行政检察监督制度的建设路径探析

●陈建勇谢慧阳/文

行政检察监督制度的建设路径探析

●陈建勇*谢慧阳**/文

当前我国行政监督体制存在明显缺陷，导致行政违法行为广泛存在。人民检察院作为国家法律监督机关，理应承担起监督行政权正常行使的职责。因此，检察改革的根本方向就是要突破诉讼监督的传统和习惯，将行政权也纳入到监督的范围之中。不过由于人员配置不足、独立性不够以及行政机关可能存在的排斥态度等原因，检察监督“扩权”的热趋势还需要冷思考。检察权应当强化，但必须稳步进行。目前行政检察监督权只能是程序性权力，监督的对象也主要是侵害公益的行政行为，另外在履行监督职责时，人民检察院还应当注重与被监督机关的协同与合作。

法律监督 行政权 行政公诉 检察改革 检察监督

任何权力，无论其来源如何，都无法避免被滥用的危险。法治最为核心的方面即是对官员的权力进行限制。因此，所有以法治作为治国方略的国家都有着对权力进行制约的需求。在西方国家，这一需求是通过国家权力分权与制衡来满足的。在我国，基于人民主权的不可分性，除立法权由人民代表大会直接行使外，行政权与审判权均产生于它，并对它负责。为避免权力滥用，就需要一个单独的机构来对行政权和审判权进行控制。［1］人民检察院作为国家法律监督机关，理应承担起这项职责。然而，当前检察机关的监督职能被严格限制，与其宪法定位完全不相匹配，权力的制约功能难以充分发挥。所以无论是检察系统还是学界的主流观点均赞成检察监督应当进一步“扩权”。不过在笔者看来，囿于现实条件的限制，“扩权”的热趋势还需要冷思考。

一、检察监督应从诉讼监督回归法律监督

随着三大诉讼法的陆续修改，检察监督职能得以不断强化，但整体而言，检察监督依然未能走出诉讼监督的窠臼。甚至很多学者认为诸如职务犯罪侦查权、公诉权等根本就不属于法律监督的范畴，检察权与所谓的法律监督权并不存在必然的关联性。［2］检察机关也不应该定位成所谓的法律监督机关。面对这样的质疑，学界一直缺乏有力的回应。诸如“检察机关是国家法定法律监督机关,所以检察机关的全部检察权都应具有法律监督的属性”［3］的辩驳明显苍白无力。事实上，不得不承认我国检察机关现有的侦查权、公诉权、抗诉权、逮捕审批权等的确无法支撑起国家法律监督机关这一称谓。然而，这并不是说宪法的定位存在问题，而是检察机关本应具有的监督权被《人民检察院组织法》等法律过分限制。

与西方以公诉权为核心的检察制度不同，中国检察思想来源于列宁的检察监督理论。列宁认为，西方三权分立体制下的检察制度并不适合苏维埃人民代表大会制度下的权力监督，苏维埃成立检察机关的目的是承担法律监督职能以实现法制统一实施，这就要求检察机关不仅仅是公诉机关和承担诉讼监督职能，更为重要的是须承担起以维护法制统一为宗旨和使命的一般监督职能。［4］根据苏联宪法，一切国家机构、社会组织和个人是否严格遵守法律都应受到检察机关的监督。我国“五四宪法”与“七八宪法”均明显继承了苏联的这一做法，规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”。而“八二宪法”也只是用法律监督这一更加简洁的表达来对上述检察职权进行了概括而已。［5］从这个意义讲，人民检察院法律监督机关的地位是不容置疑的。只是自1979年《人民检察院组织法》修订开始，检察机关的法律监督权才缩小到如今几乎等同于诉讼监督权的局面。诉讼之外的执法监督只保留了对职务犯罪的立案侦查权；守法监督只限于对严重违反法律以致构成犯罪的行为的追诉权，也因此才会产生对人民检察院地位的种种质疑。

不过“名义之争”只需经过澄清即可以解决，不可能因为要替检察院“正名”就恢复到以前一般监督的时代。笔者之所以认为，检察机关应当进一步“扩权”，从诉讼监督重归法律监督，基于的是现实需要，而不是所谓的“名分”。与西方分权理论相同，我国检察监督制度也体现着权力制约的思想。检察机关维护法制统一最为重要的方面就是监督国家机关在其权力范围内行使权利。可以说，防止行政权滥用本就是人民检察院的职责之一。不过由于各种原因，在改革开放之初，这一职责被交给了政府内部的监察部门。但现实告诉我们，这种安排在当下并没有取得最好的效果。从制度上看，我国行政机关受人大监督、行政检察监督、行政复议监督、行政诉讼监督等多个方面的监督。但是其中人大监督虽然全面但是缺乏持续的监督能力；行政检察监督与行政复议监督都属于行政系统内部监督，在独立性不够的情况下，很难真正发挥决定性作用；而行政诉讼监督属于被动性监督，实行不告不理原则，且受理范围有限。因此，目前的行政监督体制依然存在缺陷。相反，检察机关在行政监督上有着其独特的优势。一是检察机关的一项重要职责即是对职务犯罪进行立案侦查，其对行政机关内部运行机制以及违法犯罪行为易发部门和环节有着清晰的认识，将其职权向行政监督扩展有路径优势。二是人民检察院上级与下级之间是领导与被领导的关系，与人民法院相比，检察系统更具有整体性，决定了其对于行政权的监督更容易借助潜在的权力资源。三是检察机关作为司法机关，有着相对独立的地位，可以尽量避免来自行政机关的非法干预。四是与审判权相比，检察权主动性更强，即便没有利害关系人告诉，也可以主动出击，这对于诸如环境资源等社会公益的保护有着积极的意义。

综上所述，由于目前的行政监督体制存在缺陷，导致现实情况中行政违法行为广泛存在，并且未能及时得到纠正。因此，有必要进一步发挥检察机关的法律监督职能，使其突破诉讼监督的传统和习惯，将行政权也纳入到监督的范围，恢复其法律监督机关本应有的地位。

二、现实条件决定检察“扩权”应循序渐进

虽然学界普遍认为，行政检察监督的范围应当包括抽象行政行为和具体行政行为，方式应当涵盖违宪审查、督促改正、行政公诉、立案侦查等多种方式。但在客观环境之下，这些观点并不容易转化为现实。

（一）检察机构的人员配置并不足以全面开展行政监督

检察机关的工作重心主要在刑事诉讼，民行检察监督方面一直处于较为弱势的地位。一般基层院的民行部门只有两到三人，一年处理的案件也不过数十件，其中还主要是民事诉讼方面案件，对于行政诉讼监督在考核上几乎没有要求。这种情况之下，零星的在行政监督方面做一些试点拓展尚属可行，但真正要人民检察院担负起全面监督行政机关的职责则非其所能承受。由于诉讼监督需要监督的主体及行为均比较单纯，完全不可能与行政监督相比。可以预见，如果行政监督真的纳入到人民检察院常规职能的范围，那么其所带来的工作量将远超当前，这并不是目前人民检察院所能够做到的。

（二）现实条件下检察机关独立行使职权还存在一定阻碍

坚持党的领导是建设社会主义法治国家所必须遵循的首要原则。只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，法治建设才能有序开展。检察权作为国家权力的一部分，其行使当然要接受党的领导。所以，我国检察机关实际上既受上级人民检察院的领导，又受地方同级党委的领导，但这种双重领导体制在一定程度上影响了检察权的独立行使。

（三）部分行政人员在短时间内可能会对检察监督产生排斥

在新中国建立后的一段时间里，我国借鉴前苏联，赋予人民检察院对国家机关、企业以及个人实施一般监督的权力。但这种做法在当时受到许多质疑，甚至批判。随着反右倾斗争的扩大化，人民检察院一般监督被“上纲上线”，说成是“锋芒指向党和国家机关,把自己所领导的单位当作独立王国，和党分庭抗礼”。于是人民检察院一般监督权先是“备而不用”，到最后被彻底取消。虽然，检察监督向行政领域延伸并不是对一般监督权的恢复，但其毕竟是改变了目前的行政监督体制，增强了检察权对行政权的制约。因而，很可能会导致一部分行政工作人员的不理解。由于监督权的行使必然需要相应的行政部门合作，这种不理解很有可能会造成行政检察监督职责的履行困难。

三、当前行政检察监督应当遵循的原则

虽然检察监督的范围一度非常广泛，但至少在目前来看其仍然主要局限于诉讼领域。检察权向行政领域的延伸也只是处于试行阶段，甚至连基本的法律依据都付之阙如。由于现实条件的限制，行政检察监督不可能如学者们所设想的那般全面，而只能在在桎梏中寻求突破。当前行政检察监督应遵循以下几个原则：

（一）行政检察监督权只能是程序性权力

任何权力都容易被滥用，而不管这种权力的性质如何。检察监督目的是为了纠正法律实施过程中的不规范行为，但如果其自身权力过大，那么也很可能由于缺乏制约而被滥用。在前苏联，正是由于检察权力过于集中，缺乏来自被害人、人民法院和社会公众的外在制约，为斯大林时代检察机关沦为政治斗争打击异己的工具埋下了伏笔。为了防止检察权因为监督机关的性质而得以凌驾于其他权力之上，学者们普遍认为检察权应当定位为一种程序性权力，不具有实质性的决定权。事实上，检察机关现有的具体职权也主要以程序性权力为主，除了是否批准逮捕、是否提起公诉之外，其他诸如定罪、量刑、审判监督等都最终需要人民法院做出裁判。同样，在行政监督上，对于违法行为，人民检察院也应当只能通过建议纠正或者启动相关程序提请有权机关进行处理。

（二）重心应当放在侵害公益的行政行为上

虽然行政检察监督已经得到了理论及实务界的一致认可，但这并不意味着检察监督可以无限扩张。行政检察监督应当保持谦抑性，在具体实施时做到有所为有所不为。随着《行政诉讼法》的修订，公民对侵犯其权益的行政行为不服的，基本上都可以通过行政复议和行政诉讼来解决。人民法院在审理行政案件时，还可以主动就规范性文件不合法向有权制定机关提出依法处理建议，所以当前行政监督的空白主要在于无具体受害人的侵害公益行为。例如，面对国企改制中的国有资产流失以及日益恶化的环境污染等，相关执法部门的不作为、乱作为。由于无人告诉，这些有着明显危害的违法行为反而能够很容易地被掩盖，成为庸政懒政甚至是贪污腐败的温床。因此，针对这种情况，应当参照民事诉讼法方面的做法，赋予检察机关提起行政公益诉讼的主体资格，纠正执法部门的违法行为。同时，对于不适宜由司法机关做出裁决的抽象行政行为，应当向制定机关和其上级部门提出纠正建议，或向同级人大及其常委会提出审查请求。这样做既可以避免检察机关因为到处监督而成为新的信访部门，超过其承受能力，也可以理清检察监督与审判监督、行政内部监督的关系，不至于重复监督、无效监督。

（三）应当注重与被监督机关的协同与合作

监督权是一种权力对另一种权力的制约，天然地就存在对抗的因素。如果监督方与被监督方都不能很好地认识监督的意义，就容易演变为权力之间的对立。当前行政检察监督并没有坚实的法律规范基础，因而更加需要在监督的同时注意与被监督机关的协同与合同。事实上，行政检察监督并不是要取代行政机关行使权力，而是为了确保行政权在法律轨道上运行。检察监督与行政执法本质上并不存在任何矛盾。人民检察院在履行职责时也应当杜绝监督者本位的思想，在制约的同时，加强与行政机关协同合作，变对立监督为协作监督，共同保障行政执法的正常进行。实际操作中，人民检察院行政检察监督的构建应当尽量通过与行政机关的合作来逐步展开，就监督的事项、程序、效力等达成一致。在方式上可以多采取更易于接受的检察建议而不是行政公诉或提请审查来进行监督。时间上，要以事后监督为主，避免过分干预行政权力的行使。总之，人民检察院在履行监督职责时，既要坚持原则又要采取适当的方法，做到既相互制约，又相互配合。

注释：

［1］参见田凯：《论检察机关对行政权的法律监督》，载《学术界》2006年第6期。

［2］参见陈卫东：《我国检察权的反思与重构》，载《法学研究》2002年第2期。

［3］参见石少侠：《我国检察机关的法律监督一元论》，载《法制与社会发展》2006年第5期。

［4］参见王建国：《列宁一般监督理论的制度实践与借鉴价值》，载《法学评论》2013年第2期。

［5］参见王志坤：《法律监督探源》，载《国家检察官学院学报》2010年第3期。

*四川省成都市成华区人民检察院检察长［610000］

**四川省成都市成华区人民检察院［610000］