慈善救助与政府救助衔接的国际经验

慈善救助与政府救助衔接的国际经验

政府救助与慈善事业从来都是密不可分的，这点在西方国家的社会救助发展史中可以得到证明。尤其是欧洲国家在经历“福利国家”阶段之后，在处理社会救助中的政府与慈善组织关系时，有了更为成熟的经验。综观西方国家政府救助与慈善救助之间的关系史，其特点或者发展经验可以概括为以下几个方面。

一、救助理念：从古典自由主义到福利多元主义

顾名思义，古典自由主义强调自由，尤其重视个人权利，个人财产权被认为是个人自由中最重要的部分，反对政府干预。古典自由主义思潮的代表人物亚当·斯密，更是主张用市场来解决一切问题。在这一思潮之下，个人的贫困、疾病等生活困难被认为是个人的事情，排除政府责任。因此，当时的社会救助主体以民间慈善组织如教会、个人为主。上世纪80年代以后，各国福利危机集体爆发，理论界对福利国家制度的批判逐渐增多。以此为背景，福利多元主义应运而生。作为解决福利国家危机而新兴的理论范式，福利多元主义摒弃之前的市场全面福利或者国家全面福利观点和做法，主张社会福利来源的多元化，除市场和国家之外，其他主体如个人、家庭、志愿组织和民间组织也应作为福利提供者，承担相应的责任。随着福利多元主义思潮的兴起，西方发达国家中的社会救助也逐渐改变过去的政府救助或者慈善救助一元化局面，形成政府与慈善组织合作的多元化救助格局。

二、救助主体：从慈善救济到政社合助

综观发达国家社会救助制度的发展，英国不仅是世界上最早建立社会救助制度的国家，也是社会救助制度最为发达的国家之一，有“救助典范”之称。以英国的救助制度为例，其社会救助的主体经历了从慈善救助到与政府合作的发展过程。“英国社会救助制度萌芽于中世纪时期基督教的慈善施舍和同业行会的互助共济……基督教会利用自己的收入，通过修道院与城市慈善组织”，发挥其慈善职能。1531年，亨利八世颁布救济物品法令，开启了政府救助的先河，后来的《济贫法》等对政府救助制度进行调整。1908年《养老金法》施行，确立了英国现代化的救助制度。在1531年至1908年这300多年的时间里，政府救助因其自身的有限性、被迫性等特点，一直与慈善组织共同作为社会救助主体。1946年，英国通过《国民救助法》，福利国家下的社会救助制度建立，政府成为社会救助中的核心主体。但最终因为政府福利负担过重，导致福利危机。政府无力包揽一切福利责任，慈善组织又成为社会救助的重要主体。1998年，《政府与志愿及社区组织关系协定》（COMPACT）作为国家政策出台，确立了政府与慈善组织在社会救助领域的合作伙伴关系。梳理英国的社会救助史可以发现，英国的社会救助主体经历了“慈善组织→政府与慈善组织并存→政府包揽→政府与慈善组织合作”的发展历程。不仅英国，考察其他发达国家的社会救助史也可以发现，其救助主体也经历了从以慈善组织为主到政府与慈善组织多元协同治理的过程。

三、救助机制：从简单合作到多种衔接机制并存

国际上，政府与慈善组织在社会救助领域的合作与衔接是逐步形成的。仍然以英国为例，在以慈善组织或者政府为核心救助主体时，政府与慈善组织之间合作甚少，更勿谈衔接机制。如前文所述，当福利国家政策引发社会危机，无法继续执行时，英国政府为转移负担，开展了民营化运动：凡是不应由政府直接提供的（公共物品），将运作权承包给民营部门，只保持形式上的控制和责任。在这一背景之下，社会救助领域的责任转由政府和慈善组织共同承担。同时，为保障慈善组织提供救助的质量，还引入市场竞争机制。在政府与慈善组织的合作中，包括社会救助在内的公共服务提供模式即政府与慈善组织合作机制，主要存在以下几种：购买服务、委托、授权、放权等。具体到购买服务，又存在直接外包、内部交易、购买者自由选择供应商等多种模式。总体来看，无论何种合作机制，都有赖于一定的外部条件：一是国内的慈善组织是否足够强大，以至于能与政府建立起平等的合作关系；二是国家当时的政策环境与社会环境适用于何种合作衔接机制。

四、救助资源：从单一资源共享到多环节衔接

社会救助资源多样化，包括资金、信息、专业人员、政策等。政府与慈善组织救助衔接的根本在于如何实现这些资源的共享。从国际经验来看，在慈善组织参与政府救助之初，慈善组织与政府的合作与衔接仅限于某一环节或者某一救助资源的共享。以英国的COMPACT为例，其核心仍在于政府提供资金、慈善组织提供服务的合作模式。国际上众多的以基金会形式存在的慈善组织，在社会救助领域发挥功能同样也在于其资金资源的提供能力。随着政府与慈善组织在救助领域合作衔接机制的成熟，政府与慈善组织之间将不再仅仅是对资金这一种救助资源的共享，而是在多环节发挥作用。根据对美国和加拿大的考察，两国的慈善组织具有相当的活动能力与巨大的社会号召力，它们不仅能与政府形成合作互补，提供政府提供不了的救助服务，还能弥补政府不足，募集补充社会救助资金。另外，慈善组织还承担监督职能，作为社会力量与专业机构共同监督政府救助资金的使用情况。此外，慈善组织在敦促社会和政府重视解决贫困问题、出台社会救助政策方面也起到积极作用。可见，政府与慈善组织在救助领域的合作内容，经历了从单一资源共享到多环节衔接协作的变化。

五、救助内容：从生存救助到权利救助

考察国际社会救助史，无论美国、英国还是加拿大，其救助都起源于慈善事业。慈善性质的救助通常“以提供衣、食、住的方式救济穷人和丧失劳动能力者”。所以，在慈善救济时代，救济的对象多为面临生存之虞的生活困难者，救助内容属于生存型救助。当然，这也是与当时的经济发展状况相吻合的，在工业革命带来全球经济大发展之前，各国居民对生活的要求多为追求温饱、解决生存问题。而在当代，随着全球经济的历史性发展，各国包括我国在内，国民在求生存之外还要求发展。要求发展，权利公平是起点。有关“底线公平”的研究提出，“（底线）以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分，是起码的部分，其基本权利必不可少的部分”。“底线”以下的这部分基本权利正是政府救助的责任，从生存型救助到权利型救助既是救助内容的演变，也是今后救助工作的重点所在。如以权利救助为特点的教育救助、法律援助等的兴起正体现了这一点。

（乜 琪）