依法治监与国家治理现代化

李 静（司法部监狱管理局）

依法治监与国家治理现代化

李 静（司法部监狱管理局）

党的十八大以来，习近平总书记就加强法治建设作出了一系列重要论述，进一步丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，为全面推进依法治国提供了科学指南和基本遵循。党的十八届四中全会作为我们党历史上第一次专门研究法治的中央全会，通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”这一表述，不仅明确了法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，更是我们党对法治在推进国家治理体系和治理能力现代化作用的新认识。国家治理现代化的关键在法治化，而监狱作为国家刑罚执行机关，作为实现依法治国的重要组成部分，必须大力推进依法治监，建设中国特色社会主义监狱法治体系，在促进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥更大作用。

一、深刻认识依法治监在促进国家治理体系和治理能力现代化方面的重要意义

监狱是刑罚执行机关，是国家刑事司法活动的重要组成部分。依法治监是监狱工作历史发展的必然选择，是监狱依法履行职能，确保国家刑罚实现的根本保障，是推进依法治国建设中国特色社会主义法治体系的必然要求。必须从全局和战略的高度，深刻认识依法治监在实现依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化方面的重要意义。

（一）依法治监是监狱工作历史发展的必然选择。新中国的监狱工作是伴随着中华人民共和国的诞生而创立发展起来的。建国初期，为了巩固新生的人民共和国，党中央决定在全国开展镇压反革命运动，大多数被判处死刑缓期执行、无期徒刑和有期徒刑的罪犯被关押在监狱，然而由于监狱在押罪犯人数激增，接收的旧监狱难以解决罪犯人数激增问题，大批在押罪犯坐吃闲饭。中央提出，大批应判徒刑的犯人，是一个很大的劳动力。为了改造他们，为了解决监狱的困难，为了不让判处徒刑的反革命分子坐吃闲饭，必须着手组织劳动改造工作。1954年我国政府及时总结改造罪犯的经验，由政务院颁布实施《劳动改造条例》，提出要按照“惩罚管制和思想改造相结合、劳动生产和政治教育相结合”的方针，对罪犯实行劳动改造。条例的颁布实施，标志着我国改造罪犯工作进入法制化制度化的发展时期。文革期间，在林彪、江青反革命集团“砸烂公检法”口号蛊惑下，监狱工作遭到严重破坏，监狱法制荡然无存。党的十一届三中全会后，法制建设逐步步入正轨，1994年，《监狱法》颁布实施，作为中国历史上第一部规范监狱工作的法律，从指导思想、基本原则到具体的制度规范，都把依法对罪犯的惩罚与改造、依法尊重和保障罪犯权益有机统一起来，通篇体现着依法治监的思想。监狱工作的发展历史充分说明，监狱法制建设随着时代的发展和社会的进步而不断发展，只有坚持依法治监，才是监狱工作发展的必然选择。

（二）依法治监是监狱依法履行职能，确保国家刑罚实现的重要保障。我国刑事司法活动包括对犯罪的侦查、起诉、审判、执行四个环节，刑罚的目的是预防犯罪，包括特殊预防和一般预防两个方面。其中，对犯罪的特殊预防是我国刑罚最直接、最主要的目的。监狱作为国家的刑罚执行机关，承担着惩罚和改造罪犯的任务，其目的不仅是对罪犯的惩罚，更是要使罪犯通过监狱组织的管理、教育、劳动等改造活动，认罪悔罪，争取早日重返社会，能够成为守法公民。监狱刑罚执行在惩罚犯罪、预防犯罪的社会预防体系中有着不可替代的作用，是国家刑事司法活动的重要一环。如果没有刑罚执行，那么，对犯罪的侦查、起诉、审判活动便都归于无效，变得毫无意义，而且会使犯罪的预防落空。因此，只有大力推进依法治监，监狱才能更好地履行职能，国家的刑事司法目标才能最终实现，社会司法保障才能最终落实。同时，大力推进依法治监，对于保障社会公平正义，维护社会和谐稳定也有重要意义。

（三）依法治监是推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系的必然要求。法治是治国理政的基本方式。《决定》明确提出，全面推进依法治国的总目标，是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这是贯穿全会精神的一条主线，明确了全面推进依法治国的性质和方向，突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手，是我们党重大的理论创新和制度创新。中国特色社会主义法治体系包括完备的法律规范体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。监狱作为国家刑罚执行机关，肩负着严格规范公正文明执法，维护社会公平正义的职责，必须围绕全面推进依法治国总目标，围绕推进国家治理能力和治理体系现代化，大力推进依法治监，建设中国特色社会主义监狱法治体系，全面提升监狱履职能力和水平，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，才能确保宪法法律得到正确实施，维护国家法律的权威和尊严，提高执法公信力，推进社会主义法治国家建设进程。

二、准确把握推进依法治监的目标要求

推进依法治监是一个系统工程，需要方方面面的努力，具体讲，就是要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义监狱制度，坚持惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨的监狱工作方针，形成完备的监狱法律法规体系，严格规范的监狱法治实施标准，公开公正的执法监督制约机制，有力的监狱法治保障机制。

（一）完备的监狱法律法规体系。建立健全监狱法律法规体系，确保有法可依、有规可循，是监狱推进依法治监的前提和基础。经过多年的努力，我国监狱基本形成了中国特色的社会主义监狱法律体系，监狱对罪犯的执法、管理、教育基本实现了有法可依。但是，也要看到，由于各个法律文件颁布的时间先后不同，法律法规的类别差异，加之一些法律法规及规范性文件规定比较原则，等等，在实践中，会导致法律法规之间的不协调、不一致，一些规定操作性不强，甚至滞后于实践发展，难以适应监狱工作实际发展需要。下一步，要抓住解决影响监狱履行职能的突出问题，以修改《监狱法》为抓手，围绕监狱公正文明执法、安全稳定、科学管理与教育矫治罪犯等，积极构建科学完备、运行有效的监狱法律体系，充分发挥《监狱法》引领和推动监狱工作的作用，提升监狱工作整体水平。要加强监狱法规制度的立、改、废工作，加强建章立制，增强监狱法律法规的及时性、系统性、有效性、针对性，形成完备的监狱法律法规体系，确保监狱工作始终在法律框架内运行。

（二）严格规范的监狱法治实施要求。严格执法是推进依法治监的核心，也是推进依法治监的重要途径。古人云：“法贵必行”，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。习近平总书记指出：“如果有了法律而不实施，束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事，只能是聋子的耳朵----摆设。”监狱作为国家的刑罚执行机关，肩负着法律实施的重要职责。坚持严格依法办事，严格执行法律，才能确保国家制定的监狱法律法规切实落到实处，履行好法律赋予的职责。当前，要从容易发生问题的执法环节入手，重点围绕监狱对罪犯的考核、奖惩、减刑、假释、暂予监外执行等执法行为，进一步严密执法程序，规范执法流程，堵塞执法漏洞。要加强执法信息化建设，推进罪犯减刑、假释、暂予监外执行办案平台建设，建立执法全过程记录制度，逐步实现刑罚执行工作网上录入、网上公开、网上监督和网上考核，切实形成严格依法办事的氛围。通过严格执法，使罪犯在监狱执行刑罚的每一个环节中受到触动、受到教育，进而认罪悔罪，改过自新；使人民群众从监狱办理的每一起减刑、假释、暂予监外执行案件中真正感受到监狱执法的公平正义。

（三）公平公正的执法监督制约机制。加强监督是推进依法治监的关键。监督既是一种工作要求，也是有效预防违法违纪的保护措施。要推进依法治监，就要强化监督意识，建立严密的执法监督制约机制，把执法权关进制度的笼子里，用制度管权管事管人。要依法接受检察机关的法律监督，确保监狱依法执行刑罚。要进一步深化狱务公开，以公开促公正，提高监狱执法的透明度。要进一步加强执法检查和警务督察，及时发现纠正监狱警察在执法中发生违法违纪行为。要自觉接受人大、政协、新闻媒体和人民群众的社会监督，坚决排除对监狱执法活动的非法干预，让执法腐败无处藏身。要严格责任追究，明确责任主体，落实责任内容、建立科学的考核评价追责机制。切实做到有权必有责，用权受监督，违法必追究。

（四）有力的监狱法治保障机制。监狱法治保障是推进依法治监的基础。监狱作为国家机器，要坚持党对监狱依法治监的绝对领导，保障监狱推进依法治监顺利进行。要把推动监狱体制改革、布局调整、信息化建设作为监狱依法治监的重要内容，切实解决长期制约监狱依法履行职能的瓶颈问题，为监狱依法治监创造良好的外部环境。要加强监狱人民警察队伍建设，建立监狱警察职位分类制度，加大财政保障力度，为推进依法治监提供人才保障和物质条件。

三、把依法治监的各项要求切实落实到监狱执行刑罚的全过程

全面推进依法治监，建设中国特色社会主义监狱法治体系，促进国家治理体系和治理能力现代化，是一项长期而艰巨的任务，需要监狱系统上下共同努力，不断创新监狱执法理念，创新监狱工作的体制机制，强化监狱内部管理，提高监狱人民警察的执法能力和水平，把依法治监的各项要求切实落实到监狱执行刑罚的方方面面。

（一）进一步创新执法理念。理念是行动的先导，没有正确的执法理念就难以有行动上的自觉。要推进依法治监，就要善于运用法治思维和法治方式，积极适应全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的新要求，在执法思想、执法实践、执法作风等方面真正体现中国特色社会主义的正确方向，体现社会主义法治理念，确保党对监狱工作的绝对领导。要牢固树立宪法和法律至上的思想，带头崇尚法治、信仰法治，强化依法办事的理念，在立法、执法的各个环节，坚持法律面前人人平等，依法保障罪犯的合法权益。要进一步增强严格规范公正文明执法的理念，牢固树立法律红线不能触碰，法律底线不能逾越的思想，自觉抵御权力、关系、人情等干扰，维护法律的权威与尊严，维护社会公平正义。

（二）进一步创新体制机制。“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源”。推进依法治监，解决影响监狱工作发展的全局性、基础性、源头性问题的关键就是要创新体制机制。要继续深化监狱体制改革，着力解决财政保障动态增长机制和规范运行等方面的问题，使监狱切实能够实现依法履行职能。继续深入推进监狱布局调整，加快监狱分级分类建设，加快高度戒备监狱建设步伐，不断完善监狱功能，进一步改善监狱执法环境和条件，使监狱建设与监管改造罪犯的需要相适应。加快监狱信息化建设，进一步增强监狱工作的科技含量和管理执法、应急处突能力，努力实现重点执法信息网上录入、网上办理、网上监督和网上考核，对监狱执法和管理中的重要事项、重点环节实行“全程留痕”，以公开促公正，以透明保廉洁。

（三）进一步强化监狱内部管理。管理是监狱工作的基础和永恒的主题。要进一步强化管理意识，围绕监狱工作以改造人为宗旨，把罪犯改造成为守法公民的目标要求，系统梳理监狱各部门职责，细化分工，明确管理权限，健全完善各项管理制度，积极探索创新，推进管理工作的科学化、规范化，把现代管理理念运用到监狱工作中，全面提升监狱工作水平，切实履行好法律赋予监狱作为国家刑罚执行机关的职责。

（四）进一步提高监狱人民警察执法能力和水平。推进依法治监，关键是要有一支高素质的执法队伍。要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，努力建设一支德才兼备的高素质监狱人民警察队伍。要大力加强执法素质能力建设，切实提高监狱人民警察的责任意识和执法能力；要大力加强岗位练兵，着力推进岗位练兵制度化、专题化，加强一线警察的实战演练，切实解决一些警察“本领恐慌”、“能力不足”的问题；要大力提升教育培训工作水平，使监狱警察切实掌握执法依据、执法标准、执法流程，不断提升执法能力和水平，为推进依法治监提供坚实保障。

（责任编辑 赵海鸥）