城市边缘社区“在地治理”模式探讨:以法国经验为例

史春玉

在对城市贫困社区的治理过程中，究竟应该以特定公民个体还是应该以特定地区为基本治理对象，是半个多世纪以来在欧美国家长盛不衰的议题。政府究竟是应该给予穷人足够的手段帮助他们离开日益恶化的社区，还是应该尝试加强贫困社区建设，改善社区品质，这也不是一个容易回答的问题。以个人为单位的治理策略，即“人本治理”(people－based)模式，旨在消减个体贫困提高其流动机会以帮助这些贫困个体获得更好的生活;以地点为单位的治理策略，即“在地治理”(place－based)模式，其治理对象通常是特定的社区、地点，具体目标是进行地方建设，消除根深蒂固的地方贫困。本文谨以法国边缘社区治理经验为例，讨论在对城市贫困地区和人口进行治理过程中“在地治理”模式的实践困境与问题，同时对“在地治理”与“人本治理”模式在学界的二元对立争论进行介绍和分析。

一、边缘社区的“在地治理”模式

(一)“在地治理”模式及其反对者的批评

就经验实践而言，“在地治理”与“人本治理”均有古老的历史，在中国古代社会就存在针对贫困地区建设和贫困人口援助的政府组织移民与城市流民分流政策;①丁鼎，王明华:《中国古代移民论述》，《安徽师大学报(哲学社会科学版)》，1997年第4期。但就理论研究层面而言，它们是伴随着西方1960年代公民平权运动的兴起而成为重要研究议题的。早期，“在地治理”主要是针对贫民窟住房、基础设施等物理空间的改造，后来随着地方自治运动特别是新公共行政运动的兴起，同时也迫于治理绩效及“人本治理”模式支持者的批评压力，“在地治理”无论从实践层面还是理论层面都做出了很多的调整和拓展，如在注重对贫困社区物理空间的改造之外，倡导社区居民参与，培育社区的人力资本和自我发展能力等。但基于各国历史传统和现实政治、经济、社会情形，“在地治理”的内源性发展策略从现实执行效果来看并不是十分理想。由此也使“人本治理”与“在地治理”各自支持者之间的论争经久不衰。

“人本治理”策略的支持者认为“在地治理”策略的成本要远远高于其所带来的收益，是一种笨拙的策略，既不经济也不具有生产力，②Winnick Louis.“Place Prosperity Versus People Prosperity:Welfare Considerations in Geographic Redistribution of Economic Activity”.Essays in Urban Land Economics in Honor of the Sixty － Fifth Birthday of Leo Grebler，University of California Real Estate Research Program，1966，p.273.主张应该尽可能地避免使用“在地治理”。因为该策略以地点为治理单位，容易导致政策执行出现偏差，达不到预期的效果，如经济发展政策的受益者往往是土地持有者、投资企业甚至是地方政府，而贫困居民则可能会承担因为经济复兴所带来的房价和物价上涨的代价，与此同时，他们未必就能享受到经济发展所带来的就业机会和收入增长。③Nestor M.D，“Reconciling People and Place in Housing and Community Development Policy Essay”，Georgetown Journal on Poverty Law＆Policy，Vol 16，No.1(2009)，Available at:http://ir.lawnet.fordham.edu/faculty_scholarship/150，最后咨询时间，2015 －04 －30.相反，“人本治理”模式能够超越地域局限，以个体的特定需求为目标，是一种相对有效的可取做法，可以帮助贫困地区的居民迁移到能够给他们带来更多人生机会的地区。

此外，“人本治理”模式的支持者认为，全球化和城市化的发展在很大程度上改变了人口流动特征，公民的个人流动选择更加自由，对特定地区的依赖越来越小。④Friedman Thomas，The World is Flat:A Brief History of the Twenty － first Century，New York:Farrar，Straus and Giroux，2005，pp.158 －159.因此，城市决策者应该通过提供高质量的公共服务和便利设施来吸引自由流动的居民，给予贫困居民直接物质援助，帮助他们搬迁到居住环境较好的社区，使其能够享受到更好的医疗、入学、就业等方面的服务。⑤Glaeser Edward，Triumph of the City，New York:Penguin Press，2012，p.21.

路易斯·维尼克(Louis Winnick)可能是第一个从手段和结果角度分析“在地治理”与“人本治理”两种不同模式的学者。在他1966年发表的《地区的繁荣还是人民的繁荣》一文中，维尼克反对“在地治理”模式，认为从总体上而言该治理策略并不能增加当地的就业、商业和住房机会，并且这种策略是“笨拙的，成本高的，通常是不平等的”。⑥Ibid.他对“在地治理”模式的反对理由近年被爱德华·格莱泽(Edward Glaeser)发展，后者被广泛阅读并带来争议的代表文章有《政府该重建新奥尔良还是该给居民开支票就?》⑦Glaeser Edward，“Should the Government Rebuild New Orleans，Or Just Give Residents Checks?”The Economics’Voice ，Vol.2，No.4(2005)，pp.25 －31.，《布法罗还能回来吗》。⑧Glaeser Edward，“Can Buffalo ever come back?”City Journal，Autumn，2007，Available at:http://www.city － journal.org/html/17_4_buffalo_ny.html，最后咨询日期:2014年12月26日。简而言之，上述几位学者都支持“人本治理”策略，主张通过对公民个体直接物质援助的形式如开住房支票等方式帮助他们离开贫困社区。

(二)支持者对“在地治理”模式的辩护

“在地治理”模式的支持者认为，贫困是呈空间性分布的，很多低收入家庭通常都是集中居住。这些贫困居民所面临的首组系列问题是个人资源的缺乏，如工作技能、工作机会、便宜的公共交通、可承担的房租/房贷等。同时，贫困地区通常也面临着空间性公共物品提供不足的问题，包括基础设施匮乏、教育落后、治安恶化等外部性问题。①Crane Randall＆ Manville Michael.“People or Place?Revisiting the Who Versus Where of Urban Development”.Draft Working Paper.Cambridge，MA:Lincoln Institute of Land Policy，July 2008.这些现象在贫困地区非常普遍且根深蒂固，不是简单地给予贫困者金钱援助或者将贫困居民迁走就可以解决问题的。并且，以迁移政策为主的“人本治理”策略也并不总是成功的，因为有时住在贫困地区的居民并不一定就能离开(因为富裕社区不肯接受移民人口)，或者他们自己不愿意离开(因为那里有他们的社交网络以及对居住地区的情感)。②Turner M.Austin ＆ Briggs Xavier，“Assisted Housing Mobility and the Success of Low － Income Minority Families:Lessons for Policy，Practice，and Future Research”，Urban Institute Metropolitan Housing and Communities Center Brief，March 2008.因此，如果说贫困是呈空间性分布的，且又在短期内无法大面积消除的话，政策制定者就应该给予“在地治理”模式一席之地，至少是政策选择方面，如加大对贫困社区的学校教育、社会治安、基础设施和经济发展等方面的投入度。

哈佛大学社会学系教授罗伯特·桑普森教授指出，“人本治理”策略把贫困人口看作是孤立的个体，忽略不计他们所生活的地理空间背景，认为将一个人从坏的社区迁徙到好的社区可以在很大程度上改善个人的生活境况和机遇。但实际上除了个别案例之外，居住社区的变化非但不能改变个人的人生机会，这些居民还把他们自己的社会问题带到新社区里去，导致犯罪活动在整个城市的扩散。③Sampson Robert，Great American City，Chicago:University Of Chicago Press，2012，pp.261 －262.此外，“人本治理”策略把社区看作是静止稳定的，但实际上移民运动则可能动摇接纳社区的既有秩序和人口结构。桑普森调查发现，一个社区黑人人口的增加会导致白人和拉丁裔人口迁出该社区。结果，迁移到新社区的贫穷黑人希望在那里得到一种更好的生活，但很快发现他们的到来使新社区变成了和他们离开社区近似的样子。

在2012年出版的《美国美好城市》一书中，桑普森教授以大样本数据调查为支撑，证明公民个人流动选择和其原来成长生活的地方有紧密的联系并且受制于这个因素，贫困居民的迁移选择往往是那些和他原居住环境相类似的社区，如种族隔离严重、各种不利条件高度集中等。所以，桑普森认为，通过提高个体流动性和个人选择机会的治理策略注定是失败的，在某种程度上，社区选择居民而不是居民选择社区。从长远来看，以社区建设为政策目标的“在地治理”模式比以提高个体的流动和选择机会的“人本治理”模式更有效。④Ibid.p.327.

尽管边缘社区治理在策略模式选择问题上存在着理论上的巨大争议，但从现实实践来看，很少有国家采取单一的治理形式，它们总是要么以“在地治理”为主，辅助以“人本治理”，或者相反。从经验来看，欧洲国家在边缘社区脱贫问题上一般倾向于采用“在地治理”模式，法国尤其被视作典型。

二、法国城市边缘社区的“在地治理”模式

(一)边缘社区形成背景——不当的城市规划与移民政策

边缘社区，法国官方文件与媒体一般称之为“Quartier sensible”，直译为“敏感社区”。法国政府之所以采用“敏感社区”这个概念，而不是“贫民社区”、“贫困社区”等概念来命名这些事实上的贫困地区，原因有二:一方面是因为“敏感”一词是中性词，不带任何价值判断和意识形态色彩，不至于使这些社区被人为地打上社会歧视标签，同时也不会招致人权组织的指责和非议;另一方面因为这些社区本身的脆弱性，往往是社会问题易感地区，是政府政策的晴雨表。但鉴于中文理解的方便，本文仍然采用国内使用比较普遍的“边缘社区”这个概念。

给排水系统是有色金属矿山企业的基础设施，给排水系统的稳定运行是矿山生产稳定运行的必要条件。合理的方案，不仅能够提升给排水系统的有效性与可持续性，还对矿山环保、安全等工作都会产生重要影响。因此设计合理、经济的给排水系统，对于建设绿色、节能矿山有着重要意义。

和英美国家不同，法国的边缘社区一般位于城市郊区，社区人口从几千人到几万人不等，以无业或半失业的外国移民为主，住宅类型一般为整齐划一的高层楼群，公共服务设施匮乏且通常破败不堪，社会治安恶劣，通常被其它地区的居民视作“暴力社区”或者“法外之地”。法国目前官方确定的边缘社区有751个，其中717个位于特大城市，涉及大约450万居民，相当于法国总人口的7.6%①Avenel C.＆Sagot A.“La Politique de la Ville:Repères?”，La Vie des Idées，5 Juin 2013，http://www.laviedesidees.fr/La － politique － de － la－ville－Reperes.html，最后咨询日期，2015－05－30。(法国政府主要根据当地失业情况、居民平均教育水平、住房条件、犯罪率等指标来界定边缘社区)。法国城市边缘社区的形成固然受城市化自身发展规律的影响，即城市高档社区与贫民社区的自然分化，但法国的情形有其特殊性，它尤其是不当的城市规划政策与移民政策所致。

二战后，法国百废待兴，在中央集权政府强有力的推动下，法国从50年代开始进入快速的工业化建设时期。这些大中型工业设施，一般围绕大城市郊区而建。为适应工业化发展而带来的就业人口的快速增加，法国政府围绕着这些工业区修建了一系列的配备有基本卫生设施的高层简易住房群，用来安置在附近工厂工作的工人和管理干部，作为他们在购买自己正式物业前的短期过渡房。此时这些社区的居民以法国白人为主，外国移民是少数，社区问题主要表现为简单的邻里矛盾问题。70年代初期爆发的石油经济危机结束了法国“辉煌三十年”的快速发展，法国的工业受到极大的冲击，郊区大量的工厂被迫关闭，随之是就业工人和干部的分流;而得益于同期政府房地产刺激政策，有经济能力的中产阶级陆续在市中心购置产业，搬离郊区，中下阶级及外国移民则成为经济危机首当其冲的受害者，被迫滞留在这些社区。与此同时，从1974年开始，法国政府终止原来的劳工移民政策，导致以家庭团聚为名义的外国移民数量的迅猛增长，这些以老人、妇女、儿童为主的外国移民，被安置在那些空置了的高层建筑小区里。社区的人口结构发生显著逆转，由原来的以法国白人中产阶级为主变为以中下及贫民阶层和外国移民为主，社区里的种族问题逐步取代邻里问题成为突出问题，且越来越严重。②Dossier Ressource de l’ORIV，La Politique de la Ville en France:Fondments，Evolutions et Enjeux，Aoùt 2009.法国从政府到社会都开始担心这些社区，会不会变成美国那样的“黑人暴力社区”(《Gettos Noirs》)?会不会变成城市的毒瘤，影响整个城市的秩序和稳定?法国的边缘社区治理政策就是在这样一个背景下被提上议事日程的，主要是为了预防和阻止“城市暴力”。③Blanc Maurice，“La Politique de la Ville，Une Exception Fran Caise”Espaces et sociétés，No.128 － 129(2007)，p.72.

需要指出的是，尽管法国政府对边缘社区问题意识较早，治理行动也比较迅速，但边缘社区问题归根结底在很大程度上是法国政府自身不当的城市规划与移民政策种下的苦果:首先，经验证明，在人口流动性极强的现代城市社会，高层建筑群型居民社区看似可以将居民集中管理，但实际上是把本来已经原子化了的居民家庭再次隔离成一个个从外部很难和其建立联系的堡垒，其内部居民之间也很难建立起一种密切关系，这无论是对城市治安和秩序的管理，还是对社区的组织动员和集体行动，都极其不利;其次，70、80年代左派执政期间对以家庭团聚为名的移民现象放任自流，导致不具劳动能力或者劳动技能偏低的外国移民大量涌入法国，入境之后，这些移民又被集中安置在已经边缘化了的城市郊区，从而人为地导致了贫困人口的规模性集中，而贫困边缘社区一旦形成，将很难治理。法国40年来对边缘社区的艰难治理历史也证明了这个问题。

(二)法国“在地治理”模式的历史发展

西方国家中最早将边缘社区问题治理提上正式议程并制定出一系列严肃的施政计划的国家，要数法国、美国和荷兰;但和其它两国相比，法国的政策最具有持续性:无论是何种政党上台执政，都把改善边缘社区的住房、教育、治安条件，实现社区善治作为主要施政内容;在治理策略上，左、右派政党在施政侧重点上可能会有所区别，如左派政党更注重社区民生保障问题，而右派政党更注重当地经济发展和社会治安问题，但基本上每一届政府都采取“在地治理”策略，不同政策相互之间都有一定的继承性，每一期新的政策的发起都是意欲对前期政策的矫正和完善，从来没有像美国那样，在“在地治理”与“人本治理”策略之间反复摇摆。④Nestor M.D，Reconciling People…art.cit.

法国边缘社区治理运动由左派发起，正式始于1977年的《住房与社会生活计划》(HVS)。法国在1977－1995年间基本上由左派掌舵。早期的政策局限于社区物理空间的改造，如改善社区的住房条件，完善当地的公共设施，目标是在空间面貌上改变这些社区的边缘化/贫民窟形象，将边缘社区去污名化。80年代初密特朗执政以后，将边缘社区治理作为国家的首要问题来抓，这一时期政府在政策目标上主要是社会平权和地方自治。在密特朗政府的推动之下，法国边缘社区进入制度化治理阶段:中央主管部门“城市部”(Ministere des villes)、特别财政援助部门“城市社会基金会”(FSU)、政策执行绩效评估部门“城市政策评估委员会”等专门性部门的成立，《城市指导法》(1991)的出台，都是中央政府立志大力改造边缘社区的表现。其中《城市指导法》具有历史开创性的改革亮点是特别强调社区改造过程中应充分保障居民参与的权利。此外，从1993年开始，法国实行“城市合同”制(contrat de ville)，成为边缘社区的主要治理工具:针对边缘社区的住房、环境、教育、交通、安全、文化、体育设施及其它公共服务和设施的提供与建设问题，中央、地方政府和各社会企业、组织共同签订一份为期三年可续签的协作合同，中央建立“城市发展部委联合基金委”(FIV)，基于“城市合同”对各边缘社区进行专项财政援助。

九十年代中期右派政治人物希拉克执政以后，法国政府对边缘社区的治理策略有所调整，治理重点放在改善社区公共服务，社区治安和社区经济发展方面。1996年，法国在530个边缘社区中划出100个社区为城市经济特区(ZFU)，试图通过繁荣当地经济的办法来消减贫困和其它社会问题。因为在当时的执政者看来，发展社区经济可以扩大社区就业，而有报酬的工作是帮助穷人脱离边缘身份的第一步。

受英国布莱尔政府1998年发起的“社区新政”(New Deal for Communities，NDC)的成功经验的启迪，从2000年开始，法国的边缘社区治理政策发生了转折性的变化。中央政府空前地加强了对这些社区治理的财政援助和行政干预，以至于观察者认为边缘社区治理进入中央集权年代。①Epstein R.“L’Evaluation en Développement Retour sur Vingt ans D’évaluation de la Politique de la Ville”，in Bouquet B.Jaeger M.＆ Sainsaulieu I.L’Evaluation，Enjeux Epistémologiques et Sociaux，Paris:Dunod，2006，pp.134 －142.在政策工具上，效仿英国设立专门行动机构、实行项目招标制，建立项目指标控制体系等。国家回归社区治理政策主要表现在:中央政府加大对边缘社区的财政投入度，中央成立“国家城市翻新办事处”(ANRU)统一负责财政拨款分配问题;成立“敏感社区国家观察署”(ONZUS)(2003年)，收回90年代下放下去的政策实施效果评估权，按照统一的评估标准就全国各地新政策下边缘社区治理效果进行统一评估。

这一时期的政策目标似乎又回到上个世纪70、80年代，以社区翻新和社会融合为核心建设目标。2003年，法国政府出台《保诃老法》(la Loi Borloo)，提出《城市翻新国家行动计划》(PNRU)，决定在2004－2013年间投入120亿欧元致力于边缘社区建设，并制定详细的指标。具体说来:第一，政府计划在该期间在400个边缘社区投入4亿欧元拆除25万套旧房，修建40万套廉租房;第二，将原来的城市经济特区扩展到104个，对进入这些社区的企业实行税收减免政策;第三，对这些社区实行财政转移支付政策。在经历了2005年的大城市郊区骚乱事件后，法国政府对《保诃老法》的政策内容进行了部分的反思，国家政策重心除改造社区空间面貌外，也增加了社区内突出社会问题治理内容。2007年政府成立“社会融合和机会均等国家办事处”，主要是针对郊区年轻人的就业、教育培训等问题;次年，萨科齐政府出台《郊区希望计划》(PEB)，该计划提出三项重点治理内容，即提高教育质量，改善社区治安状况和交通条件。

(三)治理绩效

其一是关于政策的公平性和受益者覆盖率问题，这是法国本土的政策评论者对“在地治理“模式绩效的主要质疑之一。国家以地域特征为标准进行财政和政策援助，其它同样生活在困境之中甚至情况更为恶劣的居民却因为不在边缘社区居住而享受不了这些政策福利，政策本身是否有失公允?是否会激起其它地区贫困居民(如生活境况越来越恶劣的农村居民)的不公平感?①Busquet Grégory，Spatial Determinism and Territorial Public Action in France?:Challenges and Evolutions，Journal of Urban and Regional Analysis，Vol.3，No.1(2011)，pp.67 －76.

其二是政策直接效果问题。在2002－2012年间，法国政府共投入大约450亿欧元用于边缘社区治理，②Avenel C.＆ Sagot A.“La Politique ...”art.cit.与法国政府可观的财政投入形成鲜明对比的是边缘社区情况的持续恶化。根据有限的数据，我们分别从失业率、家庭平均消费能力、教育三个层面来评估边缘社区的治理绩效。数据显示这些社区的边缘化情况基本上没有得到改善，甚至在持续恶化。③Jean － Luc Le Toqueux，Jacques Moreau，“Les Zones Urbaines Sensible，Forte Progression du Chomage entre 1990 et 1999”，INSEE Premiere，No.835(2002);ONZUS，Rapport annuel de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles，Paris:Secrétaire générale du Comité interministériel des villes，2010.首先，就失业率情况来比较，1990年，1999年，2003年，2007年，官方公布的全国平均失业率分别为 10.8%、12.8%、8.1%、9.2%，而边缘社区平均失业率则为 18.9%、25.4%、17.2%、18.6%，也就是说，17年间，边缘社区居民的平均失业率基本上都保持在全国平均失业率的两倍水平而没有任何显著改观。其中边缘社区15－24岁的年轻人的失业率在1990年、1999 年、2009 年分别高达 28.5%，39.5%，40%，可见年轻人的就业情形二十年间呈现持续恶化态势。与失业率紧密相关的是居民消费能力和受教育情况。2002年，边缘社区家庭的平均消费能力是全国平均水平的58%，2007年，这个数字则为56%，换句话说边缘地区居民的生活水平五年间不升反降;与此同时，边缘社区的教育水平也并没有得到改善，越来越多的青少年中学会考失败拿不到文凭:2005年，中学生的毕业平均分数为11.7/20，到2009年，平均分则降到9.6/20。④ibid.

第三，边缘社区持续被污名化。从1977年的《住房与社会生活计划》开始，政府一直把边缘社区去污名化作为主要目标之一，无论是物理空间的美化和改造，还是发展社区经济，改善社区人口比例结构等，其主要目标除了是为实现社会公平、帮助边缘社区贫困人口脱贫，另一重要目标就是通过各种手段消除边缘社区的边缘化社会特征，提高这些社区在社会上的认可度。但从实际经验考察来看，情况并没有得到明显改善。多年来政府持续提高边缘社区教师的待遇，但并不能提高这些社区对教育工作者的吸引力，每年被迫分配到这些社区工作的年轻毕业生总是千方百计地想法调离这些社区;而那些年轻的警察，也是尽量避免在这些社区的工作，迫不得已，则尽量减少在当地的公务活动如减少巡逻次数或者干脆不去巡逻，因为他们害怕落单后会被不法分子攻击。每年夏天七八月份法国人度假高峰期，外省居民则纷纷口耳相传:93省的人来了，93省的人来了，言外之意是这群祸害!这群祸害!而位于大巴黎北部郊区的93省自1977年以来，一直是历届政府的重要治理对象。

部分法国政策观察者对边缘社区的可治理性提出疑问。边缘社区居民经济条件得到改善后一般都选择搬走，而不是像社区援助者期望的那样留在社区帮助其他尚处于贫困中的邻居脱贫。致富的居民前脚搬走，别的地方经济更困难的家庭则后脚马上搬进来，⑤Avenel C.＆ Sagot A.“La Politique ...”art.cit.如是循环，边缘社区始终成为贫困人口聚居地。这些社区就像是一个可怕的漩涡，把贫困的人口都漩了进来，又像是一个可怕的黑洞，无论国家投入多少的援助资源，其总体情形都在日益恶化。一些政策观察者因此提出“人本治理”策略，因为“在地治理”模式成本太高，法国政府应该以贫困人口为直接援助对象，在对贫困个体施以物质援助的同时，对他们进行劳动技能培训或者施以其它帮助措施，尽可能地创造有利条件和优惠政策帮助边缘社区居民迁居到其它地方去以分散贫困。①Epstein R.Politique de la Ville:Bilan et(absence de)Perspectives，Economie，No.9(2011)，pp.203 －211.

三、治理成本之外:法国经验的其它问题与争议

(一)政策目标泛化问题

尽管自1977年以来，政府对边缘社区的治理始终围绕着改造社区居住环境、完善社区公共服务及基础设施、实现社区人口结构多样化等几个方面来进行，通过这些措施，以图将边缘社区改造为正常社区，从而在根本上弥减社会和种族间的不平等。但治理政策在日后逐步推行的过程中，无论是其宏观性目标还是其阶段性具体性目标，都被日益扩大化和复杂化最终导致模糊化，不可辨认与解读。

从其宏观目标而言，边缘社区治理政策在推行过程中，被法国政府赋予了其它更宏大的目标和期望。在70年代政策发起之时，边缘社区治理就是承担着激活“地方民主”的政策实验任务的;80年代初法国开始推行权力下放行政改革运动，边缘社区就成为中央与地方分权的政策试验点;此后，随着新公共管理运动的兴起和发展，90年代法国政府在前两项政策目标之外，又把对边缘社区的政策作为国家现代化、公共行政理性化等新的行政模式的先期实验尝试。从这个意义上而言，边缘社区治理行动已经远远超出其应有之义，成了法国政府政策试验的“小白鼠”。

就其阶段性目标而言，边缘社区治理对象、内容越来越宽泛。40年间，政府指定的边缘社区由最初的50个扩大到今天的751个;对这些社区的政策内容也日益拓宽，新的治理议题陆续不断地被提出来，政策目标包揽政治生活、社会融入、经济、住房、就业、教育、医疗、治安、交通、等等:国家意图对边缘社区进行全面、彻底治理，却逐渐迷失在其过于庞杂的且变幻不定的政策目标中去。尽管国家对边缘社区的财政投入是40年前的15倍，但却被批评为是“撒胡椒面”式的政策疗法，政策收效甚微，甚至有评论者认为“其失败是显而易见的。”②Ibid.

(二)国家主导与权力下放的政策悖论

法国的边缘社区治理是由国家发起、主导干预的一场接力运动，呈现出一定的国家意志主义特征。但在政策导向上又被定位为一场由公共行动主体(国家、大区、省、市镇)和私人及社会行动主体(企业、社会组织、居民等)共同参与的治理运动。扩大居民参与成为边缘社区治理过程中的一项重要政策内容。上个世纪70年代以来法国政府也不断通过立法和制度化建设等手段来加强地方居民在社区发展建设中的作用和角色，并进而推动地方民主的发展。社区陆续建立了社区居委会、青少年理事会、老年理事会、参与式预算等等旨在推动社区自治的组织和制度，但居民参与程度一直不甚理想。一方面，大部分地方议员因为害怕居民参与会威胁到自己对公共事务的权力影响而对其持相当保守的态度，通过立法形式对居民在地方事务上的决策权设置种种的限制;另一方面，因为参与过程与结果流于形式，社区居民对这些参与制度的效用也充满怀疑，因而对参与活动相当冷漠，缺乏热情。特别是2003年，《保诃老法》规定居民人口超过三万以上的社区必须建立社区居委会，但同时又把它置于市议会的托管之下，在部分观察者看来，实际上是地方民主的一种倒退做法。③Blanc Maurice，“La Politique de la Ville…”art.cit，p.82.

国家干预与地方分权的政策悖论与张力在2000年以后得到强化。这个时期国家对城市边缘社区的政策可分为两条线。第一条线，国家加强了对边缘社区治理的直接干预和调控。在中央和地方的合作关系上，设立“一窗式”的财政管理体制，由“城市翻新国家办事处”(ANRU)代表中央政府和地方市长直接签订社区治理合同，而在过去，这个发展计划则是由国家－各部委－地方各级政府－各社会主体共同商议签订的。其次，国家对边缘社区治理内容也进行了具体的整齐划一的硬性的规定:边缘社区治理的核心目标一是改善社区的住房条件，二是分散社区弱势群体的集中程度，实现两项目标的方法策略则统一为拆旧房、建新房，实行税收免减政策以发展地方经济扩大小康家庭、中产阶级在这些社区的比例。地方上失去了在边缘社区治理问题上因地制宜的策略和目标手段选择自主权。

第二条线，2000年初开始，国家持续推动权力下放的力度。2002年，法国出台《社区民主法》，重申公民的知情权和城市规划过程中居民参与的必要性。另外，规定人口两万以上的社区必须要建立居民自治组织即居民居委会。2003年，法国进行了一场旨在推动权力下放的修宪改革，地方将在经济、就业培训、住房、交通、社会保障、教育文化等方面享有更大的自主权。这次修宪活动的另外一个突破之处是建立地方公投制度(Referendum local)，赋予居民就地方公共事务决策的集体票决权。

由此可见，在边缘社区治理问题上，法国政府一方面意图加强地方自治，推动“公民赋权”，另一方面却又试图使“国家回归”到社区治理中去。前者意欲充分激活来自社会的潜能和创造力，后者则又透露出国家对地方组织、社会组织和公民行动力的怀疑。这是自相矛盾的两条治理思路。在政策实际推行中，国家强势干预模式必将逐渐吞噬地方和社区的自主发展空间。法国边缘社区居民参与流于形式的事实也证明确实如此。

四、讨 论

在2009年的年度报告中，欧洲经济合作发展组织(OECD)对“在地治理”模式进行了辩护，并且指出，地区的发展主要靠内在因素驱动，包括当地人力资本的水平和质量、基础设施、改革意识和能力、劳动力市场运作情况、地方凝聚力和社会组织水平等等。①OECD ，How Regions Grow:Trends and Analysis，Paris:OECD，2009.无独有偶，在《美国美好城市》一书中，桑普森也指出，一个特定社区的犯罪率、贫困程度、医疗健康、甚至因特网利用情况都与该社区居民的互信互助程度有关，桑普森称之谓“集体效能”。桑普森认为社区集体效能的存量受居民稳定性、组织资源和社区集中性不利条件的影响(如贫穷、事业、犯罪、居民入狱率等)。因此，桑普森建议政府干预应该聚焦于社区层面，尤其是构建社区内部规范，加强和社区领袖的合作，在社区内建立起一种信任关系，及通过重建社区集体效能的方式来减小犯罪率，帮助被排除出去的居民重新回到社区，发展社区经济等等。②Sampson Robert，Great American City… op.cit.Chapter 7，pp.121 －148.

以法国经验为例，“在地治理”模式的结果绩效之所以出现争议，固然可以用“人本治理”模式支持者的观点来进行解释，即“在地治理”策略以社区为单位进行扶贫援助，容易导致政策在执行过程中出现重大偏差，但法国“失败”经验背后还有更深层次的原因。除法国在治理边缘社区的过程中将政策目标严重泛化，在国家资源、制度理性均有限的情况下，必然会导致杯水车薪局面的出现。除此之外，另一主要解释因素可能在于法国边缘社区治理是以国家和外部因素驱动社区发展为逻辑主导的，社区及居民的内部资源、活力动力即社区内的人力资本和社会资本没有得到合理开发利用甚至被忽略了。从法国经验出发，要降低边缘社区治理成本、提高治理绩效，关键可能在于如何实现社区及贫困居民的可持续发展和自我赋权能力，充分挖掘激发潜伏在社区、居民自身内部的潜能活力和创造力，变以外力援助为主导的发展模式为社区自我发展自我赋权为主导的模式。