法工作放在省级和设区市级层面进行排名，把基层执法办案的重心引导到重视执法质量上来。但在这过程中，也逐渐暴露出重质量、轻数量，重程序、轻实体，重案卷、轻整改等问题，不能真实反映办案单位的执法绩效和办案民警的执法数质比，出现“干得越多、错得越多、绩效考评扣分越多”的现象，挫伤了一线执法民警的工作积极性，导致基层民警不愿从事执法办案工作，宁可从事社区警务、治安管理、交通巡逻等工作，基层办案民警由于量少质弱，不愿主动办案、不愿接新案，存在“多办多错、少办少错、不办不错”的思想顾虑，人为造成案件积压，侦查打击效率下滑，并带来办案能力强的民警侦办任务重，办案能力弱的民警办案工作量少等忙闲不均现象。据某设区市级公安机关统计，2014年该市刑事打击总量下滑，首次出现了破案数和打击处理数的负增长，百名民警人均破案数位列全省后三位，基层反映与执法办案质量考评影响有关。

（二）执法责任担责影响。发生执法错案、造成严重执法后果，受到法律追究和党政纪追究的毕竟是极少数，在高压红线不敢逾越，但执法底线经常触犯的执法状况下，基层公安机关往往在执法“小错”上加强责任担当的追究，也即问责，对不按执法制度和执法程序操作的，区分情节轻重，予以打招呼、谈话、告诫等警示处理，并取消评先评优资格，这就带来办案任务重、执法量大的民警和骨干执法差错率大、受到问责的几率也大，甚至基层所队领导也连带问责，极大地挫伤了多干活、多办案民警的工作积极性，带来执法办案的缩手缩脚和不积极主动。为了规避执法责任，基层执法队伍出现消极执法现象，在履行执法职责时往往消极怠工，能推则推、能拖则拖，执法办案的积极性、责任心严重下滑，影响了公安机关侦查破案打击犯罪的主业绩效，不仅老百姓不满意，而且公安机关内部也感到执法监督考核机制存在不合理现象，人为地制约了执法办案效率的提升。

（三）执法程序繁琐影响。近年来，随着公安信息化建设不断推进，网上执法办案系统、执法监督平台相应启用，网上录入、网上查询、网上执法、网上监督、网上考评成为公安执法管理的新业态，网上执法程序设计迫使执法办案环节一个过不去就会影响下一步的操作进度，不少基层民警感到不适应，感到办理治安行政案件比办理刑事案件程序还要复杂繁琐，如果偷工减料，就会带来执法质量考评扣分，许多民警产生厌烦办案的心理障碍，怕办案、不想办案、不愿办案的情绪上升，直接影响了执法办案效率，导致公安机关执法办案绩效出现增长缓慢甚至负增长现象。

（四）执法机制不全影响。执法活动是公安机关的主业，党委政府和广大人民群众对公安机关执法能力和执法效率寄予厚望，期待公安机关更快地破大案、更多地破小案、更准地办好案、更好地控发案。回应百姓关注、社会关切，公安机关必须发挥最大潜能，勇于担当，在提升依法履职能力上不断创佳绩、求突破、攀高峰。然而，由于公安机关内部长期存在“干与不干一个样、干多干少一个样”的“吃大锅饭”现象，执法管理考核机制不全，缺乏像企业追求经济效益一样的绩效管理考核奖罚机制，因而带来内部工作积极性、创造性的激发因子活力不够。基层民警只要不违法违纪，也即所谓的“大法不犯、小错不断”，工资照拿、饭碗照端，组织上奈何不了他，存在懒政、惰政、怠政心态。尽管一些基层公安机关出台“土办法”，从民警工资总额中扣除一些津补贴作为绩效考核奖，奖优罚劣，但一方面与公务员“阳光工资”政策不符，另一方面“杯水车薪”不能完全起到“罚劣”的作用，很难调动每个民警的工作积极性、执法责任心，加之表彰奖励毕竟是少数或者是极少数，造成基层民警执法队伍中“走前头”的先进拉动作用不明显，“从后推”的经济奖罚功能又缺失，广大一线民警处中游、工作一般化、过得去的心态和现象普遍存在，本领恐慌、能力不足、执法绩效增长乏力问题突出，直接影响执法效率和执法质量。

三、公安内部执法监督的变革完善

“不受监督的权力，必然导致腐败”，“绝对的权力，导致绝对的腐败”，这是毋庸置疑的。问题是如何把握公安执法监督的有效性和对执法效率影响的最小化。强化监督制约，规范权力运行，并不意味着压制和降低执法效率，应在严密执法监督与提升执法效率方面寻找平衡点。从公安内部执法监督来看，既要正视执法监督影响执法效率的问题，又要以改革的勇气破解这一问题，加强体制性、机制性设计，勇于变革完善不合理、不科学、不讲效率的执法监督环节，确保执法监督与执法效率成正比、相向而行。

（一）改进完善公安执法源头监督。公安执法源头监督包含两个方面：一是对新从事执法办案人员的源头管理；二是从执法办案的起点抓起，加强受立案管理。近年来，随着招录警制度的全面放开，不是公安院校毕业的新警大批进入公安队伍，这些人缺乏执法办案的基础专业培训，仅通过简单的新警培训就进入执法办案岗位，从事执法办案，如果缺少有经验的执法骨干“师带徒”，仅凭自己的一点“小聪明”就扛起执法职责，必然带来执法瑕疵、执法缺漏，影响执法质量和效率。因此，加强新从事执法办案岗位民警的执法源头监督管理就显得尤为重要。一方面，要深化执法资格等级考试制度。将基本级执法资格考试作为公安民警的准入考试，对未取得基本级执法资格的，不得从事执法活动，这要作为一条硬性规定明确下来，从源头上堵住不具备执法资质的人员从事执法岗位的漏洞。另一方面，要改进新警招录机制。从公安执法专业化、职业化要求出发，着力解决公安院校毕业生入警难问题，完善特殊职位招录政策，建立公安院校招生与公安队伍招警协调机制，做到警察院校招生即招警的一致性，或者采取从执法勤务职位中单列职位等办法，提高公安院校毕业生入警比例，使公安院校毕业生成为公安队伍补充警力的主要渠道。

受立案是侦查办案的起点，是公安机关办理案件的初始环节和法定必经程序。由于受执法考评指标不合理设置和执法随意性的影响，基层执法中有案不受、有案不立、违规立案、隐案瞒案、立而不侦、拆案分立、弄虚作假、办关系案、金钱案等问题突出。不如实立案严重损害公安执法公信力，影响对社会治安的正确评估，造成执法质量和效率的“跑冒滴漏”。应抓住接警、处警、移送、立案、撤案、统计、录入办案信息系统等重点环节，改革受案立案制度，实行受立案分离和立案归口管理审查监督。首先，健全受案登记制。由办案部门负责受案登记初查工作，所有受理的案件警情统一录入到以接处警系统为主的网上受案登记系统，所有办案部门的受案信息全部在网上统一登记管理。其次，完善立案审查制。赋予指挥中心受立案审查监管职能，内设案管中心，对网上受案系统的每起案件警情逐一甄别分流流转，提出具体的受案指令，由办案单位制作受案登记表或者不予受理通知书。对符合刑事立案条件的，由案管中心制作呈请立案报告书，经公安机关负责人审批后作出立案决定，通知办案单位和当事人，对不符合刑事立案条件的，需要补充初查的交由办案单位补充初查，不需要补充初查的，制作不予立案报告书，经公安机关负责人审批后作出不予立案决定，需要移送的按照相关规定程序移送其他部门。再次，加强对受立案过程的监督。案件警情由办案部门接受登记、案管中心审核是否立案，所立案件交办案部门进入侦查环节，共同接受法制部门监督，使受案与立案相分离、审核与监督相分离，改变办案部门自己受案、自己立案、自己办案、自己说了算的现状，做到有案必受、受案必核、立案必查，能够有效减少办案部门弄虚作假、不如实立案现象，增强办案部门的办案责任心和办案效率的真实性、可靠性。

（二）改进完善公安执法过程监督。执法过程监督就是对每一起侦办案件的跟案审核监督，包括法制员的跟案审核和刑事案件案审部门的跟案审核。近年来，普遍实行在办案单位设置专兼职法制员跟案审核做法，其优点是在办案人员、办案单位、法制员、法制部门、局领导“五级”审核把关体系中强化了法制员的第三方核心审核作用，但也存在法制员个体素质参差不齐、监督不到位、执法质量仍达不到要求的问题，加之法制员专兼职并行，受制于办案单位，丢不开面子，遇到执法问题不敢抵制，导致审核不认真、走过场，审核作用大打折扣。在基层办案警力不足的前提下，又凭添了法制员专职或兼职岗位，更加影响了人均执法效率。根据公安部《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》有关“强化法制员制度的落实，在执法任务较重、规模较大的县级公安机关执法勤务类机构和派出所实行派驻或者专职法制员制度，加强执法源头管理”的要求，应将基层办案部门的法制员从原单位剥离出来，由法制部门统一归口管理，实行“派驻管理、划片负责”的专职法制员工作机制，由法制部门根据执法办案部门的业务量，确定相应的专职法制员派驻到执法办案部门，承担一个或一片几个办案部门的执法监督职责，专职法制员的监督履职情况向法制部门负责，不再受办案部门的制约。这一改进的好处：一是减少了原先的专兼职法制员数量，使原先每个办案单位都要设置一个或几个法制员，减少到根据办案业务量来确定设立专职法制员的人数，专职法制员的设立更加合理，减少了忙闲不均。二是增强了专职法制员的履职能力，由原来受制于办案单位、不敢监督、作用发挥不出来，变为不再受原单位的管理和制约，独立自主地履行案件审核监督职能，由法制部门统一管理考核的新机制，能够抛开顾虑大胆履行监督职能。三是能够使案件审核监督更加到位有效，促使办案部门和办案人员在法制员的跟案监督下，改进不良执法习惯，更加注重规范办案，防止偷工减料现象，也使法制部门有了直接跟案随警监督的触角和抓手，对提升执法质量和效率更加有利。

从刑事执法司法角度看，侦查和办案都是为以审判为中心的诉讼服务的。侦查讲求的是效率，及时准确地揭露、查明、抓获犯罪嫌疑人，为社会铲除“祸害”；办案讲求的是证据，依照法定程序依法准确地认定犯罪、证实犯罪、移送起诉犯罪。侦查讲求的是快，快速突破案件、挽回损失；办案讲求的是准，依法完整地收集证据，保证侦查的案件事实证据经得起法律检验。刑事诉讼法明确规定了公安机关负责刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审职能，然而1997年侦审一体化改革，改变了过去侦审分设的体制，运行以来褒贬不一，大多数刑侦部门都内设了案审机构，替代以住的预审分工，以弥补侦查办案人员执法素质参差不齐的监督缺位现象，但由于未履行独立办案程序，只是起到了诸如法制员的案件审核作用，仍然未能有效提高办案质量和破案效率。应正视这一问题，遵循侦查办案的规律，在两个选项上加以比较，加强和改进案审监督制度。其一，在刑事侦查部门探求侦查与办案分工分开运行，把适合侦查的民警用于侦查环节，把适合办案的民警放在案审环节，侦查到批准逮捕，案件移交案审部门深加工办理，直至移送检察机关提起公诉。这样做的好处是，能使侦查人员腾出精力专注于侦查破案，提高侦查前端效率，同时又有利于提高办案质量，由专业部门和人员接手案件从法律程序上进行补证完善，使之符合诉讼标准，使得证据规格体现完整规范，防止每个侦查办案人员业务素质不一带来执法不合规。其二，重新恢复公安机关预审部门，承接侦查部门已办到批准逮捕的案件，进行预审审理，补齐证据规格，这既可提高侦查部门的侦查打击效率，避免案件缠在手上无精力接手新的案件，又可使预审部门独立办案，直至完成侦查阶段的最后工序，对侦查部门起到监督作用，避免发生冤假错案。

（三）改进完善公安执法出口监督。长期以来，公安机关刑事案件“出口”（即逮捕、起诉）的法律审核一般由各办案警种部门自己负责，存在着自侦自审自诉、“既当运动员，又当裁判员”、缺乏监督的弊端，案件质量参差不齐、无法杜绝执法瑕疵和冤假错案。在公安机关全面推行刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制，不仅有利于破解公安机关办案与监督相分离、案件多头分散管理等执法难题，提高执法管理水平和整体办案质量，而且有利于公安机关更加准确把握检察机关的受案程序、受案标准，相互之间沟通联系更加紧密有序，程序流转更加便捷高效，进一步促进公检两家由“多对一”向“一对一”对接模式的转变。山东德州、内蒙古通辽、河北邢台等地公安机关从2013年就开始这方面的改革探索，取得了明显成效，公安部已将其作为全面深化公安改革、完善执法权力运行机制的重点任务来抓，其改革重点在于把握对内对外两个关口。对内，以省、市公安机关为主，建立归口移送刑事案件工作机制，明确法制部门全面履行监督管理和案件出口、与检察机关对接职能，负责刑事案件的立案审查、强制措施审查、案件处理审查和证据复核，办案部门负责侦查、审讯，对具备提请逮捕和移送起诉条件的案件提交法制部门审查，并根据法制部门意见，补充完善证据。对明显不符合批准逮捕、移送起诉条件的案件，由法制部门退回办案单位继续侦查。对外，密切公安机关与人民检察院的协作配合，建立刑事案件统一对口衔接工作机制，规范刑事案件统一出口工作，公安机关办理刑事案件，提请批准逮捕、延长侦查羁押期限、移送审查起诉、强制医疗、没收违法所得等工作，以及对于人民检察院决定不批准逮捕、不起诉案件，需要复议、复核的，或者对于人民检察院提出的纠正违法意见需要复查的，由公安机关法制部门统一对接相应人民检察院案件管理部门。人民检察院决定批准逮捕、不批准逮捕、不起诉、退回公安机关补充侦查或者建议公安机关重新侦查的案件，以及要求公安机关说明立案、不立案理由或者侦查工作是否存在以非法方法收集证据情形的，发出纠正违法通知书、提出纠正意见、提出检察建议的，由人民检察院案件管理部门统一对接同级公安机关法制部门。检察机关案管中心只接受公安机关法制部门移送的刑事案件，公安机关办案部门移送的刑事案件一律不予接收。

全面推行刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制，符合法治思维、法治实践和法治需求，对于加强执法司法规范化建设，实现以专业化侦查对接专业化检察和办案程序全面归口对接，具有重要的规范推动作用，对于加强公安机关与检察机关相互监督制约，提高办案质量，形成打击犯罪合力，确保严格执法、公正司法，提高执法司法公信力，具有极其重要的现实意义。公安机关要按照积极推进、逐步规范的要求，配套完善相关机制，整合内部执法资源，配齐配强案件审核力量，切实把好刑事案件出口“质检关”。一是根据刑事执法办案监督任务，进一步规范法制部门内设机构，强化人员、办案、装备等基础保障，确保适应工作需要。二是抓好执法办案信息系统的流程改造，为刑事案件统一审核、统一出口工作提供有力的信息化作战平台。三是理顺办案部门和法制部门间的协作配合机制，明确职责分工和相关责任，确保刑事案件统一审核、统一出口工作机制运转协调。四是建立重大、疑难案件集体讨论会审制度，由公安机关负责人召集执法办案部门、法制部门集体研究，集体研究意见以及不同意见均应记录在案，使疑难复杂案件监督更加民主化、科学化，严把案件质量关。五是建立由法制部门牵头，纪委监察、督察、审计、信访分工配合的执法问题研判机制，有针对性地对执法问题开展专项治理，切实发挥对执法质量的整体掌控作用。

（四）改进完善公安执法质量监督。提高公安执法质量是公安内部执法监督的精髓所在。执法质量与执法效率既是矛盾统一体，又具有相辅相成的特点，没有执法质量的保证，再高的执法效率也是经不起法律检验、缺乏公信力的。同理，仅强调执法质量，不讲执法效率，也是不能充分履行公安机关打击犯罪、保护人民职责的。我们所需要的是在确保执法质量前提下的执法效率，也就是执法质量与执法效率成正比、相互促进。而要做到这一点，必须对现行的执法质量考评模式进行改进完善，不能单纯就执法质量考执法质量，不求执法效率。特别是县级公安机关不能把上级公安机关执法质量考评方式简单化，不分具体情况照搬照套。如果只讲质量不讲效率，基层公安机关完全可以分出一半人执法、另一半人监督，那么，这样的执法质量考评又有什么意义呢？因此，不少地方已经认识到执法质量考评必须与推进执法效率相结合、相捆绑，积极推行执法办案积分制考核方式，既考执法质量又促执法效率。

公安部《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》明确要求，“深化执法质量考评工作，科学设立质量与效率并重的考评标准，树立正确的执法导向，引导民警多办案、办好案”。在基层公安机关推行执法办案积分制考核，将“积分管理”引入执法质量考评，把执法办案数量、质量、难易、进度等作为“积分管理”的主项，合理设置分值，量质同考，同时将法制检查、案件评比、行政复议、涉法投诉、办理进度、法律考试等因素列入积分考核，以积分方式对执法办案各流程的质和量进行综合评估，并与政治、荣誉等待遇挂钩，进一步凸显责任倒逼、问题倒查、有错必纠、有责必追，实现执法数量与执法质量、执法办案与执法管理、执法能力与执法效果相统一，能够激发民警“想办案、能办案、多办案、办好案”的内驱力，有效调动基层一线执法民警的工作热情，全面提升执法质量和效率，应在执法实践中积极探索完善，全面规范运作，使执法积分制考核成为融合执法质量与执法效率相伴而行的有效机制。

（五）改进完善公安执法责任监督。加强执法责任监督、“把权力关进制度的笼子里”，是有权必有责的必然要求。应在执法用权明责、强责和追责上改进完善公安执法责任监督机制。首先，建立执法责任清单制度，进一步明晰“谁办案谁负责、谁审核谁负责、谁审批谁负责”的责任。以责任清单全面规范办案民警、初审人、审核人与审批人对案件各自承担的责任，对于执法办案过程中发生的执法质量问题，不受责任人职务、岗位或者单位变动的影响，实行终身跟踪问责，全面强化办案人、审核人、审批人的严格办案、严格审核、严格审批意识，做到“法定职责必须为”。其次，实行主办侦查员制度，进一步强化刑事案件侦查主体的能动责任意识。在刑事案件办理方面，由于对触犯刑律的严格执法司法流程和对人的生命自由权利剥夺的慎重考虑，中央全面深化改革决定专门提出了完善“主办侦查员办案责任制”的要求，并在全面深化公安改革框架意见中进一步明确了“探索建立主办侦查员制度、落实办案质量终身负责制”的“硬任务”，把建立主办侦查员制度与完善主审法官、主任检察官制度相适应，推动构建公安机关刑事侦查责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系。主办侦查员是一种侦查资质，不是一种职务和职称，是在侦办案件中承担的主办责任制，是一种强化刑事案件侦办之责的制度性设计。[1]由于刑事案件的复杂性以及侦办刑事案件的专业性和团队合作性，法律法规明确了不少于2 名侦查员的办案规定，侦查实践中，大多以搭档制或探组制模式作为最小侦查单元为主办案，这就有必要将一些业务能力强、经验丰富、素质好的民警确定为主办侦查员，带领其他人员为主侦办案件，主办侦查员担负的责任比协办侦查员大，这种强责设计进一步明晰了谁办案谁负责的责任区分，为提高案件侦办质量、防止冤假错案提供了制度保障。应在顶层设计和具体实施上，进一步落实好主办侦查员办案责任制的强责措施，突出侦查员在侦查办案中的主体地位，并建立与主办侦查员职责任务相适应的保障制度。第三，健全执法责任追究体系，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。对执法责任的追究重在责任区分和程序操作，要大力加强和改进完善执法责任追究制度建设，完善错案防止、纠正、责任追究制度，健全执法瑕疵纠正制度和执法过错责任追究程序，明确追责程序启动的主体、时间、流程，健全问责方式和程序，严格错案责任倒查。尤其要强化对领导干部插手、干预办案的“关键少数”的责任监督，建立并落实领导干部干预执法办案活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。在追责监督中，要特别注意解决“大错不犯、小错不断”的“顽症”，积极探索累积问责制、警告警示通报制和用权受限制，使办案差错多、瑕疵多的民警，在晋级晋衔上受到制约延缓，激发其勇于担当、负起责任、依法办案的责任心、进取心，提高执法办案质量和效率。

（六）改进完善公安执法机制监督。基层公安机关长期以来一直沿用一体化的执法管理方式，侦查与管理职能混合在一个部门，除刑侦部门外，经侦、禁毒、治安、交警、国保、出入境管理等部门都具有侦查职能，所办刑事案件都可以直接向检察机关移送起诉，多头移送的结果造成法制部门的统一监督职能弱化，带来案件证据规格不统一和执法质量参差不齐，侦查专业化水平不高。应按照刑事司法、行政执法、执法监督相对应原则，进一步健全完善执法体制机制，强化监督制约，规范执法权力运行，提升执法质量和效率。首先，完善刑事执法归口管理。调整刑事案件管辖分工，适度收缩和集中刑事案件管辖权和刑事执法权，除强化刑事侦查部门和禁毒部门的刑事侦查前端司法诉讼权外，可将分散在治安、经侦、出入境、交管、网安、监所管理、国保等部门的刑事侦查权适度收缩组建第二刑事侦查部门或犯罪侦查部门，集中管辖和综合行使除刑侦、禁毒部门以外的刑事侦查前端司法诉讼权，解决刑事侦查职能过于分散、侦查监督不到位、侦查专业化能力不强的问题。其次，做优做实法制监督部门。按照监督对等原则，提高设区市和县级公安法制部门的机构规格，市、县级公安法制部门全部实行队建制，区分刑事执法监督、行政执法监督和执法管理监督职能，充实具有法律专业和丰富办案经验的监督力量，全面承担刑事案件统一审核、统一出口和行政案件监督把关职能，促进刑事执法和行政执法管理的转型升级，执法办案的质量、效率、效果和规范化水平明显提升。第三，着力调动民警执法积极性。在严格执法监督审核的前提下，把广大一线执法民警引导到多办案、办好案、办精品案上来，破除“干与不干一个样、干好干坏一个样”的弊端，运用执法办案积分考核机制，在执法岗位开展评选星级执法能手活动，实行一星级、二星级、三星级等级制累积评定，确定不同星级等级比例，并与晋职晋级相挂钩，对获得一星级执法能手的予以立功授奖，在同等条件下优先提拔任用，对获得二星级、三星级执法能手的予以嘉奖表彰，以此在基层执法部门凝聚执法正能量，把基层民警的工作积极性引导到公正执法、讲求效率上来。

结语

建设健全高效的执法管理监督体系，提升执法效能，明确执法责任，严格执法监督，既是落实全面建设法治公安的基本任务，也是提升公安机关依法履职能力的必然要求。在全面推进依法治国和全面深化公安改革的背景下，应按照效率优先兼顾公平的原则，从执法源头、执法过程、执法出口、执法质量、执法责任、执法机制等环节入手，积极变革完善影响执法效率、不科学、不合理的执法监督体系，进一步深化执法规范化建设，使执法监督更加科学合理，执法效率得到明显提升，公安机关维护宪法法律权威、维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定的职能作用充分依法彰显。

[1]宋阳.关于主办侦查员制度的几点思考[J].公安研究.2015，（4）.