殡葬执法的困境与对策——以海南省为例

苗建中 倪陈兴 雷 敏

殡葬执法的困境与对策
——以海南省为例

苗建中 倪陈兴 雷 敏

殡葬执法属于行政执法的一个类别，是国家民政部门和法律、法规授权委托的组织及其公职人员依照法定职权和法定程序对殡葬事务行使行政管理的权力，是积极贯彻落实我国殡葬法律、法规和殡葬改革政策，革除陈旧丧葬陋俗，反对封建迷信，推行文明节俭办丧事的政府行为。它包括审核、审批殡葬服务设施，监督检查殡葬事务活动，对违法殡葬行为进行相应处罚等执法行为，是民政行政法制中的重要行政执法活动。

殡葬改革其含义是指对旧的丧葬制度进行改革，即对落后的遗体处理方式和铺张浪费、封建迷信等旧习俗进行革除，建立起适应社会主义制度和生态文明建设需要的科学葬法和文明礼俗。其核心内涵就是要实现“生态火葬”和“生态土葬”，即“生态葬”。对火葬和土葬要辩证地看，既要防止盲目“迷信火葬”、又要摆脱封建落后、铺张浪费的传统土葬旧俗。从节约土地、保护资源环境出发，火葬要做到不污染环境、不保留骨灰，土葬要做到平地深埋不留坟头、不占用耕地林地，让逝者回归自然。改革开放以来，殡葬管理行政法制建设已逐步确立了以国务院《殡葬管理条例》为核心的殡葬管理法规体系，为殡葬执法奠定了法律基础。随着社会主义市场经济的完善、依法治国的确立以及公民法律意识的提高，对依法行政和殡葬执法工作也提出了更高的要求。殡葬改革能否取得成功，关键在于严格殡葬执法的法律效果和社会效果。本文着重就海南省殡葬管理行政执法现状、问题及对策进行探讨，以期为殡葬执法走向科学化、规范化和法治化寻找现实可行对策。

一、海南省殡葬执法的现实困境

海南省自推行殡葬改革以来，初步形成了“全党动员、民政主管、各个部门参与”的社会化运转机制。2010年以来，在推进殡葬改革、治理乱埋乱葬方面做了大量工作，群众殡葬观念有了较大转变，乱埋乱葬现象逐渐减少，但殡葬管理机构不健全、基础设施建设滞后、火化率低和乱埋乱葬等问题并未得到有效解决，殡葬执法中的问题，很重要表现在行政执法体制方面，如权限划分不明、多头执法、交叉重叠、执法主体不清甚至无人执法等问题，这是导致行政执法的权力分散化、行政执法活动运动化、行政执法方式强制化的体制原因。同时，殡葬管理执法工作还存在一些突出问题。

（一）殡葬管理立法尚不完善，严重影响基层殡葬执法工作的开展。

现行的《殡葬管理条例》和《海南省殡葬管理办法》的内容不够完善，措施不够得力，在实际管理中操作性不强。截至目前，海南省尚未出台殡葬执法的实施细则以及配套的管理和执法规范，且由于法规自身的预见性差、规范的原则性强、部门职责不明确，使得目前的执法工作陷入困境。

（二）封建迷信用品与殡仪文化之间的界定存在争议，对殡葬网点销售封建迷信用品处罚困难。根据《海南省殡葬管理办法》第三十一条、四十条之规定，严禁生产、销售和使用丧葬迷信用品。严禁利用丧葬进行封建迷信活动。目前，部分市县对于处罚销售封建迷信用品的行为普遍持不赞同的态度，主要是对封建迷信用品与民俗的界定还存在争议。我国是一个有着五千年悠久历史文化的大国，我们仍然习惯于沿袭古人献花圈、祭祀、烧冥币等形式。冥币、纸人、纸马这些是属于封建迷信用品还是民俗，目前争议较为普遍，很难强求必须实施该项执法处罚。在进行执法检查时，执法部门即使发现了销售封建迷信用品，因无销售票据，不能认定其行为构成销售封建迷信用品，也不能完成相应的处罚和案卷的制作，只能对发现的迷信用品给予没收。

（三）传统殡葬观念根深蒂固，丧事大操大办、封建迷信活动猖獗。

殡葬改革是移风易俗的社会改革，群众殡葬观念转变对改革成败至关重要。现今，厚葬风俗消耗了大量社会资源，已成为社会一大公害。陵水县的群众办一场丧事一般要花费5000至10000元。儋州市等地丧葬风俗比较繁琐，办理丧事不仅要请村里的乡亲大吃大喝几天，还要请琼剧团连续演出3天，丧葬费用至少在万元以上。部分地方干部去世后滥发讣告，大宴宾客，讲排场、摆阔气，修建豪华坟墓、树碑立传。丧事大操大办不仅浪费了宝贵的土地、森林资源，也给群众造成了严重的经济负担，给社会造成了极坏影响。

（四）殡葬执法乏力，重监督轻处罚。目前，海南省乱埋乱葬现象还很突出，乱搭灵棚和丧葬用品市场混乱，“三沿七区”、农村耕地、林地内及房前屋后坟堆乱象依然未得到彻底整治。殡葬执法阻力相当大，执法队员工作积极性严重受挫，畏难情绪比较严重。殡葬法规很多时候沦为一纸空文，主要原因就是殡葬执法乏力。2013年海南省火化区海口和三亚市的火化率均维持在30%左右，与全国平均火化率50%还相距甚远。很多明显违法土葬行为不能被及时制止，殡葬领域的违法几乎没有代价，在部分地方已形成一种法不责众的气候。

（五）领导重视不够，部门配合不力。一是殡葬执法的主体即民政部门沟通协调能力还不够，一些需要联系公安、国土、工商和宗教等部门联合执法的违法殡葬行为；二是有的领导对殡葬改革工作过问少，对殡葬改革不重视，甚至心存忌讳；三是有的领导为本地人，出于对个人父母及乡亲父老遗愿的尊重，难以带头实行火葬和集中节地土葬，难以严格执行殡葬改革政策；四是领导对如何开展殡葬执法心存疑虑，对殡葬执法的程序和执法主体不明确，对殡葬法规的认识还不准确。

二、完善海南省殡葬执法的对策探讨

（一）健全殡葬执法队伍，严格殡葬执法。一是加强民政系统干部法制培训，省民政厅要联合省法制办每年至少举办一期民政法制专题培训班，保障所有可能参与殡葬执法民政在编干部能接受培训，知法懂法，严格执法，并取得行政执法资格证，确保殡葬执法主体适格；二是殡葬执法队员要发扬不怕苦、脏、累、烦的精神，抛弃世俗观念，文明执法；三是殡葬执法要敢于动真格，对违规土葬事件要给予严肃处理。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款之规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。即如果当事人（丧户）拒不改正，民政部门可依法申请当地人民法院强制执行火化或者强制将遗体安葬在公墓和农村的公益性墓地。

（二）建立健全殡葬改革领导机构，加强殡葬改革宣传力度。一方面，高度重视殡葬改革，成立强有力的领导班子，加强部门间的衔接和协调，并出台操作性强的政策文件。组建殡葬综合执法队伍，借助各部门力量，齐心协力，严格执法。另一方面，民政部门要充分利用报刊、互联网等媒体宣传殡葬改革，规范殡葬行为。在此，笔者认为民政部门不能过于迷信火葬，盲目推崇火葬。据测算，传统落后的火葬火化一具遗体，需要柴油10～15公斤，电25度左右，向大气排放黑烟30分钟左右。此外，在土葬区要鼓励群众自愿选择绿色、生态、节地土葬方式，鼓励群众选择公益性公墓进行集中安葬。

（三）文明殡葬执法，推行丧礼改革，引导群众选择绿色生态葬法。

一是对较有影响的违规土葬事件，由市、县、自治县（区）有关部门联合执法，及时纠正违法行为。同时，定期组织不同层级部门间业务交流和联系；建立和健全殡葬改革信息网络；开展殡葬服务进社区活动，在社区建立固定信息员并公布乱埋乱葬举报电话，建立有奖举报制度。二是以节约土地为原则，开展平坟还耕还林活动。三是进一步提升殡仪服务水平，推行丧礼改革。应坚持“以人为本、丧户至上”服务理念，提供个性化、人性化、亲情化服务，提倡树葬、草坪葬等新式葬法。

（四）加大对殡葬改革经费投入，夯实殡葬基础设施。各级政府应加强对殡葬改革建设的投入，将殡葬改革经费列入当地财政预算。这些经费主要是对弱势群体的丧葬补助、宣传经费、执法经费、基本建设投入以及表彰经费。只有加大对殡葬改革的经费投入，才能更好地完善配套基础设施建设，进一步提高服务质量和水平。

（五）大力整治乱埋乱葬行为，积极推进公益性公墓建设。近年来，省民政厅重点对“三沿七区”乱埋乱葬治理进展情况开展了督查，整治了一批乱埋乱葬和违规土葬行为。2013年，全省共治理乱埋乱葬坟墓98500座。此外，省民政部门还开展专项调研，敦促各市县民政局切实加强与国土、建设、发改等部门沟通联系，加快公益性公墓建设进度。

（六）切实减轻困难群众丧葬负担，不断完善惠民殡葬补贴制度。一是全面部署，有力推进惠民殡葬工作。二是科学划定范围，稳步推进基本殡仪服务均等化。将低收入人群基本殡葬服务纳入政府公共服务范围。三是严格制定标准，确保惠民政策为民利民便民。根据民政部“保基本、广覆盖、可持续”的原则，海南省惠民殡葬补贴惠及所有城乡低保、农村五保、重点优抚对象等困难群体和百岁以上老人。四是加大执行力度，全面落实惠民殡葬补贴工作。包括主动协调物价、财政等部门规范惠民殡葬补贴审批手续，方便惠民群众领取补贴；对惠民殡葬政策进行广泛宣传，使惠民政策深入人心。

（作者单位：海南省民政厅）