法律援助案件质量评估试点工作报告

司法部法律援助中心

为检验法律援助案件质量评估方法，推动建立更加科学的案件质量评估机制，促进提高办案质量，从2012年起，司法部法律援助中心连续3年在部分省市组织开展法律援助案件质量评估试点，2014年试点范围扩大至全国31 个省（区、市）和新疆生产建设兵团。经过三年试点，各地对评估目的和意义有了新的了解和认识，评估的主要做法日渐成熟，很多省市制定了本省（市）的法律援助案件质量标准和评估指标，但对案件质量标准和评估指标的科学性、有效性以及评估结论的运用等问题，很多地方还存在一些疑问,需要进一步探索和完善。

一、试点工作基本情况

经过司法部法律援助中心的指导和各试点单位的共同努力，截至2014年11月底，32 个试点单位的评估工作都顺利结束，在检验评估方法、调整完善评估指标、发现质量问题等方面取得了预期效果。主要做法有：一是在前两年试点方案的基础上，修改形成了2014年试点实施方案，作为32 个试点单位开展试点工作的基本依据。二是对试点单位进行分类指导。通过专题调研、实地评估、电话和网络沟通等方式，加强对试点工作的指导，解决各地对于质量评估试点工作的疑问，确保试点工作顺利完成。三是指导各试点单位研究制定适合本省（市）特点的分类法律援助案件质量标准。四是司法部法律援助中心直接组织开展了两次异地评估，进一步检验各地试点经验。五是各试点单位司法行政机关和法律援助机构高度重视、周密部署、组织到位，按时完成了试点工作。六是收集编写了《法律援助案件质量标准及评估工作规范性文件汇编》，并免费发放给各地参考。

二、试点工作取得的主要成效

（一）深化了对案件质量评估工作的理解和认识

考虑到法律援助同行评估所需评估专家要求较高、成本费用较高等问题，经与各省沟通协商，决定提升试点层级，除继续在部分条件较好的地市级地方试点外，主要在省一级地方开展试点，最终选定省级试点单位12 个，地市级试点单位20 个。通过试点，各省（区、市）加深了对案件质量评估尤其是同行评估的理解与认识，普遍认为，案件质量评估对于发现案件质量问题、促进质量管理科学化水平提升具有重要意义，应该不断加强。深圳市提出要将案件质量评估工作常态化，建立自我评估、专家评估和外部评估相结合的“三位一体”评估模式。福州、贵阳、绵阳、天津、北京海淀区、重庆九龙坡区等地提出要建立常态化的案件质量评估机制，对援助律师办案质量进行有效监控。南京等地经过三年的试点经验积累，提出要强化专业评估，完善办案质量评估体系。

（二）推动部分省市出台法律援助案件质量标准

开展案件质量评估活动的一个目的就是鼓励和支持各省级地方研究制定适合本省实际的不同类型案件性质和特点的分类案件质量标准和案件质量评估指标，为规范和引导办案行为提供指引，为开展案件质量评估提供依据。经过3年试点，已经有3 个省（市）级和11 个地市级法律援助中心制定了分类的法律援助案件质量标准（办案指引）。如深圳市制定了律师办理刑事、民事法律援助案件指引，明确律师办理法律援助案件必须完成的“规定动作”，以确保案件承办质量。

（三）创新和完善了案件质量评估方法

为了验证案件质量评估方法，司法部法律援助中心2014年10月在武汉和宁波分别组织开展了一次由跨省律师参加的法律援助案件质量评估活动。主要做法是在全国范围内挑选具有丰富办案经验、较高专业素质和评估经验的律师组建评估专家库，从专家库中根据律师的专业特长每次选择6 位律师作为评估专家，分别按照武汉市和宁波市制定的分类法律援助案件质量标准和评估指标对已办结的随机抽取的案卷进行评估；两地的本地律师不参与评估，以确保评估更加客观、中立。这两次评估活动促进了两地在调整完善评估指标、加强案件质量管理等方面的工作。

（四）评估指标的设置进一步细化和科学

很多试点单位反映，司法部法律援助中心拟定的十项评估指标比较科学合理，但是一些涉及法律援助特殊要求的程序性指标专业性不强，同行专家不是很了解，让他们评估，不仅没有必要，反而会增加评估成本和专家的工作量。因此不少地方建议将评估指标分为实体性和程序性两类，分别由同行专家和法律援助机构进行评估。比如，深圳市将评估指标分为主、客观两种，客观分是由法律援助机构对照该项评估指标所指向的基本材料是否齐备给出的基础分值，主观分是指由同行专家根据其执业经验及专长对承办律师办案能力、负责程度给出的提高分值，主、客观分相加后是案件的评估得分。南京市将评估指标分为业务类和管理类两部分，“业务类”是把能够反应承办人专业和技术水平的主客观指标列出来，供同行专家利用专业特长评估，减轻专家负担，评估效率和客观性明显提高；“管理类”的非专业主客观评测和遵规守纪指标则选择由其他评估主体进行评价。这种方法既能充分发挥评估专家的特长，对案件进行专业评估，同时又减轻了专家的工作量，降低了评估成本。天津市将评估指标分为形式审查和内容审查，形式审查主要针对卷宗格式、卷内文书格式等进行评估，如是否有书面会见笔录、庭审记录等文书材料、格式是否完整等；内容审查主要针对卷宗内文书材料的实体情况进行审查，例如辩护或代理意见是否围绕起诉事实或诉讼请求进行陈述、适用法律是否正确等。其他试点单位如福州、宁波、武汉、绵阳、重庆等地也都在“十项指标”基础上，进行了调整和细化，增加实体性指标尤其是庭审表现指标的分值比例，给专家更多的自由裁量权；同时细化质证、辩护词、代理词、证据运用等指标，充分利用专家的特长和经验来评估案件的办理质量。

（五）对评估结论的分析和运用更加全面

一是利用评估结论进行质量分析，查找质量问题。开展案件质量评估活动的主要目的就是要运用评估数据反映的情况进行质量分析，发现共性质量问题，完善质量管理措施。通过2014年的试点，各地普遍重视和掌握了运用各项指标得分情况和评估结论进行质量分析的方法。南京市通过对不同类型案件分值区间所占比例进行分析，发现刑事案件办理质量高于民事案件；通过对同一类型案件的得分要素进行统计分析，发现民事案件“办案效率”得分率最高，“会见当事人”得分率最低，刑事案件“庭审”环节得分率最高，“法律文书”得分率最低。武汉和宁波的评估结论显示，民事案件办理质量都略高于刑事案件；各项评估指标中，刑事案件的证据运用、法律文书制作、庭审、会见、阅卷等环节和民事案件的法律文书制作、证据运用、庭审等环节，得分率相对较低，为主要扣分点。山西、福州、重庆九龙坡、绵阳、贵阳等地的总结报告中也都有关于案件质量情况的分析，存在的共性问题包括：告知义务履行情况不够规范和全面；案件材料缺少阅卷笔录及案情分析；庭审笔录过于简单；辩护词（代理词）不够饱满，说理不够充分，针对性不强等。天津市分析了形式审查和内容审查分别发现的突出问题及其原因。各地普遍表示，将通过评估进行质量分析，查找案件办理质量薄弱环节，分析原因，采取有针对性的改进措施，加大培训力度，完善质量管理措施，逐步提高办案质量。

二是利用评估结论表彰优秀律师，起到导向、激励作用。评估结论为法律援助机构了解援助律师的办案能力、工作态度和业务专长提供了很好的参考依据。深圳市根据评估结果表彰了30 位优秀律师并颁发“深圳市法律援助办案能手”牌证，宣传报导了其中的典型案例，提升了优秀律师的知名度，扩大了法律援助的影响力，为法律援助工作创造了有利的舆论氛围。深圳市提出在办案能手愿意承担更多援助义务的前提下，未来将在案件指派上有所倾斜，以逐步提升优秀律师承办援助案件的比例，“让最优秀的律师为受援人维权”，让每一个受援人都能得到高质量的法律援助服务所带来的公平和正义。武汉等地也提出，要结合评估结论，对优秀案件的办理律师予以精神奖励，提高律师办案积极性。

三是利用优秀案例进行培训。各地在评估过程中都发现了一些值得推广和学习的优秀案例，其主要特点是：案卷材料齐全，办案程序规范，适用法律准确，证据确凿充分，辩护、代理效果较好，归档及时等。北京、深圳、宁波、武汉等地提出，今后要把优秀案卷作为模板，组织案例培训，增强律师办理法律援助案件的规范性。

三、试点工作存在的主要问题

（一）评估指标的设定仍有待进一步细化和完善

如何科学合理地确定每项评估指标的权重比例，使作出的评估结论能够准确客观地反映案件承办人员为受援人提供法律援助服务的真实情况和优劣状况，客观地反映出法律援助案件质量标准的落实情况，一直是案件质量评估工作的重点和难点。试点中，不少地方设定的试点指标还存在不少问题，比如有些评估指标体系中程序性指标分值过多，实体性指标分值较少，评估专家的自由裁量权较小，优秀案件和合格案件依分值差距较小，难以区分；有些指标体系中关于社会效果、受援人和相关部门的反馈意见等指标难以收集，难以从案卷中反映出来，纳入同行评估指标范围没有实际意义；有些指标的内容比较模糊，不太容易考核；庭审表现、辩护词（代理词）的书写、证据运用等指标需要进一步细化等；有些试点单位的评估指标太过繁琐，给专家熟悉和记忆指标内容带来很大困难，操作性不强；一些试点单位只是照搬照抄其他地方的评估指标，没有结合本地实际情况进行调整和创新等。这些问题都需要通过评估实践逐步加以完善。

（二）案件质量标准制定需要进一步探索和规范

质量标准是案件办理的“规矩”，是开展评估工作的前提和基础，也是评估案件质量的直接依据,更是规范和提高办案质量的重要措施。根据法律援助工作的性质，结合各类法律援助案件的特点和要求，制定不同类型法律援助案件的质量标准，是一项相当复杂的工作，短时间内不可能一蹴而就。在已经制定法律援助案件质量标准的14 个试点地方，质量标准内容存在很大差异，有的几百条，有些几十条，其可操作性和对于办案的指引规范作用还有待实践检验，而且很多地方只是制定了民事和刑事质量标准，对其他类型的案件质量标准还没有研究。其他没有出台案件质量标准的地方，尚需加大推动力度，尽快制定出相关质量标准。

（三）评估结论的分析和运用仍需进一步加强

案件质量评估结论是法律援助案件办理情况的一个科学反映，是检验承办人员业务水平和办案效果以及法律援助机构管理水平的重要工具，在出现质量投诉纠纷时可以作为解决争议的参考依据。相比前两年的试点，2014年很多试点单位比较重视评估结论的运用，但是还仅仅局限于分析问题和撰写评估报告等。如何将评估结论和分析结果与实际工作有机结合，采取切实有效的措施提高质量管理能力，促进提高办案质量，是今后质量评估应该加强的工作。

（四）异地评估的方法和措施需要进一步改进

司法部法援中心在武汉和宁波开展的异地评估活动取得了很好的效果，也还存在一些需要改进和完善的地方：从异地组织专家去当地评估，不仅需要支付专家评估费，还要承担专家的交通费、食宿费等，增加了评估的成本费用；评估结束之后召开总结会，由于当地司法行政机关和法律援助机构相关领导在场和参与，导致很多专家碍于情面，发表意见和建议时有所顾虑和保留，不便指出评估中发现的真实情况和全部问题，人为地影响了异地评估的效果。这些问题都有待在今后的实践中逐步改进和完善，让专家更加客观中立地进行评估、更加客观全面地表达自己的观点和建议，使异地评估真正起到发现问题、改进和加强质量管理的预期作用。

四、进一步加强案件质量评估工作的建议

（一）制定出台司法部《关于开展法律援助案件质量评估工作的意见》，指导和规范各地开展工作

经过3年的试点，各地已经基本掌握了评估指标、评估程序、评估方法、评估结论的运用、质量标准的制定等要求，积累了比较丰富的法律援助案件质量评估工作经验，同行评估的主要做法已经基本成型。有必要在总结分析各地开展法律援助案件质量评估工作经验的基础上，修改完善并尽快出台司法部《关于开展法律援助案件质量评估工作的意见》，加强对各地开展案件质量评估工作的指导，促进提高法律援助案件质量。

（二）构建完备的案件质量评估体系，建立案件质量评估长效机制

完备的案件质量评估体系主要包括以下要素：质量标准、评估指标、评估主体、评估方法、评估程序、评估对象和范围、评估结论及其运用等。由于案件质量评估的成本费用较高，专业技术性较强，各地要结合当地法律援助工作实际，综合运用同行（专家）评估、案卷检查、征询受援人意见、征询办案机关意见等多种评估方法，全方位多角度开展案件质量评估，发现案件质量问题，完善案件质量管理措施；通过自我评估、同行（专家）评估、外部评估、异地评估、对比评估等多种组织形式，逐步构建完备的案件质量评估体系，形成案件质量评估长效机制，将案件质量评估工作常态化，不断提高案件质量评估的客观性、公正性、专业性和权威性。一是拟组织开展一次“法律援助案件质量评估专项活动”。指导各地全面开展案件质量评估工作，加大对优秀单位先进做法和优秀典型案例的宣传力度，适时发布全国法律援助案件质量报告，推动各地进一步重视和加强案件质量管理，促进提高法律援助质量。二是推动各地组织开展法律援助案件异地评估和对比评估等。在不同省（区、市）或者同一省（区、市）不同地市之间，组织异地专家对随机抽取的已办结案卷进行质量评估；组织开展对法律援助案件与社会律师办理案件质量的对比评估，查找不足，提出改进措施。

（三）加强指导和研究，推动案件质量评估工作深入开展

一是召开案件质量评估专题培训班，组织相关专家围绕法律援助案件质量评估工作的理论和实践问题，进行专题培训和讨论。二是组织力量对案件质量评估的热点和难点问题进行课题研究，与高校和各地法律援助机构合作，初步建立分类的法律援助案件质量标准和案件质量评估工具箱，引导各地掌握案件质量标准和评估指标的制定、评估专家的选择和培训、评估方法和程序、评估结论运用等方面的方法和技能技巧，逐步提高各地法律援助机构开展案件质量评估工作的技能和水平，促进提高办案质量。