地方政府权力清单法律效力研究*

林孝文

（西南政法大学行政法学院，重庆401120）

地方政府权力清单法律效力研究*

林孝文

（西南政法大学行政法学院，重庆401120）

权力清单的法律效力是权力清单制度的核心问题，是保证权力清单制度长期稳定有效实施的基础。从地方政府权力清单的法律属性来看，地方政府权力清单是规范性法律文件，理应具有法律效力。当前我国地方政府所推行的权力清单制度在编制主体、编制程序以及清单内容等方面极不规范，导致了权力清单法律效力的缺失。因此,需要构建我国地方政府权力清单生效的三个必备要件：根据地方政府部门的层级，分别设立相应的权力清单编制主体；根据权力清单编制主体，分别设立相应的权力清单编制程序；根据法律的规定，合理确定权力清单的内容。

地方政府；权力清单；法律效力；规范性法律文件

一、地方政府权力清单是规范性法律文件

“权力清单”在我国出现的时间并不长。最早关于“权力清单”的报道应该是关于2005年河北省邯郸市公开的全国首份市长“权力清单”的。①徐彬：《国内首份市长“权力清单”》，《领导文萃》2005年第11期。2006年，石家庄市开始公开市直部门的“权力清单”。2007年，有30个省份开展了行政执法依据清理工作，并向社会公布了清理结果，基本理清了一批行政执法权力清单。2009年，中纪委、中组部主导在江苏睢宁县、河北成安县、四川省成都市武侯区等三地开展“县委权力公开透明运行”试点，要求祛除权力的神秘感、封闭性，厘清权力事项，公布“权力清单”，还权力真相于党员群众。这是中央首次对权力清单的公开表述。2013年中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。当年12月，中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》中再次提到要将权力清单制度作为“强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使”的重要制度。于是，权力清单制度在我国各省市地方政府层面得以普遍推广。

然而，到底什么是权力清单呢？我国官方并没有给出明确的解释，学者对此的理解差异较大。有从权力清单功能上进行理解的。“权力清单就是要把权力关进制度的笼子，让公众知道政府的权力边界，从源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力。”②瞿芃：《权力清单：改革新起点》，《中国纪检监察报》2014年2月28日。权力清单就是“让职权配置要更加优化；职权边界要更加清晰；职权运行要更加公开；职权监管要更加到位”。③王国锋：《勇于自我开刀推行权力清单制度》，《浙江日报》2014年1月22日。有从权力清单内容上进行解释的。“权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。”④程文浩：《国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略》，《人民论坛·学术前沿》2014年第9期。这些对权力清单含义的阐述，都是从某些方面说明了权力清单的内在要素，都有一定的合理性，但从法学角度而言有些表述不够严谨。例如，“把权力关进制度的笼子”，就只是一种形象比喻的说法，很难在法律上把握制度这个“笼子”的尺度。因此，笔者试图从法学的视角，运用法律的语言与逻辑来认识权力清单的性质，让人们从另一个侧面认识权力清单的真实面目，也为权力清单制度实践提供坚实基础。

笔者认为，从权力清单的功能、内容、目标，以及地方政府编制实践过程来看，地方政府权力清单制度是以行政权力为中心而实施的一项法律制度，而权力清单是地方行政机关制定的规范性法律文件，具有明显的法律属性，其理由有以下几点。

第一，权力清单的编制是项立法活动或准立法活动。权力清单来源于对现行有效的法律（主要是行政法规）进行的清理。当然，这里的清理并不是“法规”清理，而是所谓的“权力”清理。众所周知，法规清理是国家一项立法活动，是指有权国家机关通过一定的程序对现行法律法规进行审查、分析和整理，并最终做出修改、补充或废止的决定。但权力清理不同于法规清理，一般不直接涉及对法规的修改、补充或废止的问题，而是在遵循现行法律的基础上，对现行法律进行分析、整理而列出相关权力。初看起来，权力清单的编制确实只是依法行事，并没有涉及立法的问题。但事实上并不是那么简单，权力清单的编制同样也涉及相关法律的修改、废止、解释等内容，其理由如下。一是权力清单的编制涉及行政审批权、执法权的增（“增权”一般很少使用）、减（“减权”大量使用）、强化、弱化等内容，无论是行政权力的增还是减，无疑都会涉及相关法律的废止或修改等问题，都属于立法活动的范围。二是即使权力清单的编制过程中并没有涉及行政权力的增与减，但是在清理权力的过程中，必然涉及对现有法律的解释问题，而对法律的解释，根据我国当前立法理论和法律规定，属于制定该法律机关的职权行为，无疑也属于立法活动。三是权力清单制度奉行了“行政权力进清单，清单之外无权力”原则，在一定程度上“驱逐”了法律，以权力清单作为行政权力的法律依据，权力清单获得了规范性法律文件的属性。

第二，权力清单的内容涉及行政权力的配置。根据当前各省市地方权力清理的实践来看，大量涉及行政权力的变更问题。例如，安徽省政府在《关于推行省级行政权力清单制度的通知》中指出，权力清理的重点放在权力取消、冻结、下放上，“按照能减则减、能放则放的原则，取消没有法定依据的行政权力事项，冻结虽然有法定依据，但明显不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政权力事项。”这里的“取消”、“冻结”权力，事实上已经涉及了行政权力的重新配置。其他省市在权力清理过程中也提出了对清理的行政权力做出保留、取消、下放、转移、整合、加强的处置方式。这些“取消”、“下放”、“转移”、“整合”、“加强”，无疑也是对行政权力进行了重新配置，必然涉及原来法律的变更问题，具有明显的法律意义。行政权力的重新配置，进一步会影响到有关法律中的权利与义务的分配，变通或修改原来的法律，也属于一种立法行为。

第三，权力清单的编制主体是地方政府机关。权力清单的编制是一项非常复杂的系统工程，涉及成千上万的法律法规，需要组织一个较大规模的专业团体才可能加以完成。从当前我国权力清单编制过程来看，都是由地方政府牵头负责，以政府职能部门为主干，组织学术研究单位的法律专家参与的方式加以推进。例如，安徽省政府在推行权力清单制度过程中，成立了省行政权力事项清理规范工作领导小组，制定清理规范工作实施方案，召开动员大会，组建专家组，开展相关培训。重庆市人民政府在编制权力清单的过程中，也形成了一个严格的组织体系。可见，权力清单的编制主体都是行政机关，法律学术团体一般作为受托单位参加。

第四，权力清单可以普遍、反复适用。可以普遍、反复适用，是规范性法律文件的典型特征。权力清单实际上主要涉及两个相互联系的活动，一是权力清理，二是权力清单的编制。权力清理是权力清单编制的前提，权力清单是权力清理的结果，也是对权力清理的固定化。如果仅仅是权力清理，并不对其清理的结果进行清单编制加以固定化，那仅仅是一项执法活动或具体行政行为，还够不上权力的配置或立法，但一旦以“清单”的形式加以固定化，就对原法律规定的行政权力进行了重新配置，并且为其普遍、反复适用提供了文件载体。也就是说，权力清单通过对各级政府及其职能部门的行政权力的数量、种类、运行程序、适用条件等加以详细统计，形成清单，并加以公开，为以后权力行使提供规范和准则。这样所形成的权力清单不针对特定的对象，而具有普遍性、稳定性的特征，排除了权力清单成为具体行政行为的可能性。当然，权力清单也不同于抽象行政行为，抽象行政行为一般是行政机关为了实施行政行为而对相关法律、法规作更为详细具体的规定，具有准立法属性。权力清单的目的是为了“简政放权”、“权责明晰”，并不完全是为了制定法律法规的具体实施细则，而是对部分法律法规进行了直接调整，具有立法属性。

二、赋予地方政府权力清单法律效力的必要性

从以上论述可以看出，地方政府权力清单应属于规范性法律文件范畴。对于规范性法律文件而言，法律效力是其存在的生命。没有法律效力的规范性法律文件，如同一张废纸，没有任何的法律约束力、确定力、执行力。因此，赋予地方政府权力清单以法律效力具有特殊的法治意义。

第一，权力清单的法律效力是由其法律属性决定的。在本质属性上，地方政府权力清单是规范性法律文件。毋庸置疑，规范性法律文件理应具有法律效力。如果规范性法律文件没有法律效力，要么就是该法律的效力被终止了，要么这根本就不是法律文件。从我国当前地方政府推行的权力清单制度来看，其目的就是通过对法律规定的各项权力进行清理而形成清单形式，然后使该权力清单对地方政府及其职能部门的权力进行约束与规范。为达到此目的，权力清单就应当具有法律规范属性。

第二，权力清单的法律效力是保障地方政府权力清单制度长期稳定实施的基础。地方政府推行权力清单制度，其目标之一就是要保障权力清单得以长期稳定落实。而如何落实权力清单，这是一个有待继续探索的问题。从理论上讲，落实一项制度有几种途径，如政策宣传、法律规范、道德引导等等。由于政策自身具有不稳定性特征，维持权力清单长期稳定实施的能力非常有限，而法律规范能够弥补政策与道德方面的不足，可以通过立法、执法等形式保证权力清单得到较好的实施。从我国当前地方政府采取的实施措施来看，推行权力清单制度的实施主要依靠政策宣传与权力清单公开制度。其通行的做法是，通过政策宣传，制定政策文件，引起政府和社会高度关注，然后搭建网络信息平台，公布政府部门的权力清单。笔者认为，仅仅依靠政策宣传来推行权力清单公开制度，很难保证权力清单长期稳定实施。事实上，权力公开并不是什么新奇的事物。我国颁布的所有法律都是公开的，其中规定的行政权力自然也是公开的，但这些公开的法律以及行政权力并不能保证其最终完全被贯彻落实。因此，要确保权力清单及其所载权力长期稳定实施，就必须以法律的形式确认权力清单的地位，赋予其法律效力，通过一定的法律程序和法律制裁措施保证权力清单的落实。

第三，权力清单的法律效力是实现制约地方政府权力的基础。权力清单的基本目标就是通过权力清单制约权力，监督权力的行使，也就是“把权力关进笼子”。实现该目标的前提，就是权力清单必须具有法律约束力。如果权力清单缺乏法律效力，关权力的笼子也就形同虚设，权力可以随便出入，权力滥用与腐败也就不可避免。从当前各地方政府权力清单实施现状来看，地方政府及其部门都公开承诺将依照清单确定的权力进行依法行政，没有纳入清单的事项一律不得实施。但是仅凭这种承诺，权力清单仍然只是一张空头支票，一旦情势发生变更，权力清单也就成了废纸。

第四，权力清单的法律效力是保障通过权力清单追究法律责任的基础。地方政府一直强调，需要保障权力清单的实施，超越了权力清单，行政权力就应该承担责任。但是违反权力清单该承担何种责任呢？是法律责任，还是道德责任或者政治责任？这是一个目前尚没有得到解决的问题。如果权力清单没有法律效力，那就只能承担道德责任或政治责任。由于这些责任形式有没有法律的约束力，在现实中一般很难加以规范。相反，一旦权力清单获得了法律效力，违反权力清单者自然就应该承担法律责任。此时，责任的方式、范围可以设定得非常具体清晰。

可见，赋予地方政府权力清单法律效力已毋庸置疑。因此，需要继续探讨的问题不是权力清单法律效力的有或无，而是权力清单法律效力的高与低。换言之，当权力清单与原规定行政权力的法律发生冲突时，其效力谁高谁低？如果地方政府奉行“行政权力进清单、清单之外无权力”的原则，那么就意味着即使法律规定了行政权力，当出于某种原因这些权力没有进入权力清单，就不可以依照法律行使这些权力；这也就意味着权力清单的法律效力比原来规定权力的法律的效力还要高。河北省邯郸市在推行权力清单制度时就出现过这种情况。为了保证市政府及其职能部门彻底清查行政权力，邯郸市政府宣布：“除了依法需要保密的，如果哪项权力不上报、没经清理，就视为放弃。”此举迫使许多单位补报了一些隐蔽的权力。⑤王方杰：《探索政务公开透明运行机制“权力清单”公布之后》，《人民日报》2006年1月16日。很明显，邯郸市政府这一举措违背法理，也违背我国法律。假如确实有部门故意瞒报权力的，或因为疏忽大意而漏报权力的，这些权力就真的能被“视为放弃”吗？根据我国法律，行政机关“依法”行使行政权力，而不是“依清单”行使权力，权力清单中没有了有关权力，并不等于法律中也没有了这一权力。因此，从法理上来看，这些单位仍然可以行使没有被纳入权力清单的权力。其根本原因在于，权力清单由法律而生，它们之间构成了一种“母子”关系。权力清单的法律效力自然低于原法律。如果权力清单经过法定程序就比原法律具有更高法律效力，也就事实上通过权力清单修改或者废止了原法律。为此，在构建地方政府权力清单法律效力制度时，必须考虑到其法律效力的等级，针对不同效力等级的权力清单，建立不同的政府权力清单生效制度。

三、当前我国地方政府权力清单法律效力的缺失及其表现

地方政府权力清单制度是我国推行时间不长的一项重要的法律制度，其具有的理论与实践价值目前还很难估量。当然，新事物出现时往往存在着各种各样的问题。从当前我国地方政府推行权力清单制度的实践来看，权力清单性质定位不准，由此造成的法律效力缺失，是最为突出的问题。

第一，权力清单中的“权力”缺乏足够的法律支持。权力来源于法律，没有法律则没有权力，这是众所周知的公理。从地方政府权力清单制定过程来看，就是在对原法律所规定的权力进行清理的基础上形成权力列表。失去了法律的支持，权力清单中的权力就失去了存在的理据。但从我国目前法律制度来看，法律对行政权力的设置异常复杂，各种权力纵横交错，上下左右相互勾连，权力边界模糊甚至冲突的现象经常出现，主要表现在以下几个方面。一是中央与地方的职权难分难解。中央与地方分权关系一直在我国宪法和法律上没有得到明确规定，我国法律只作了原则性规定，到底哪些职权属于地方，哪些职权属于中央，一直不是很清晰。二是地方政府职能部门职权冲突时有发生。目前，我国地方政府职能部门的职权和管辖范围还未在法律上完全明确，各方面的关系没有真正理顺，机构叠床架屋、臃肿庞大，机构与机构之间经常相互“打架”，行政运行渠道不畅。各政府机构的部门利益倾向明显，有利于本部门的就积极行政，否则就消极不作为。法律法规本身对这些错综复杂的权力关系并没有进行很好的规范，必然导致在编制权力清单的过程中这部分权力范围的模糊，权力扩大或缩小的现象难以避免，也就使得部分政府部门的权力失去法律的支持。没有法律支持的权力及其清单很难发生法律上的效力。

第二，权力清单缺乏严格的编制程序。法定程序是法律文件获得法律效力的重要条件。推行权力清单制度，就需要建立一套严格的、统一的法律程序。只有遵循法定程序，权力清单才可能树立权威，获得法律效力。从目前我国各地方政府清理权力的程序来看，权力清单编制程序很不统一，有分为三步的，有分为四步的。例如，根据安徽省《关于推行省级行政权力清单制度的通知》的要求，其权力清单编制的程序分为三个阶段：一是部署清理阶段，成立省行政权力事项清理规范工作领导小组，制定权力规范工作实施方案，召开动员大会，组建专家组，开展相关培训，各单位分类填写行政权力事项，并绘制权力运行流程图；二是集中审核阶段，清理规范办公室对行政权力事项进行初审，组织专家论证，并征求相关意见，提出清理规范意见反馈各单位核实，通过单位门户网站公示；三是公布运行阶段，省级行政权力清单和运行流程图经审核论证，按程序报省政府审定后，正式对外公布。而重庆市的权力清单编制过程分为四步：动员培训；部门清理；权项处置论证；市委、市政府审定和公布权力清单。从这些程序来看，有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方主要表现为：都由地方政府组织领导进行；政府及其职能部门自查并填写权力清单表；地方政府及其组建法律专家团队进行审核；地方政府公布权力清单。不同的地方主要表现为以下几个方面：其一，对权力处置方式不一样。安徽省对权力的处置方式主要是取消、冻结两项；重庆市则主要是保留、取消、下放、转移四项。其二，审核机关不同，安徽省的权力清单是经省政府审核后对外公布；重庆市的则是市委、市政府审定后公布权力清单。这些程序都有一些严重的缺陷：一是组织领导机关的级别太低，很难保证权力清单的法律效力；二是没有公众、社会组织参与的民主协商程序，无法体现政府治理的需要；三是没有立法机关主导参与，导致权力清单民主性、合法性的缺乏；四是权力清单没有最后的批准生效程序，无法确定权力清单生效时间；五是没有法律解释程序，遇到需要解释法律时，行政部门自行解释，有违法律规定。

第三，权力清单编制主体权限不足。权力清单编制主体关系到编制权限问题，即谁有权来编制权力清单。从目前我国地方政府的做法来看，一般是地方政府直接负责，省级政府及其职能部门的权力清单由省人民政府负责编制；县级政府及其职能部门的权力清单由县人民政府负责。由于权力清理涉及法律、法规乃至宪法，而权力清单也是规范性法律文件，由地方政府直接来领导权力清单编制，成为权力清单编制的主体，则导致其法律权限资格不足。地方政府作为地方行政机关，其主要权限是执行法律，或作出具体行政行为，或作出抽象行政行为，部分行政主体可以制定地方政府规章。但是如果允许地方政府来编制权力清单，并且奉行“清单之外无权力”的原则，就有超越法定权限之嫌。

第四，权力清单的内容不统一。从理论上讲，同一级别的地方政府，其行使的行政权力应基本相同，由此而形成的权力清单也应一致。但是由于没有统一的权力清单编制程序，我国当前地方政府公布的权力清单之内容千差万别。以同属于省会城市的武汉市与杭州市政府官网上公布的权力清单为例，武汉市对55个市级政府机关及其职能部门的权力进行了清理并公布，杭州市只清理和公布了45个部门。不仅如此，权力清单里的权项更是相差很大。同是市级教育局，武汉市教育局行使的职权达66项，杭州市教育局只有53项。其中以行政处罚为例，武汉市教育局行使的行政处罚的职权有9项，而杭州市教育局达18项。此外，在权力分类、权力名称等方面也存在着诸多差异。

可见，我国地方政府权力清单制度存在诸多问题，离权力清单生效的应有法律要件相差甚远。

四、构建我国地方政府权力清单效力的生效要件

经典法理学理论认为，法律效力是指“法律及其部分派生文件、文书所具有的，以国家强制力为保证的，在所适用的时间、空间范围内，赋予有关主体行使其权利（或权力）的作用力以及约束有关主体履行其义务（或责任）的作用力之总和”。⑥陈世荣：《法律效力论》，《法学研究》1994年第4期。这里法律效力的含义包括了“法律部分及其派生文件、文书”几个文本载体，也就是所谓的“法律的效力”、“法律上的效力”等几种情况。⑦张根大：《法律效力论》，法律出版社1999年版，第2-8页。很明显，权力清单作为规范性法律文件，应属于“法律的效力”的情形。那么，到底什么样的法律才具有效力呢？这实际上就是一个法律效力的来源或者法律生效问题。不同的学者对此给出了不同的回答。例如，实证主义法学派认为法律效力来源于国家的强制力与约束力；自然法学派认为法律效力最终来源于道德的强制力与约束力；现实主义法学派认为法律效力来源于社会成员的认同与接受的心理效力。笔者认为，法律效力可以分为直接来源和最终来源。所谓法律效力的直接来源，是指直接能使法律发生效力的条件，如国家按照法定的程序加以制定，符合该国宪法和法律的基本精神，由国家强制力保障实施。也就是说，“法律之所以有效力是因为国家运用国家权力赋予法律具有的法律效力”。⑧同上注，张根大书，第43页。所谓法律效力的最终来源，是指间接或最终能使法律发生效力的条件，这里抛开了国家这一基本因素，而考虑在世俗国家层面之上法律具有效力而应该具备的条件，例如宗教、道德、自然法等就是如此。法律效力最终来源的问题是个法哲学问题，很难给出唯一的答案，而对于法律效力的直接来源，则可以通过该国家宪法以及法律的有关规定得出唯一答案。因此，笔者在本文主要探讨权力清单法律效力的直接来源，并根据我国颁布的相关法律对其法律效力构成要件进行理论上的构建。

就法律效力的直接来源而言，一个法律文件具有效力必须符合以下几个准则：第一，依照法律程序制定，并加以颁布；第二，与宪法、法律等不发生抵触；第三，国家强制力保障实施。在我国，依据《立法法》等法律规定的权限、程序进行起草、通过、公布的法律都应该具有法律效力。因此，立法程序或正当程序成为法律生效的最为重要的准则。在我国，依法定程序制定出来的法律文件自然被认为具有法律效力。这样制定出来的法律一般不会与宪法、法律相抵触，即使有抵触，由于我国缺乏违宪审查制度，无法宣告这样的法律无效，唯一解决的办法就是再通过一定的立法程序加以修正。经这样的法律程序制定出来的法律，自然受国家强制力的保障实施。因此，在我国考虑法律文件的法律效力构成要件时，可把重点放在立法程序上。为此，可以对地方政府权力的生效要件进行如下构建。

首先，确定合适的权力清单编制主体。权力清单的主体是权力清单真正编制者，是赋予权力清单以法律效力的主体性要件。那么，在我国当前谁成为权力清单编制者比较合适呢？笔者以为，应该根据行政部门的层级不同，分别设立相应的权力清单编制主体。第一，省、直辖市、自治区一级的地方政府及其职能部门的权力清单，由全国人大常务委员会作为权力清单编制主体，具体工作可以由省级人大常委会、省政府及其职能部门承担。其中，全国人大常委会的职权为：一是负责解释宪法、法律；二是审核和批准省级政府上报的权力清单；三是对权力清单与法律发生冲突时有立法解释权；四是监督权力清单的实施。其中，省级人大、政府的职权为：一是根据法律规定分别解释地方性法规、规章、抽象行政行为等；二是编制权力清单并上报全国人大常委会；三是公布并实施经过审批的权力清单。第二，省会城市、经济特区等经国务院批准有地方立法权的地区政府及其职能部门的权力清单，由省级人大常委会作为权力清单编制主体，具体工作可以由本地区人大、政府及其职能部门承担。其中，省级人大常委会的职权为：一是负责解释地方性法规，对涉及宪法和法律规定内容的，可以请求全国人大进行解释；二是审核和批准本地区政府部门上报的权力清单；三是对权力清单与地方性法规发生冲突时有立法解释权；四是监督权力清单的实施。其中，本地区人大和地方政府的职权为：一是根据法律解释本地区制定的地方性法律法规；二是编制权力清单并上报省级人大常委会；三是公布并实施经过审批的权力清单。第三，县、区、乡镇的地方政府及其职能部门的权力清单，由省级人大常委会作为权力清单编制主体，具体工作可以由县、区、乡镇人大、政府及其职能部门承担。其中，省级人大常委会的职权为：一是负责解释地方性法规，对涉及宪法和法律规定内容的，可以请求全国人大进行解释；二是审核和批准本地区上报的权力清单；三是对权力清单与地方性法规发生冲突时有立法解释权；四是对权力清单进行监督。其中，县、区、乡镇的地方人大及政府的职权为：一是编制权力清单并逐级上报，最终报省人大批准；二是公布并实施省人大批准的权力清单。

其次，设计正当的权力清单编制程序。正当程序是保证民主、科学规范权力以及编制权力清单的基础，也是使权力清单发生法律效力并最终得到落实的前提。从当前我国地方政府编制权力清单的实践来看，迫切需要建立起一套全国统一规范的权力清单编制程序。由于权力清单编制主体不同，权限不一，程序也应该有所差异，可以根据不同层级的行政机关分别设立不同的权力清单编制程序，形成多层级、立体式编制程序模式。为了简便起见，笔者从各程序中提炼出一些共同的方面作为重点考虑。第一，设置权力清单编制的启动程序。编制权力清单，需要有一定的发起组织，因此，可以考虑地方政府及其职能部门申请启动权力清理并编制权力清单，也可以由省级人大常委会直接决定启动权力清单编制程序。当然，也可以考虑一定数量的人大代表或公民申请启动权力清单编制程序。权力清单编制启动程序最终决定权属于省级人大常委会。第二，设置权力清理程序。地方政府及其职能部门负责本部门的权力清理工作，它们可以自己清理，也可以委托其他单位进行清理。权力清理的基本程序为：罗列权力项———征询公众意见——征询相关立法机关的建议——确定权力项——为权力项编码——编制权力清单——绘制权力运行图。第三，设置权力清单批准程序。省级人大常委会对地方政府上报的权力清单及运行图进行审核，符合法律法规规定权项予以批准，不符合法律规定的予以撤销，存在一定法律问题的予以退回，并重新编制权力清单。第四，设置权力清单公布程序。当权力清单经批准后，由行使权力的地方政府负责公布权力清单，并落实权力清单的实施。第五，设置权力清单实施程序。地方政府及其职能部门严格按照权力清单规定的权项行使权力，违反权力清单规定权限的，承担双重违法责任，即违反权力清单的法律责任和违法原法律规定的法律责任。第六，设置公众参与民主协商程序。无论在权力清单编制还是在实施过程中，都应充分发挥公众的聪明才智，听取公众的意见，进行民主协商。第七，设置权力清单的修改、废止程序。当法律修改、废止时，需要对权力清单进行及时调整，其程序与权力清理程序基本相同。

最后，确定合法的权力清单内容。权力清单所列的权力必须有法律依据，这里的法律主要包括宪法、法律、法规、规章。国家政策、抽象行政行为仅能作为权力存在与运行方式的参照依据。凡是没有法律依据的权力，都是不合法的权力，应予以取消，都不能进入权力清单；对于法律有规定，但是经行政部门清理后认为该权力已经过时、不合理，或与市场经济发展不相协调的，可以不列入权力清单，但是必须报相关立法机关批准。由于地方政府权力清单涉及政府权力的重新配置，也影响到规模权利与义务的分配，可以考虑由全国人大制定统一的地方政府权力清单编制程序法，从基本法律上对地方政府权力清单编制的主体、程序、内容等方面加以规定，以明确其生效要件。

（责任编辑：郑平）

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1005-9512（2015）07-0064-07

林孝文，西南政法大学行政法学院副教授，法学博士。

*本文系广东省教育厅人文社科基地重大项目“社会管理创新视野下的公民参与及其权利实现”(项目编号：2012JD X M_0026)与广州市教育局科研项目“公民参与的法理与实现机制研究”（项目编号：10A 084）的阶段性成果。