治理转型下的社会控制及其制度调适

陶建钟

作为整体性存在的人类社会，其真正的构成主体为活跃的个人和作为个体联合的社会组织。无论是物质文明、制度文明或精神文明，无一不展现着人自身本质力量的凝结。其中，制度文明集中映照着国家治理体系及其治理能力。国家治理能力并不是一种抽象的存在，它需要在各种具体的国家职能中加以实现。社会控制作为一种传统的国家职能，着力于探寻国家权威、社会组织以及个人之间的关联，并试图解释个人向社会存在转变的诸种来源。然而，当前社会控制自身遭遇着日益趋强的不自足性，其制度调适成为治理能力现代化的应然之道。

一、社会控制的政治学判断及秩序意义

(一)社会控制及其政治学判断

社会学领域一般认为社会控制侧重于对社会越轨行为的纠偏，意味着国家通过各种机制或手段对个人和集体的行为进行约束，从而达到维持社会秩序、避免社会解体的目的。“事实上，无论是规范人们与他人的人际关系而言，还是就更广泛的规范或限定人类行为，特别是健康或公共安全而言，抑或是对那些违反法律的人执行法律和处罚而言，社会控制已经成了规范的代名词。”①［美］詹姆斯·克里斯:《社会控制》，纳雪沙译，电子工业出版社2012年版，第8页。社会控制由此终结于规范或类似规范的因素，并成为维护国家权威的合理手段。然而在追求社会秩序稳定性与规范性的同时，社会控制也渐渐从政治性领域更多地走向了行政性领域。

我们认为，社会控制从政治学的视野来看，在国家权威、社会组织及个人之间应当具有更为丰富的社会内容。撇开容易遮蔽视线的各种社会控制主张及现象，社会控制从其结构来看主要由控制主体、控制客体、控制途径及控制目标四个要素构成。

社会控制主体:从最一般的意义上讲是国家权威，以及由国家权威赋权的各类社会组织。国家权威的控制首先是对社会发展方向及发展模式的控制，从这个意义上讲，社会控制同样带有政治设计的意蕴。其次才是对社会偏差行为的控制，是以国家权威确立的规范作为标尺对越轨行为的预防与惩治。最后，是各类社会组织对于社会个体的控制和秩序的维持，体现的是社会本身的自治能力与规则的社会化程度。

社会控制客体:是以社会组织的形式呈现的社会自在体及社会个体，以及客体自身蕴涵的各种社会活动可能性。需要指出的是，社会组织具有特殊的双重属性，既是社会控制的主体，又是社会控制的客体。正是这种双重属性，使社会组织在社会控制中扮演了极其重要的角色。作为控制主体的属性越强，则社会控制的冲突性越弱;而作为控制客体的属性越强，则社会控制的合法性越弱，国家权威面临的社会冲突风险越大。

社会控制途径:也就是把控制主体与控制客体进行有效关联的方式，是控制主体的目标转化为现实赖以运用的手段与方法的总和。社会控制途径的选择与运用，实质上是国家权威发挥自主性的体现，透射着国家权威的意志与能力。

社会控制目标:也就是国家权威对于社会控制所要实现社会秩序的一种价值诉求，希冀社会主体的可能行为(为或不为)符合国家权威制定的规范要求。社会控制目标，体现着国家权威自上而下的权力运行逻辑，是把自身意志加以对象化的过程。

在厘清社会控制的四要素以后，我们不妨尝试着从政治学的角度给社会控制下一个定义。所谓社会控制，是指国家权威在一定的目标设计下，通过运用各种政治资源和社会资源，对社会主体可能的行为结果产生符合国家权威规则要求的相关影响。社会控制从本质上讲是国家意志对象化的过程，也是规则体系从文本转化为现实、社会主体实现社会化的过程，贯穿其中的是支配这个过程的国家权威及其嬗变。

(二)社会控制的秩序意义

社会控制往往意味着约束、规范及限制，甚至在很大程度上有使用强制及强制威胁的可能而饱受道德质疑。然而，社会控制本身不具有任何的道德属性，关键在于社会控制自身的正当性及合理性的界限。其实“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样一种需要:把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同的规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。”①《马克思恩格斯全集》(第18卷)，人民出版社1995年版，第309页。规则的产生是人类生活走向有序化的历史性举动，社会秩序与社会控制内在有着不可分割的天然联系。从非正式规则到正式规则的进化，更体现着社会控制强度的递增，以此来营造与规范公共性的社会生活。对于任何一个现代社会而言，社会控制是国家权威的基本职能，是社会秩序在一定范围内保持稳定与发展的必要条件。“正是社会控制机制，把意识彼此不同、利益复杂多样的社会人群结合成为一个统一的有机整体，使人们的社会行为既千差万别又符合社会的要求而不发生社会翻轨。”②蒋传光:《论社会控制与和谐社会的构建——法社会学的研究》，《江海学刊》，2006年第4期。尤其是进入风险社会与社会转型的双重境遇之下，人们面临着越来越多的现实风险与潜在风险，各种不确定性使公众普遍缺乏安全感。实际上，“很多法律和社会人类学者已经证明了所有社会类型的社会组织都需要一个机制，来确保其社会个体们的行为符合大群体的规范和预期。人类学的解释证明了下述事实，即所有社会秩序都必须有一个分类方案，去鉴别出那些对这个社会的持续存在个有威胁的方面。”③［英］马丁·因尼斯:《解读社会控制——越轨行为、犯罪与社会秩序》，陈天本译，中国人民公安大学出版社2009年版，第43页。这个风险的排除与应对机制，是在风险社会下社会主体谋求生存的必由之路，它不是撇除了社会控制，而恰恰是需要社会控制来增加其确定性。正如阿尔塞德所言，恐惧和不安的增加是人们需要越来越多、越来越好的社会控制的关键原因。

二、社会控制的内在悖论

社会控制仅仅是国家权威进行有效治理的一种工具，工具自身的功能属性无法替代工具使用者的目的性后果及工具使用后的社会性后果。这些后果，恰恰正是蕴涵于社会控制自身的各种可能性中，而肇发与决定可能性方向的，来自于国家权威自身的社会控制目的及社会控制的技能。因此，诺斯式的悖论在社会控制领域依然存在，不同国家的权威体系在进行社会控制时，往往呈现既此又彼的社会性走向及后果，只不过程度强弱上有所差异。

(一)自由保障或自由阻碍

社会控制总是直接指向一定的秩序要求，是国家权威在一定的目标设计下，对社会主体可能的行为结果产生符合国家权威规则要求的相关影响。为实现预期的行为结果，国家权威试图增加和强化一切可能的措施和手段，行政干预、政治影响、意识形态等各种现实的国家资源都是可期的，甚至不惜动用国家强制力为最终保障。“人们感觉到社会控制水平正在扩张和增强，部分归因于一些技术和策略日益变得成熟，使得社会控制能够更容易地渗透到那些先前认为是属于私人领域的行为。”①［英］马丁·因尼斯:《解读社会控制——越轨行为、犯罪与社会秩序》，陈天本译，中国人民公安大学出版社2009年版，第179页。因此，从这个角度讲，社会控制进一步切割了私人领域的空间，对自由是一种潜在的甚至是现实的阻碍。然而，也正是自由，尤其是积极自由对社会秩序造成的可能威胁，使社会主体在享受自由的便利时也遭受着自由的侵害，一个没有规则约束的自由反过来又损害了自由本身。自由的实现与发展，需要在一定的社会控制之下完成，没有秩序控制的所有人自由意味着所有人的不自由。“在一定的意义上说，正是自由的发展要求增强社会控制。我们相信，面对一个传统的习俗、契约和社会秩序正日益脆弱和分裂的社会，我们无论认知上的还是情感上的反应都是试图去制造更多的社会科学家称为社会控制的东西。”②［英］马丁·因尼斯:《解读社会控制——越轨行为、犯罪与社会秩序》，陈天本译，中国人民公安大学出版社2009年版，第2页。

(二)权力扩张或权力收缩

社会控制的社会运用总是与国家权力紧密地联系在一起，伴随着国家权威寻求扩张的自我膨胀趋势，社会控制也逐渐制度化与精密化，使国家权力与社会控制得以相互支撑与互为印证。“近现代的社会控制创造了推进改革的力量，同时，作为根本的秩序也在努力重构自己和使自己能够适应社会生活的变化。一个特别重要的特征是，公共领域和私人领域的界限正被模糊化，控制正逐渐渗透到私人利益中。这反过来进一步促进了安全的商品化和物质化，增强和扩大了统治性的趋势。”③［英］马丁·因尼斯:《解读社会控制——越轨行为、犯罪与社会秩序》，陈天本译，中国人民公安大学出版社2009年版，第38页。因此，国家权力扩张的前提判断，很容易引出社会控制增强的结论。反之亦然，两者被视为一种同步推进的轮轴效应。然而，一个容易被忽视的关系在于:正是社会控制制度的进化与完善，使得国家权力对于社会主体的直接控制越来越弱，控制制度自身产生离国家权力越来越远的反控制的倾向。“新的社会控制方法在广泛的社会领域被建立起来，它的功能也逐渐明晰起来，随着其控制领域的延伸，促使先前的一些具体的控制制度与之融合起来。”④［英］马丁·因尼斯:《解读社会控制——越轨行为、犯罪与社会秩序》，陈天本译，中国人民公安大学出版社2009年版，第13页。非制度化、非直接性的社会控制日益彰显，而且显示出以往难以呈现的效率。从这个意义上讲，社会控制展现出国家权力日渐收缩的特性。

(三)冲突融合或冲突激化

社会控制在任何一个社会中，都有融合与消弭冲突的自然取向，这也是社会控制承担的一个重要使命。社会控制使社会秩序得以保持在一个可控的秩序空间内，“如果社会秩序指的是一个社会的存在状态和对这个社会的关键知识、价值、行为、基本制度和社会体制的有序的组织的话，社会控制就是指应对那些偏离社会秩序和与社会秩序相冲突的过程。”⑤［英］马丁·因尼斯:《解读社会控制——越轨行为、犯罪与社会秩序》，陈天本译，中国人民公安大学出版社2009年版，第8页。社会控制努力地使用各种技术性手段来消解社会的各种冲突，试图建构社会控制所能容纳的秩序刚性。然而，社会秩序的实践和社会控制之间的界限并不是固定不变的，随着实践的不断推移，尤其是社会的利益冲突没有得到制度性调整的情况下，两者的刚性结构由于过分张力而产生形变，社会秩序与社会控制两者产生必然转化。越是更多的社会控制，越是孕育着更多社会冲突的机率。“与我们的直觉有些不同，在合适的条件下，控制失败培育了控制膨胀，导致了控制蔓延。”①［英］马丁·因尼斯:《解读社会控制——越轨行为、犯罪与社会秩序》，陈天本译，中国人民公安大学出版社2009年版，第192页。在看似强大的社会控制之下，社会秩序却蕴涵着更大的不确定性。因此，社会控制在弥合社会冲突的同时，恰恰也催生着社会冲突加剧的可能，控制的蔓延在某种程度上宣告着控制的失效。

三、社会控制的逻辑分野:统治与治理

社会秩序的稳定是并不是一种惰性稳定，社会运动的要素变更及社会力量的来源更新，都会使暂时稳定的社会秩序面临新的结构性张力。尤其是在社会转型时期，各种社会能量快速兴起、更迭、碰撞、融合，使得社会矛盾日益突显与社会冲突加剧。原有社会控制所达成的一种社会平衡秩序，已经无法为这种秩序提供持续而有效的力量供给，国家权威往往面临着一个方向性的选择。从社会秩序需要社会控制的认识论前提出发，社会控制却能走向两个截然不同的目标路径:一是以强化国家力量为主导的统治逻辑，一是以变革国家力量为主导的治理逻辑。

在统治逻辑的支配下，国家权威习惯于以强大的国家力量渗透到社会生活的各个层面，不断配置更多的行政性资源来维持秩序的基本平衡，把社会矛盾与社会冲突视为对社会秩序的绝对挑战，而实施自上而下的压制式手段来消解冲突，使社会秩序带有强烈的刚性特征。在获得暂时的表面稳定之时，社会矛盾的症结依然没有得到舒解，矛盾与冲突依然以各种形式加以爆发并冲击秩序的提供者——各级国家权威系统。社会矛盾与冲突的加剧，迫使国家权威继续投入更多的国家资源，而这种投入换来的是并不是国家权威所期望的持续稳定秩序，却往往是更多的冲突反弹。在统治逻辑之下，社会控制与社会秩序形成一个死循环而难以自解，最终容易在双方共震不断放大的条件下导致刚性秩序的破碎。

社会控制的治理逻辑，则立足于有效缓和与解决社会矛盾与冲突，更加注重国家力量自身的制度性反思与变革，把社会矛盾与冲突视为倒逼制度变革的外源性因素与契机。在保持国家力量对于社会事务主导权的同时，充分发挥各社会力量参与社会事务管理，避免矛盾与冲突与国家权威的直接碰撞而不断激化，在制度的自我调适中不断增强社会秩序的容纳弹性。在治理逻辑之下，各种社会控制主体的能动性得以激活并充分释放，使得社会能量产生多向溢流而不至于完全挤压于制度边界，社会秩序呈现动态稳定的局面，社会矛盾与冲突得以缓和与消解。

社会控制的统治逻辑与治理逻辑的现实分野，“这就引出社会变革时期两种不同特征的社会控制模式:一种是把秩序的控制放在第一位的稳定性控制，另一种是把追求发展目标放在第一位的发展性控制。”②宋振美:《构建和谐社会的社会控制策略研究》，《领导科学》，2011年第17期。统治逻辑对于稳定性控制的高度关切，不仅在理论上容易陷于不可自救的死结循环，而且在实践上使容易导致社会控制出现双重错位。在制度文明要求凸显，社会本位呼声渐彰的现代社会，本应弱化的法律控制与行政控制却得到了增强，而本应强化的软性控制却逐渐失去了效力。这种双重错位交叠下的国家权威，在权力与权利的交锋中遭遇空前的控制压力。社会控制的求解之道应回归于国家权威及其派生的制度环境。从国家权威的角度而言，“社会控制的要害之一在于企图以静态的控制来管理动态的社会，这在日益复杂、多元、一日千变的当今中国显然越来越不合时宜，越来越一厢情愿。要害之二在于它企图以权力社会的统治逻辑来应对权利社会的治理逻辑。”③曾正滋、曹剑光:《从社会控制走向公共治理》，《沈阳大学学报(社会科学版)》，2012年第1期。

因此，社会控制作为政治设计的重要内容，其制度指向应以发展为主导的控制目标，而不是仅仅停留于稳定的基本秩序要求。对于发展为主导的社会控制，需要国家权威的合理嬗变及政府治理的必然转型，在社会控制的途径与方法上进行制度性调适，才能顺应社会转型期社会结构快速变动的要求。

四、治理转型下社会控制的制度调适

(一)垂直联合向水平联合的控制转向

在行政压力型的社会控制体系中，一个通常的管理制度便是通过环环相扣的层级制进行压力输送，调动各级的行政资源进行垂直联合。垂直联合自上而下的权力运行路线十分清晰，而社会问题遵循的却是自下而上的传导过程，两者运行方向的不一致使得社会矛盾与冲突的控制与解决往往具有迟滞性及错位性。国家权力的过多渗入和排它性干预，又挤压了其他社会力量参与社会控制的空间，社会控制由此深卷入行政性特征。然而，“在这个复杂的、异质化的近现代社会里，一个有效率的、法治的政府必须下放权力、与地方组织和社区分享社会控制的工作。”①Garland，D，The Culture of Control，Oxford:Oxford University Press，2001，p205.水平联合控制意味着行政权力首先得为地方事务负责，其次才为官僚体制中的上级行政权力负责。在控制体系中除了垂直方向的行政权力，同时需要纳入更多的社会力量参与，包括社区、村落、志愿者团体等等社会角色。水平联合控制使得社会控制机构被历史性重构，不同控制机构的运作方式丰富了社会控制的形式，淡化行政权力色彩浓郁的垂直控制方式而避免权力与权利的直接对抗。对于垂直联合控制而言，权力层级越高则对于越是低层的社会矛盾感知是越不敏感的;水平联合控制由于控制主体的多样性，对于社会矛盾的触发反应更为及时、有效。从西方社会控制的实践来看，随着一系列分层的相互连接的技术、策略的深化，控制机构变得系统化和缜密化已经成为一个整体趋势。但是，“几乎与人们的直觉相反，这却是社会控制制度正在发生的去中心化改革的产物。在一些社会领域以及在一些社会问题上，政府设法增强它的权力，但是在很多个别的相关的领域和相关的社会问题上，其他的社会角色被鼓励去负责应对越轨行为。”②［英］马丁·因尼斯:《解读社会控制——越轨行为、犯罪与社会秩序》，陈天本译，中国人民公安大学出版社2009年版，第178页。

(二)自为控制向自在控制的转向

社会控制的主体具有多重性，在国家权威直接控制之外，存在着与国家权威相对应的社会实体对于社会自身的控制体系。社会控制的一个重要意蕴，便是社会实体对于社会个体的控制及秩序的维持。社会实体的控制可分成自为控制与自在控制，自为控制在很大程度上表现为国家权威控制在社会领域的延续，社会控制的目标、方向及手段均由国家权威加以设定，社会控制缺乏自身人格化的自主性。因此，社会控制无法避免国家权力干预的痕迹。正如任何国家权威都有自身的品格属性一样，社会实体作为一个相对独立的部分，在长期的形成与磨合过程中形成品格与意志、趣向与价值。国家权威的品格影响社会个体，社会实体的品格同样渗入到个体血液之中。自在控制便是社会实体对于社会个体行为与意志的积极渲染，在社会自身的规范体系中对于规则的自我维护，形成社会自身的控制逻辑即自控性社会。“一个自控性社会，就是在人们对他们处于其中的世界负责的社会。这种社会与消极的社会形成鲜明对照，在消极社会中，人们被外部活跃的他人所支配。”③［美］玛格丽特·波洛玛:《当代社会学理论》，孙立平译，华夏出版社1989年版，第271页。在自在控制中，中介性组织和地域自治性组织构成社会实体的重要部分，这些组织立基于一定的利益关系并为维护特定的社会关系而存在，在整个社会控制体系中意义重大，代表着重建社会控制体系的努力。“这两种社会的组织化形式都超越了传统的单位体制和行政管理体制，适应了社会日益多元化、非集中化和流动性的趋势，在组织内部承担起社会控制的功能。”④李路路:《社会变迁:风险与社会控制》，《中国人民大学学报》，2004年第2期。按照涂尔干的观点，如果个体所从属的群体组织越弱，则对于群体组织的依赖性越少，也就越发容易依照自身的个人利益作为行为准则，行为失范的可能性越大。因此，自在控制对于社会秩序的规范价值，根植于健全的社会组织对于个体本身的容纳与保护。

(三)正式控制向非正式控制的转向

国家权威对于社会秩序的控制，在近代以来主要是以法律控制为主。在社会控制的发展历程中，法律控制作为正式控制有不断被强化甚至神化的趋势，“但我们最好记往，如果法律作为社会控制的一种方式，具有强力的全部力量，那么它也具有依赖强力的一切弱点。”①［美］罗斯科·庞德:《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2010年版，第12页。法律作为社会公平正义之法器，对于一个和谐稳定的社会秩序而言，通常是尊而不显的。任何制度性的正式控制，在依靠强力获取秩序的同时，也遭遇着强力反作用的可能。一个真正持续稳定的社会秩序，徒法不足以自行，不能期望建立于持续的外力控制。在科恩看来，近现代社会控制的主导方式是控制制度日益膨胀和强化，而社会控制也变得越来越看不见地渗透进社会躯体。非正式控制是一种软性控制，主要依靠传统、习俗、道德、共享价值观等非强制性力量实现对社会越轨行为的约束。非正式控制虽然在一定程度上同样贯穿着国家权威的意图，但在实施过程中却更多的带有社会自主的意蕴，是社会秩序保持长期稳定的内在根基。社会转型期道德底线不断下移的境况，突显道德控制的秩序价值。重提道德控制的实践意义，在于道德反省法律而获的比较意义，道德在一定程度上可以济法律之穷。实际上，非正式控制的现代面向，根本的生长点在于全社会共享的价值观。共享的价值观统合了传统习俗、道德宗教等所有非正式控制的东西，并成为其最核心的集约部分。社会个体在其行为多样化的前提下，恪守共享价值观所确立的底限文明并成为行动指导。如果法律精神不能融入共享价值观，法律的实施是困难重重的。因此，正式控制向非正式控制的转向，两者所确立的基本行为准则必须保持内在一致性。国家权威可以引导社会的共享价值观，却通常不能凭借强力来加以打造，原因在于共享价值观并不是一种“技术知识”，而是来源于社会成员在长期的社会生活中形成的“实践知识”，只有在社会生活的过程中通过自己的历练才得掌握。

(四)自上而下到自下而上的适度转向

社会控制从一般的意义上讲，自上而下的控制成为最普遍也最常见的制度形式。“它是由享有更多权力和权威的人或组织对享有较少权力和权威的人或组织的行为的控制。然而，社会控制也可以是自下而上的，它是由享有较少权力的人或组织对通常享有较多权力的人或组织的行为进行塑造。”②［英］马丁·因尼斯:《解读社会控制——越轨行为、犯罪与社会秩序》，陈天本译，中国人民公安大学出版社2009年版，第9页。自上而下的社会控制，其承担主体通常为国家权威及其赋权组织，这种控制把国家权威视为规则的执行者和维护者，天然地占据了先验正确的法律高地和道德高地。在法律控制成为控制主流的情况下，通过法律行使强力被视为正当的且合理的。“但是法律绝不是权力，它是把权力的行使加以组织和系统化起来，并使权力有效地维护和促进文明的一种东西。”③［美］罗斯科·庞德:《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2010年版，第30页。因此，在社会秩序和制度文明面前，所有的社会主体都需要接受行为正义性的审视。社会个体的越轨行为固然成为社会控制的对象，作为掌握权力更多的权威组织同样可能产生越轨的社会行为。谁来监督监督者?这个亘古的政治名言在社会控制这里同样发人深省。我们需要对社会控制保持足够的审慎，社会控制必须回归“政府作为一种必要的恶”的政治学共识。自下而上的控制，成为监督监督者的必由之路。这种控制，并不直接作用于社会秩序本身，而是各种民意代表、代议机构、社会组织甚至公民个体，通过对权威组织进行建议、甑告、游说、批评等各种体制内的活动，促使权威组织的自我完善与良性塑造。自下而上的社会控制，并不具备使用强力的特征，体制外的参与形式由于易演变成越轨行为因而也不被视作反向控制的手段。但无论是自上而下或是自下而上的社会控制，其根本目标是一致的，即塑造一个更安全更稳定的社会秩序。而这一点，也正是社会控制得以适度转向的重要原因，其生命力在于国家权威理性自觉下的一种合理嬗变。