消防行政处罚简易程序运用现状及改进建议

钟建军，赵诗轶

(株洲市消防支队，湖南，株洲 412000)

消防行政处罚简易程序运用现状及改进建议

钟建军，赵诗轶

(株洲市消防支队，湖南，株洲 412000)

消防行政处罚简易程序的运用具有提高执法效率、降低执法成本、缓解执法警力不足等现实意义。但近年来，运用简易程序处罚处理的案件却一直呈现弱化的态势。对消防行政处罚简易程序运用现状和存在问题进行分析，提出完善和应用消防行政处罚简易程序的相关建议。

消防；行政处罚；简易程序

消防行政处罚简易程序是一般程序的简化，与一般程序共同构成了消防行政处罚程序，相对于消防行政处罚一般程序，简易程序操作起来更加简便易行，对降低程序成本，缩短行政过程，提高执法效率具有重要意义。理论上来说，消防行政处罚简易程序作为以效率为更高价值的制度设计，在消防行政执法中应该有更大的发挥空间[1]。然而实践证明，消防行政处罚简易程序并没有发挥其应有价值。因此，本文以消防行政处罚简易程序为切入点，提出修改《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)相关条款、完善行政处罚简易程序相关制度的建议，以期对推动消防行政执法改革有所裨益。

一、消防行政处罚简易程序的基本涵义和特点

消防行政处罚简易程序，也称当场处罚程序，是指消防行政处罚主体对于事实清楚，情节简单，后果轻微的消防安全违法行为当场给予处罚的程序[2]。根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第三十三条的规定，消防行政处罚适用简易程序应当具备下列条件：一是事实条件，即消防安全违法事实确凿；二是法律条件，即消防安全违法事实必须是法律、法规和规章规定的应当给予消防行政处罚的行为，且处罚程序是依法可以适用简易程序的；三是处罚种类条件，即警告或者数额较小的罚款，具体是指对公民处50元以下罚款，对法人或者其他组织处1 000元以下罚款；四是时间条件，即现场处罚。上述四个条件是适用消防行政处罚简易程序的必要条件，但是否采用简易程序的决定权在于消防行政处罚主体。

简易程序是对一般程序的简化，这种简化主要体现在立案程序和调查取证程序的简化，其突出特点是当场作出处罚决定，具有即时性和高效性的特点，是提高行政执法效率的有效手段。同时，消防行政处罚简易程序的适用，是对消防行政处罚自由裁量权的拓宽，因此，在适用的过程中既要保证行政效率，又不能忽视执法公正。

二、消防行政处罚简易程序的价值

(一)效率价值

效率价值是消防行政处罚简易程序的基本价值。受制于体制编制，我国消防行政执法警员人数一直偏少，而与之相矛盾的是当前繁重的消防行政执法任务。一般来说，一名消防监督员从事执法工作，具体事项包括对公众聚集场所的消防监督检查、办理消防行政许可、对存在消防安全违法行为的场所或个人实施消防行政处罚或者消防行政强制等各个方面。而随着时代的发展，上述每一项执法任务数据都在不断攀升。消防行政简易程序的优势在于缩短行政过程，提高行政执法的效率，可以将消防执法监督员从冗繁的一般程序中解脱出来，对于缓解执法任务重和执法警力不足的矛盾具有现实意义。

(二)公正价值

虽然消防行政处罚简易程序的适用是行政自由裁量权的体现，但从其内容上看，并不影响执法公正。首先，根据《行政处罚法》的规定，被处罚的消防安全违法行为人对处罚提出异议是其享有申辩权的体现。其次，对于简易程序作出的消防行政处罚决定，消防安全违法行为人可以申请复议和提请行政诉讼。由此可见，简化了的程序也能满足行政相对人对程序公正的要求。它并不是随意、粗糙的程序，而只是根据行政效率的需要精简了的程序。

综上所述，在应用消防行政处罚简易程序的过程中，如何既追求效率，又兼顾公正，取决于程序各个具体步骤的设计、安排和具体条件的适用。

三、运用现状及存在问题

(一)消防行政处罚简易程序运用现状

理论上，消防行政处罚简易程序具有快捷、省时、高效的优点，理应得到消防执法监督员的青睐。实则不然，据统计，2013—2015年湖南省消防监督机构共办理消防行政处罚案件15 658起，其中适用消防行政处罚简易程序处理的案件440起，且案由集中为违反消防安全管理类。即使对使用不合格消防产品的单位处1 000元以下的罚款，执法人员基本上选择一般程序进行处罚。可见，消防行政处罚简易程序的运用处于弱化态势，没有发挥其应有的价值，造成这种态势的原因：一是受制于消防行政处罚简易程序适用条件严格，消防执法人员慎用其处理案件；二是《消防法》中规定的可以适用简易程序的违法行为不常见、也不常发生，反之对于常见的违法行为诸如常闭式防火门未关闭、安全出口上锁、消防器材未保持完好有效等，依据《消防法》的规定，由于起罚额度过高，往往不能适用于简易程序。

(二)消防行政处罚简易程序存在的问题

1.缺乏专门的调查取证程序

对于效率价值的追求，使得消防行政处罚简易程序的证据制度过于简单，缺乏专门的调查取证程序。《行政处罚法》中对简易程序证据制度的规定，可以概括为“违法事实确凿并有法定依据”。由此可见，在消防行政处罚简易程序中，如何确认消防安全违法事实？“违法事实确凿”的证明标准是什么？没有具体的规定。另外，根据《行政处罚法》第三十四条的规定,适用行政处罚简易程序时，惟一的证明案件事实情况的依据是当场处罚决定书[3]。在行政诉讼和行政复议中，当场处罚决定书作为案件惟一的证明依据，其证据效力难免显得单薄和乏力，不易被复议机关和审判机关采信。因此，对于消防行政处罚简易程序也应建立健全调查取证程序。

2.消防行政相对人的权利保障不到位

消防行政处罚简易程序虽然明确了被处罚的消防安全违法行为人依法享有陈述权和申辩权，但是违法行为人行使陈述权和申辩权的前提是消防执法人员告知义务的履行。在执法实践中，执法人员大多不重视程序性权利的告知，一方面是由于立法的缺陷，具体表现为：《行政处罚法》没有明确规定行政执法人员不履行告知义务的法律后果；消防安全违法行为人是否享有对处罚程序的选择权法律未明确。另一方面是由于消防执法人员本身业务素质不高，直接忽视违法行为人应当享有的正当权利。

四、完善消防行政处罚简易程序的建议

(一)扩大简易程序适用的覆盖面

在不与《行政处罚法》简易程序处罚适用条件冲突的前提下，笔者结合消防行政执法实践，提出适当修改《消防法》的相关条款，扩大简易程序适用覆盖面的建议：针对《消防法》第二十八条规定的违法情形，应降低处罚额度至1 000元以下，在调查取证后，直接适用消防行政处罚简易程序。修改的理由在于：此类消防安全违法行为常见，整改难度不大，整改成本较低，罚款下限远高于整改成本甚至超过了违法行为人承受能力(尤其是对于小场所而言)。降低处罚额度，考虑违法行为人的实际情况，达到处罚警示之作用，单位易接受，公安机关消防机构好执法，公安派出所也能执行。

(二)设定公安派出所消防行政处罚的权限

关于公安派出所开展消防行政处罚，有的学者认为公安派出所享有消防行政处罚权，其理由在于《消防法》第六十二条规定了依照《治安管理处罚法》的规定来处罚的几种消防安全违法行为，且在多个省级公安机关出台的文件中，对公安派出所消防行政处罚的权限作出了规定[4]。笔者认为，充分发挥公安派出所在日常消防监督检查中的作用有其必要性，不仅如此，《消防法》还要进一步明确公安派出所的消防行政处罚权，尤其是针对适用消防行政处罚简易程序的常见消防安全违法行为，完全可以赋予公安派出所处罚权。首先，公安派出所具有警力资源、社会资源、执法资源方面的优势。赋予公安派出所一定的消防行政处罚权，对于弥补消防执法警力不足具有重要的现实意义。其次，认定前文中所述的适用简易程序处罚的消防安全违法行为，并不需要很强的专业性和技术性，只需对公安干警进行简单的消防业务知识系统培训，即可很快在消防监督检查中发现并认定上述消防安全违法行为。

(三)完善行政处罚简易程序的证据制度

消防行政处罚简易程序证据制度的完善可以从证据的收集、证据的种类等方面入手。笔者认为，消防行政处罚简易程序的调查取证可以借鉴工商、交警部门运用移动信息执法系统，采取现场拍照取证的方式，当场实行证据采集、录入和储存。例如，岳阳市公安消防支队为消防监督执法人员配发了“行政执法记录仪”，该种执法记录仪不仅能够对执法现场动态、静态的音视频记录，还具有体积小、便携带、易操作、像素高、容量大等特点，所拍摄的影像资料均带有时间码。消防监督人员执法时，将其佩戴在肩章上，可以对执法过程进行及时、全面、准确的数字化记录，起到保护执法人员、当事人合法权益及提高执法质量的作用。同时还可以确保执法工作的公平、公正、高效和透明。尤其是当消防安全违法行为通过照片这个载体固定下来之后，不仅实现了简易程序证据形式的多样性，也为消防执法监督员作出的行政决定提供更为完整的证明力。

(四)健全消防行政相对人的权利保障制度

健全消防行政相对人的权利保障制度，首先要完善告知制度。一是要明确消防行政处罚主体不履行告知义务应承担的法律责任；二是明确告知的内容。具体包括：消防行政处罚主体应当向被处罚的消防安全违法行为人说明作出处罚的事实根据和法律依据，另外，还应当告知消防安全违法行为人享有的权利。其次对于有的学者提出来是否要人性化的设计，赋予消防安全违法行为人程序选择权，笔者认为应该具体问题具体分析。被处罚的消防安全违法行为人可以对处罚决定，即是否适用简易程序提出异议，这是享有申辩权的体现，但是提出选择程序的异议并不能作为适用简易程序的先决条件，消防行政处罚主体对提出选择程序的异议应当认真进行审查，经审查认为异议不能成立的，仍可适用简易程序；如果经审查认为异议成立的，如消防安全违法事实不清、或者消防安全违法事实虽然存在但不是当事人所为等，则应当转入一般程序进行处罚。

[1] 米麒燕，赵一丰.论消防行政建议程序的重构[J].武警学院学报，2012，28(7):22-25.

[2] 李佑标.消防行政执法工作实务指南[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012.

[3] 田明鑫.行政处罚简易程序研究[D].长春：长春理工大学，2006.

[4] 薛剑.当前公安派出所消防监督管理现状及对策探讨[J].武警学院学报，2012，28(10):94-96.

(本栏责任编辑 陈 华)

On the Application of Fire Control Administrative Punishment Summary Procedure and Its Improved Proposals

ZHONG Jianjun, ZHAO Shiyi

(ZhuzhouMunicipalFireBrigade,Hu’nanProvince412000,China)

The fire control administrative punishment summary procedure is of important practical significance, which improves law enforcement efficiency, reduces the cost of law enforcement and alleviates the contradiction between law enforcement tasks and law of law enforcement officers. But in recent years, the application of fire control administrative punishment summary procedure has been weakened. This paper analyzes problems existing in the fire administrative punishment summary procedure, and offers some suggestions to improve the fire control administrative punishment summary procedure.

fire control; administrative punishment; summary procedure

2015-04-29

钟建军(1972— )，男，湖南醴陵人，高级工程师； 赵诗轶(1988— )，女，湖南株洲人，助理工程师。

D631.6

A

1008-2077(2015)06-0087-03