论我国出入境管理法律制度改革

□翁　里，夏巧雅

○法学研究主持人：蒋国长

论我国出入境管理法律制度改革

□翁里，夏巧雅

（浙江大学，浙江 杭州310008）

摘要：全球化趋势已经不可逆转，人口的跨国迁徙必将越来越频繁，我国传统的出入境管理体制已经不能满足现实需求，改革现行的出入境法律制度势在必行。改革我国出入境法律制度，要以我国实施新《出境入境管理法》为背景，学习借鉴世界各国移民立法和管理经验，维护我国主权、安全和发展利益，进一步改革护照和签证法律制度，完善绿卡制度，引进天下人才，为出入境管理实务部门的移民管理工作献计献策。

关键词：出入境管理体制；出境入境管理法；国际移民法；护照制度；签证制度

引言

人口迁徙活动自古有之。在当今信息化时代，随着经济全球化的深化，加之现代交通的便利化，国际间的人口流动活动更是日趋频繁。近年来，国际移民数量不断攀升，从1990年的1.54亿增至2000年的1.75亿，2010年达到了2.14亿。①国际移民组织发布的《2010年世界移民报告》中指出，国际移民的总数在2050年将达4.05亿人。②当今世界国际间的竞争，从根本上而言是人才的竞争，而社会人口的流动并不限于人口本身，还承载着人口智力和资金等要素的流动。因此，吸引高素质的移民人才已成为关乎一国国际竞争力、竞夺新型资源的一种竞争方式。面对当前移民发展形势以及出于保障国际移民合法权益的考量，国际移民的合法管理也随之成为一项世界性议题。将目光从国际社会转向国内，2012年《中国国际移民报告》显示，我国海外华侨华人数量在2010年超过了4500万。当前我国面临的情况已从传统的我国国民移居国外转变为国内国外移民双向流动，即随着我国经济发展以及综合国力的提高，出现越来越多的外国公民移居中国的现象。截至2010年底，在中国境内有短期和长期居留资格的外籍人员已达102万余人。③由此可见，我国国际移民数量庞大，但在移民法律制度方面仍然相对滞后，无论是整体法律体系或是具体制度，均未能适应国际移民的发展趋势。经过多年的调研论证，《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称“《出境入境管理法》”）已于2012年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议审议通过，并于2013年7月1日起施行。笔者拟在此时代背景之下如何应对在《出境入境管理法》出台后进一步改革我国出入境管理法律制度，提出相关对策性建议，为出入境管理实务部门的移民管理工作献计献策。

一、我国出入境管理法律制度现状

正如国家主席习近平所言：“法治是治国理政的基本方式。”法治的根本出发点是在于为人类的生存发展提供相应的服务和保障，我国法律制度现代化的进程也必然要求整个法律文明价值体系的创新。当前，依法治国具体到我国移民法律制度领域，将是一个建立完善出入境管理法律制度体系的过程。实践证明，我国现行移民法律法规在维护正常移民管理秩序、保护中外公民权益和促进国际交往等方面发挥了重要的作用，许多具体规定是切实可行的。但目前，我国系统的移民法律制度体系尚未形成。《出境入境管理法》在继承原有法律规则尤其是《中华人民共和国公民出境入境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（以下简称“两法”）的基础上，着重强调了管理与服务并重的理念，在促进对外交往和开放，维护国家主权、社会安定方面都有其创新之处，但仍未从根本上改变我国跨国移民活动的法律法规多而杂的现象。如我国涉及跨国移民的法律就包括《中华人民共和国户口登记条例》、《中华人民共和国国籍法》、《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》、《外国人在中国永久居留审批管理办法》、《中华人民共和国护照法》等。我国刑法和民法以及其他法律当中的诸多条款也都适用于移民管理。另外，随着社会的高速发展，国际、国内经济政治形势日新月异以及国际移民格局的深刻变革，我国现行的出入境管理制度虽几经修改，其滞后性仍是显而易见。总体而言，我国已经初步建立了中国特色社会主义移民法律制度体系。《出境入境管理法》在立足于两法的基础上，吸收借鉴了各国移民管理诸多创新之处，对原先移民法律制度中的系列冲突矛盾做了适当调整，也是我国移民法律制度向前迈一大步的象征。在为我国移民法律制度的进步和成就深感自豪的同时，我们也必须看到，中国移民法在保护人权、管理移民和出入境以及妥善处理国籍问题等方面仍存在着不少的问题，出入境管理法律制度改革任重道远。

二、我国出入境管理法律制度存在的问题

（一）出入境管理法律制度主法地位不突出。

从形式上看，中国至今没有一部系统的成文的移民法法典。从内容上来看，一方面由于我国实行“一国两制”，我国所指的出入境行为除了与其他国家之间的人员往来行为，还包括中国内地与香港、澳门和台湾地区的人员往来行为，而不同国籍不同地区主体在移民政策以及法律理念方面均存在着较大的差异性，我国不得不应对如此复杂的国情，按照中外、港澳、台湾不同主体立规建制。由于缺乏系统的成文的法律体系，加之复杂的国情，为弥补法律上的漏洞，保障法律的实施，我国还出台了大量的出入境管理的单行行政法规和部门规章，导致了整个出入境管理法律法规体系纷繁复杂的局面。另一方面，《出境入境管理法》是在总结两法实施经验的基础上，将两法及相关出入境管理法律法规如《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等的内容进行整合并予以具体细化。例如，《出境入境管理法》第十条新增了港澳台通行证相关条款；第三章专门增设了“签证”一节，具体规定了签证的种类、签证的登记项目、各类签证的办理、不予办理签证、免办签证以及临时入境等内容；第四章增加了外国人居留的有关规定。虽然《出境入境管理法》相对于两法而言，无论是在法律体系或者是具体内容上均有较大的改善，但其具体法律规定仍然不够完善全面，单凭《出境入境管理法》本身不足以支撑和指导整个出入境管理的所有行为和全过程，导致其主体地位不突出，规制作用不明显。

（二）移民法立法水平和立法技术有待提高。

首先，《出境入境管理法》的出台，极大地理顺调整了两法与《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规间的矛盾冲突，但现行移民法律法规内部缺乏整体系统的逻辑关系，与相关法律法规存在法律冲突，《出境入境管理法》与其他法律和部门规章之间的冲突仍没有及时厘清。再者，我国立法较为粗糙，程序意识较弱，容易忽视细节。这是我国各部门法律制定均存在的问题，也不例外地在移民法律制定当中得到了体现。这一问题也导致了在我国现行移民法律制度中授权性规范过多，而忽视了程序在其中的引导作用。纵观《出境入境管理法》可知，我国并未在《出境入境管理法》的创立上充分借鉴采用西方发达国家关于出入境管理立法的先进理念和先进技术，而只是对两法在内容上进行归纳和整合，缺乏实质性的创新。为了更好地吸引海外优秀人才来华服务工作，《出境入境管理法》第十六条规定了“人才签证”的类别。关于人才签证，国际上广为推广的包括人才工作签证和人才移民签证，而现阶段我国只增设了人才工作签证。由此可知，我国应当进一步学习借鉴别国先进立法技术，顺应时代潮流，做到与国际接轨。

（三）立法滞后，缺乏移民管理系统规范。虽然我国不是传统的移民国家，但随着经济全球化趋势的不可逆转，人员跨国迁徙已经成为不可阻挡的国际潮流。随着我国国家综合实力的提升，我国所面临的也不只是人员输出的传统问题，我国的国际移民规模会越来越大，层级也会越来越丰富。《出境入境管理法》虽然对出境入境的法律规范做了极大改进，但其从根本上还是一部关于公民出境、入境的法律，与发达国家的系统移民法仍有较大的差距，未对国际移民入境之后的后续管理问题进行系统规范。受我国长期以来的“重内部文件轻法律法规、重实践轻理论”的行政管理思维模式的影响，我国至今尚未建立起比较完备的移民管理法律体系。尽管《出境入境管理法》的出台在统一立法方面取得了较大的进步，但是我们还是应该看到《出境入境管理法》的实体内容规定过少并且不完整。另外，授权性内容较多，导致行政机关权力过大，公民权利的实现得不到有效的保障。《出境入境管理法》旨在进一步贯彻“管理与服务并重”的新理念，但在事实上，在移民管理与移民服务之间，《出境入境管理法》并没有实现平衡。

三、新形势下改革我国出入境管理法律制度的建议

（一）逐渐从出入境管理法过渡到移民法。移民法是欧美等西方国家的称谓。移民法与出入境管理法的区别，关键在于移民法无论从立法体系还是内容细节上都比出入境管理法更为全面。虽然两者均为程序法，但移民法更具有系统性、整体性和协调性。出入境管理法以出入境活动为核心，主要解决公民及交通工具出入境的审查、检查、处罚以及外国人在该国境内居留等问题。移民法则以移民为核心，将移民管理与该国的政治、经济、文化水平相联系，通盘解决移民的吸收、移民出入国境的审批与检查、移民进入国境后的居留、融入与归化、非法移民的治理以及移民权利的保障等问题。在具体制度设计上，移民法体现以“移民”为核心，着重于以人为本，注重从细节上维护移民权利。出入境管理法则更加注重维护国家主权、安全与社会秩序，而忽视对移民权利的保护。

从法律制度本身考察，移民法比出入境管理法内容更全面，更具有人文情怀和人道主义精神。从与国际接轨角度而言，众多传统移民国家均先后制定了相对全面的移民法典，作为公民出入境以及移民入境后境内事务管理的指导依据。为了使得国外移民更好地融入我国文化群体，保护合法移民在华权利，维持社会生活安定有序，逐步实现出入境管理法向移民法的转变势在必行。

（二）依法确立积极的移民政策导向。随着经济全球化趋势所带来的国际政治经济格局的变化，国际经济社会竞争的重心逐渐转到人才的竞争上来。合情合法的移民政策将帮助各国将世界各地高素质劳动力吸引到本国国内，以获得优质的新型人才资源，提升本国在国际社会的竞争力。于我国而言，40余年计划生育政策的大力推进，加速了我国社会老龄化的进程，老龄化所带来的劳动力短缺问题也将在不久的以后逐步呈现。有学者预测，中国未来10年18-22岁间的人口数量将减少4000万人，而在20-40岁间人口数量更是将减少1-3亿，未来劳动力缺口将达1亿以上。④劳动力短缺是一国经济高速发展过程中所面临的致命问题。因此，中国必须采取积极的移民导向政策，放宽各项制度限制，面向世界各国的高素质移民，制定完善的移民政策，保障国际移民在华权益，以吸引更多高素质的人才来填补劳动力市场的空缺。另外，除了相对开放的移民政策，文化融合是境内移民增加所必须面对的一个问题。国际移民一方面会促进多元文化的融合，另一方面也势必会对传统文化造成冲击作用。在吸纳更多移民入境的同时，也必须考虑如何制定移民文化融合政策使外国移民能够更好地适应我国境内的文化生活，使我国公民能够更好地接受包容多样性文化，最终实现在保障经济快速发展的同时，也促进文化的繁荣昌盛。

（三）构建符合国情的移民管理体系。发展中国国际移民事业，要改革和完善现有的出入境、外国人、侨务、难民、外国专家、外国工作人员等国际移民方面的管理体制。我国现行的出入境管理机关是公安部和外交部。我国各级出入境管理机构统一执法，但客观上仍存在着集权不集中、多头管理不统一的问题，因此，一方面，需要进一步进行移民管理体制改革。在权力配置上，公安机关是我国负责出入境事务管理的主要机关。为方便执法、提高执法效率，应赋予公安出入境管理部门独立的执法身份，使得公安机关有权依法调查处罚违反相关法律的出入境活动，加大对移民领域违法犯罪活动的打击力度。同时应逐步赋予公安出入境管理部门口岸边防检查职能，使其具有完整的审批、检查、处罚、管理权限，以使出入境管理具有系统性和便利性。⑤另一方面，我国应当学习借鉴美国在移民管理时设立中央移民局——中央移民局驻地区办公室——地方移民局的分层管理系统以管理不同层级的移民事务。其中，中央移民局由国务院统一管理，各地区办公室由中央移民局统一管理，地方移民局管理出入境事务以及移民在进入本国之后的后续事务。

（四）借鉴国外经验完善我国移民立法。美国、加拿大等传统移民国家的移民发展历史走在我国的前面，经过多年的发展，其在立法方面的技术水平远远超出其他国家。我国现在所面临的诸多立法实践问题，在别国已有成功的典范，我国在解决这些问题时不必舍近求远，而应大胆引进适合我国国情和未来发展的先进移民立法理念与立法经验，以完善我国的相关立法。

1.修改国籍法，承认双重国籍。双重国籍是指一个人同时拥有两个或两个以上国家的公民权或国民身份。随着经济全球化趋势的不可逆转，人才在各国综合实力的竞争中占据核心地位，承认双重国籍无疑是吸引海外人才来华的一项重要举措，因此，诸多国家出于对国家利益的考量，纷纷选择承认双重国籍。我国现行的国籍政策不承认双重国籍，但越来越多的学者支持承认双重国籍。笔者认为，承认双重国籍是顺应时代潮流的必然趋势。一方面，承认双重国籍可以帮助拥有双重国籍身份者简化出入境的复杂程序，便于中外文化交流，有利于吸引海外华人的技术、资金、人才和管理经验，给我国的经济发展带来新的突破，是符合国家利益的；另一方面，承认双重国籍可以使移民在不丧失原国籍的情况下取得移民所在国国籍，使他们更快速地融入移民所在国的社会文化生活，更好地生存和发展，是有利于移民利益的。另外，国籍权作为一种与生俱来的权利被国际社会所认可，承认双重国籍体现的是我国对人权的尊重，尽管我国在承认双重国籍方面存在现实管理上的困难，但这不足以构成不实行双重国籍的理由。

在双重国籍的具体制度设计方面，美国、意大利、印度等其他国家的国际制度设计均为我国提供了典范，尤其中印两国在海外移民发展状况和所面临的问题有极大的相似性，中国可借鉴印度的立法政策。例如，在具体制度的模式选择上，我国应当选择默示承认的方式。中国政府一直以来采取不承认双重国籍的政策，并且与东南亚各国签订了条约，但作为缔约国必须考虑别国的感受。采用默示承认的方式可以在最大程度上减少甚至避免双重国籍所引发的矛盾和冲突。另外，可有选择地承认双重国籍，采取对等原则。与承认双重国籍的国家采取双边对等的方法，双方通过双边协定或者国籍公约的形式承认双重国籍，这种方式可使双方在平等协商的基础上达成共识，减少国际纠纷的发生。

2.降低绿卡门槛。绿卡是指外国人在居留国获得的证明其永久居留资格的合法身份证件。我国绿卡制度门槛较高，想要获得在华永久居留资格的外国人，必须在中国居留期限、从事岗位、就职单位、投资数额和方式或者亲属条件等各方面均符合规定，如此苛刻的条件限制就使部分外国优秀人才被迫打消了来华发展的想法。面对国家间激烈的人才竞争以及我国市场经济发展对人才的需求无法得到满足的现实状况，降低绿卡门槛可以吸引大量的优秀人才来华以弥补劳动力市场的空缺，从而推动我国经济社会的进一步发展。为此，美国、加拿大等国家的绿卡制度中的移民配额制度具有普遍适用性，值得在我国加以引进推广。又如，完善移民担保制度。我国在引进海外人才时已经具备移民担保的雏形，但未规定担保人在被担保人签证未符合条件时所应承担的法律后果，其实际发挥的作用很小，因此，我国移民担保制度可借鉴美国绿卡制度进一步加以完善。另外，我国可针对获得外国永久居留资格的中国公民、原籍中国的外国人和无国籍人、流亡国外被禁止入境的中国公民等这些与我国曾有过连接点的特殊群体设计相关制度，赋予其中符合条件的人员申请中国永久居留权的资格，为我国提供劳动力，推进经济发展。

3.完善人才引进的管理法规政策体系。当今国际舞台上各国综合国力的竞争，归根结底是人才的竞争，为缓解我国人口老龄化趋势加剧所带来的劳动力资源短缺的压力，进一步引进并且留住海外优秀人才，我国需要从海外人才的引进、使用、激励、保障等各方面全方位构建具有中国特色的人才引进管理法规政策体系，并不断予以改进和完善，同时对现行的人才引进政策进行全面高效的质量评估。同时，应当放宽海外人才准入行业，推动企业在吸引海外人才方面的平等竞争。再者，应当建立科学有效的人才评估机制，完善人才签证立法。考量申请人的学历、工作经验、所掌握的技术等各项反映个人能力的指标，在此基础上建立人才积分评估机制，以科学有效的方式量化申请人条件进行综合评估。

结语

综上所述，笔者以为，随着全球化趋势不可逆转以及国际移民格局的变化，国际移民问题已在我国经济社会发展进程中逐步呈现，国际移民人才资源的利用也将在提升我国国际竞争力方面发挥巨大作用。为此，应当立足我国国情，研究国内外移民法律制度的发展，借鉴移民发达国家的立法和管理经验，完善我国移民法律制度，改革我国出入境管理体制。同时应加强专业部门和人员对国际移民事务的专业管理，循序渐进地推进我国出入境管理体系改革进程。

注释：

①张秀明、密素敏：《国际移民的最新发展及其特点》，《华侨华人历史研究》2014年第3期。

②程诚：《国际移民法律制度研究》，山东大学学位论文，2012年3月。

③参见解永照：《中国移民制度的体系化考察》，《山东警察学院学报》2014年第1期；刘国福：《中国国际移民的新形势、新挑战和新探索》，《山东大学学报》2015年第1期。

④ 参 见http：//finance.ifeng.com/opinion/special/laolinghua/zjgc/ 20100401/1996946.shtml，2015年2月18日访问。

⑤周奕洲、曹桉妮、范嘉雯：《中美出入境法制比较研究》，《法制与社会》2014年第22期。

参考文献：

［1］刘国福.移民法的最新发展［J］.河南省政法管理干部学院学报，2008（05）.

［2］张秀明，密素敏.国际移民的最新发展及其特点［J］.华侨华人历史研究，2014（09）.

［3］解永照.中国移民制度的体系化考察［J］.山东警察学院学报，2014（01）.

［4］刘国福.中国国际移民的新形势、新挑战和新探索［J］.山东大学学报，2015（01）.

［5］刘伟.我国出入境管理的发展趋势［J］法制与社会，2014（05）.

［6］李宁.新出入境管理法研析［J］.辽宁警专学报，2014（09）.

［7］周奕洲，曹桉妮，范嘉雯.中美出入境法制比较研究［J］.法制与社会，2014（12）.

［8］翁里，沈敏鹭.改革中国出入境管理体制刍议［J］.赤子，2014.

［9］程诚.国际移民法律制度研究［D］.山东大学，2012．

［10］翁里.国际移民法学［M］.浙江大学出版社，2010.

（责任编辑：蒋国长）

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2015）04-0058-05

收稿日期：2015-04-15

作者简介：翁里，浙江大学国际法研究所副所长、光华法学院副教授、硕士生导师、访美学者，本刊“专家方阵”专家，主要研究方向为国际移民法学、犯罪侦查学；夏巧雅，浙江大学光华法学院2014级法律硕士研究生，主要研究方向为国际法学、刑事法学。