以乌蒙山连片扶贫开发为抓手 全力开创山区扶贫工作新局面——以乐山市沐川县为例

费小琼 朱明军 徐雪梅

(中共沐川县委党校 四川 乐山 614500)

乐山市沐川县位于四川西南边缘、乌蒙山西北部，幅员面积1408 平方公里，辖19 个乡镇、195个村，总人口26 万(农业人口22.4 万)，丘陵和山地占全县总面积99%，耕地20.4 万亩，林地160 万亩，森林覆盖率72%，是中国竹子之乡、全国绿化模范县、国家级生态示范区、全国生态文明示范工程试点县。沐川县于1984 年被确定为省定贫困县，既是国家“八七”扶贫攻坚贫困县，又是新阶段扶贫开发县。

近十年来，沐川累计投入财政扶贫资金2 亿多元，完成110 个贫困村的扶贫开发，帮助7095户、2.4 万农村贫困人口脱贫致富，全县扶贫开发工作取得长足进步。但是由于受交通区位、发展基础、思想理念等方面的制约，全县仍有33 个贫困村、贫困人口近3 万人(28913)，贫困发生率达到13.8%，扶贫攻坚任重道远。2011 年，该县被列入国家乌蒙山区连片扶贫开发县，以此为契机，全县上下迅速行动，掀起新一轮扶贫攻坚热潮，全力开创山区扶贫开发新局面。

一、沐川扶贫开发工作的现状

(一)基础条件得到改善

自2011 年以来，沐川县改善基础设施总投资18107.8 万元，其中省级以上专项扶贫资金3298.9万元，整合各类资金14808.9 万元。完成新修、硬化村内道路188.929 公里，整治公路99.19 公里、连户路72.52 公里、生产道52.32 公里;建桥梁9座、蓄水池419 口、水窖44 口，修建水渠12.5 公里，新改建塘、库4 座，解决4305 人安全饮水困难;新建沼气池97 口，新建农房472 户，改造农房1852 户，土地整理项目12500 亩。

(二)产业扶贫成效初显

近年来，沐川县用于产业的总投资7657.8 万元，其中省级以上财政专项扶贫资金2021.2 万元，整合各类资金5636.6 万元。种植业项目涉及标准化猕猴桃园3971 亩，改造和新发展绵竹、香椿10410 亩，新、改建茶园11308 亩，苗木280亩，核桃720 亩，魔芋1210 亩，藤椒1500 亩，果园184 亩，并配套机耕道、渠道、灌溉池等建设;养殖业项目涉及养殖乌骨鸡、土鸡17.3777 万只，兔5240 只，生猪293 头，并配套实施圈舍建设等。通过竞争立项，2013 年沐川县获得首个产业扶贫项目，在建和乡3 个村建设优质茶叶基地，总投资金605 万元，其中省级财政专项扶贫资金200 万元，整合各类涉农资金88 万元，社会帮扶资金189 万元，群众自筹及投工投劳折资128 万元。截至目前，新建优质茶叶基地1500 亩;机耕道5.4公里，作业道5 公里，组道硬化1.9 公里，组道碎石路5 公里;新建蓄水池2 个100 立方米，引水管3000 米，基本口粮田建设658 亩。

(三)发展活力不断激发

大力培育新型农业经营主体，鼓励创建国家、省级和市级示范专业合作社，带动社员创收。截止2012 年底，全县共有农村专业合作组织160 个，其中市级以上示范专合组织14 个，合作社成员数达18597 人，销售收入8796 万元。结合乌蒙山区扶贫连片开发实际，沐川县确定以“林浆纸”、“竹木板”、“种养加”一体化发展为主导的产业发展思路，围绕主导产业扶持发展壮大龙头企业。目前，全县规模以上的工业企业有44 家。同时积极开展品牌营销，申报各类有机绿色认证，大打绿色牌、生态牌、有机牌，推进农林基地标准化建设。竹类、黄白姜先后通过国家级标准化示范区验收;2005 年被省农业厅整体认定为全省首个“无公害农产品基地县”，认定面积31.5 万亩;“沐源川”牌金银花茶、黄白姜、“沐绿”牌罐头苦笋等获得有机食品认证。全县已有35 个农产品获得无公害、绿色、有机食品、地理标志认证，获得无公害农产品认证25 个、绿色食品认证3 个、有机食品认证5 个、地理标志农产品认证2 个。

(四)社会效益逐步彰显

近年来，沐川县在实施扶贫项目中整合社会帮扶资金1500 余万元，募集社会扶贫资金1453 万元、助学款20 万元及相关物资。建成新农村综合体2 个、新村聚居点57 个、产业新村60 个，完成农房新改建9536 户;新改建农村中小学校舍8.5万平方米，新改建乡镇卫生院7 所、村级卫生站82个，建成农村文化站86 个;建成国家级生态乡镇2个、省级生态乡镇16 个，成功创建国家级生态示范区和省级生态县。

二、当前沐川县扶贫开发工作中存在的主要问题

(一)基础设施不够完善

全县至今不通高速路，县内公路总里程短、等级低、断头路多、通行能力弱，生产资料及林竹资源运输成本高，严重制约相关产业的发展和贫困群众增收;全县基本农田有效灌溉面积仅为22%，尚有农村饮水不安全人口6 万余人，农村危房5505户，90 个村从未实施过农网改造 (涉及1.78 万户、6.63 万人)，全县尚有85 个村尚未实施过扶贫项目，这些村大多地处偏远、山高坡陡、交通不畅，水、电等基础设施落后，文化、教育、卫生、环保等公共服务设施仍较落后。

(二)产业分布不够均衡

近年来，由于很多项目都打捆用在了G213 沿线乡镇，像海云、茨竹、杨村、武圣等交通不便的乡镇基本上没有安排过大的扶贫产业，导致这些乡镇发展基础更加落后，尤其是在现代农业示范园区的建设过程中，尽管这些乡镇也规划了比较多的特色产业，但由于前期欠发展，因此推进难度较大，建设成效也比较差。从全县贫困户分布来看，这些边远乡镇占到了60%以上，对产业的扶贫需求远超其他乡镇。

(三)群众参与不够主动

由于宣传工作不到位，很多扶贫对象没有认识到扶贫项目和扶贫资金的带动作用，“等、靠、要”思想依然存在，把政府的扶持当成是该给予的补助，没有真正调动老百姓的积极性，扶贫项目和资金的作用没有得到充分发挥。加上劳务培训管理分散，就业、林业、安监等部门的培训都是各自为阵，没有统一规划，导致参训人员所学内容单一、不成体系，在生产生活中没有发挥指导和带动作用。

(四)扶贫带动不够明显

由于长期致力于保护生态环境，参与市场竞争少，全县现有规模以上的工业企业仅有44 家，资源优势没有转化为产业优势，缺乏大的产业项目支撑，县域经济薄弱。与农民增收直接相关的种养业规模小、发展慢、效益差、组织化程度低，缺乏有带动能力的龙头企业和基地，加工制造业和第三产业发展落后。加上一些专合组织只顾自身利益，没有真正发挥带动作用，对社员的帮扶力度不大。目前，全县许多农村专业合作组织由农村能人兴办，资本有限，在新技术、新品种的引进，生产技能、科技创新上作为不大，组织内部难以开展正常的业务活动，专业合作组织的市场竞争力难以提升，更别说起到带动引领作用。跨地区、大规模、影响力强的专业合作经济组织少之又少。尽管全县有不少品牌，但没有充分发挥带动作用，许多获得有机食品认证和地理标志的农产品在县外的知名度不高，县内生产规模小而分散，导致扶贫项目和资金也分散，不能形成合力。

(五)监管体系不够健全

扶贫项目资金管理部门的职能交叉重叠，涉及政府财政部门、计划管理部门及扶贫办、农委办;行业主管部门又涉及农业、林业、水利、畜牧、民政、科技等部门，这些部门对同一类型资金或项目实行多头管理。如果协调不好，缺乏科学统筹，就成了“都管都不管”的空白地带，资金投入分散，难以集中办大事。扶贫项目资金的公开透明度也不够，各级政府在扶贫资金的使用上没有完全公开，导致群众有意见，总认为政府在实施过程中唯利是图，致使干群关系不畅。

三、推进沐川县扶贫开发工作的思考

(一)科学调整规划

按照“责任、权利、资金、任务”四到县要求，在充分尊重群众意愿前提下，做好扶贫项目规划，增强规划的科学性、落地性和针对性。对一些涉及全县性的工作谋划，如“十三五”发展规划等要尽量围绕扶贫规划进行编制，确保各个规划之间合理衔接。一些重大的产业发展规划，如旅游业等也要尽量跳出地域限制，站在乌蒙山片区去思考和谋划。要严格实施扶贫规划，保证不走样、不调减，特别是对一些基础条件较差的偏远乡镇能倾斜的尽量倾斜。同时要抽调专门力量组成规划编制组，进村入户，帮助村级组织找准自身比较优势，理清发展思路，制定一个符合村情特点、体现村民意愿、能实在帮助村民增收致富的发展规划，生成一个项目清单。

(二)合理整合项目

用好用活国家乌蒙山区连片扶贫开发政策，积极争取更多上级资金和项目，为扶贫开发注入强大活力。同时要充分整合县级涉农项目和资金，形成资金和项目聚集“洼地”，集中力量办大事，切实发挥扶贫项目和资金的放大效应。重点将项目和资金投向特色产业发展和农房建设、路、水等基础设施建设上面，改善村容村貌和贫困群众生产生活条件，为贫困群众脱贫致富过上好日子提供产业支撑。

(三)有效使用资金

目前实施的整村推进项目，财政专项扶贫资金仅100 万元，但必须执行“两个70%”规定 (即70%资金用于产业发展，其中70%用于贫困户)，一个村最多有30 万元用于水、电、路、农房新改建等基础设施建设。但像沐川这样的山区，路、水、电是制约脱贫的关键因素，基础设施建设资金缺口大，林竹等产业也因交通问题影响效益发挥，建议适当调整整村推进项目资金使用比例。同时要加大资金监管力度，严防侵占、挪用、贪污等违纪违法事件发生，确保所有扶贫资金都用到群众身上。

(四)创新扶贫方式

一是积极开展劳务扶贫培训，整合部门培训项目和资源，提高贫困群众的素质和技能，确保每一户贫困户有一个发展致富“明白人”;二是充分利用新型农民工培训的契机，聘请有经验、接地气的专家进行实用技术培训，结合县委农村中心工作，大力培育新型职业农民，加快构建新型农业经营体系，着力解决“谁来种地”、“如何种好地”的问题，培养一支懂文化、懂技术、会经营的新型职业农民队伍;三是加大培训力度，采用定时集中分学科培训，在培训内容上要切合实际，让群众学到真正的知识，提高农民自我发展能力。

(五)深化农村改革

当前，新一轮农村改革正在加快推进，沐川作为欠发展地区，更需要以放活土地经营权为重点，创新农业经营体系，发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和农业现代化水平。只有从根本上解决好权属不清、流转不活、融资不畅、附加值不高等突出问题，才能建立健全以工促农、以城带乡长效机制，才能形成城乡经济社会发展一体化的崭新格局，才能增强农民自我发展、脱贫致富的造血能力和内生动力。

(六)健全服务体系

要加快培育更多的新型农业经营主体，尤其要壮大龙头企业、专合组织，使其有足够的能力带动贫困群众找到适合自己的致富产业;探索建立农机服务队、资金互助合作社等服务组织;培育新型流通主体，加快建立多类型、多形式的现代流通体系，积极拓展农产品销售市场，不断完善产前、产中、产后全程社会化服务，切实解决农村先进实用技术和现代物质装备不足、农产品销售不畅甚至滞销等问题。

(七)加强督查考核

扶贫工作是一项民生工程，是能给贫困群众带来实惠的民心工程。应建立严格的督查机制，可以成立专门的工作组，对各部门、乡镇扶贫工作的实施和进展情况进行定期不定期的抽查，对违规操作的进行曝光查处，确保扶贫工作透明化。同时要健全年度绩效考核工作机制，将工作落实、项目建设、特色创新等工作，统一纳入年度综合考核内容。