新生代农民工的困境及破解之策

丁静

(信阳师范学院，河南信阳464000)

［职工问题研究］

新生代农民工的困境及破解之策

丁静

(信阳师范学院，河南信阳464000)

新生代农民工市民化意愿强烈，但市民化能力不足，陷入不愿回农村又难以融入城市的两难困境。困境的主要根源在于我国二元社会制度、地方政策偏向和政府管理不到位，农民工就业技能不足也是不可忽视的重要因素。这些因素导致新生代农民工在市民化进程中目前乃至将来很长一段时间都将处于“半市民化”状态。破解困境，须打通制度梗阻，调整公共政策偏好，转变政府职能，提高新生代农民工就业技能。

新生代农民工;困境;对策

新生代农民工是相对于传统农民工而言的，指的是20世纪80年代以后出生的进城务工人员。至2013年底，该群体已占农民工的70%以上，成为农民工的主体和产业工人的主体。新生代农民工生于改革开放的年代，成长环境与城市同龄人接近，放下书包就进工厂，绝大多数没有务工经历，追求城市人的体面劳动和体面生活，因而市民化意愿强烈，不愿回农村;但受二元社会制度制约，其市民化能力弱，融不进城市，处于进退不能的城乡间。造成新生代农民工的目前困境有其理论基础。

一、新生代农民工困境的理论基础

(一)社会二元结构理论

美国经济学家刘易斯认为，发展中国家的根本标志是存在二元经济结构，即社会由落后的农业部门和现代的工业部门组成。我国在建国初期推行重工业优先发展战略，在当时的经济发展水平和资源禀赋条件下，在二元经济结构基础上，制定和实行重城轻乡的二元社会制度，采取剥夺农业剩余、牺牲农村发展和农民利益的方式，形成了两个权利、地位迥异的社会阶层——农村居民和城市居民。这种城市偏向的城乡二元制度，虽是特定阶段的权宜之计，但违背了经济发展规律，为“一国二民”的形成奠定了制度基础，为市民化进程设置了制度障碍。

(二)社会融入理论

在西方语境中，“融入”(integraction)是“加入”、“成为其中一员”，指个体加入主体。对于农民工而言，城市融入指农民工加入城市社会，进入城市主流，融入城市生活。刘传江提出了“两步转移理论”，即农业转移人口市民化过程分两步走:“由农民转变为农民工”，再“由农民工转变为市民”，用图示表示为:农民—农民工—市民。在此基础上，刘传江进一步提出了农民工市民化进程包括城市进入和城市融合两个环节。进入城市阶段，完成农民—农民工的职业转变，为经济融入;融入城市阶段，完成农民工—市民的身份转变，主要是政治民主、文化教育、社会心理、权利保障等权利方面的拥有，此时才是融入了城市，成为准市民。目前农民工只完成了职业转换，经济上的融入;身份转换，政治文化等方面的融入还有待社会二元制度坚冰的彻底消融，新生代农民工的城市融入问题不解决，必处于进退不能的城乡间，所带来的社会问题是严重的，所蕴藏的社会风险是巨大的。

(三)社会排斥理论

社会排斥(Socialexlufion)，是由法国学者勒内·勒努瓦在分析个体与社会整体之间的关系时首次提出的概念，侧重指个体与社会整体之间的断裂关系。美国社会学家帕金从社会分层的角度提出了排斥的运作逻辑，他认为任何社会都会建立一套规范体系，将获得某种资源或机会的可能性限定在具备某种资格的小群体内部，使得资源或机会为社会上某些人享有而排斥他人。受我国二元社会结构影响，农民工因为没有市民身份，在务工城市受到的社会排斥主要有制度排斥、组织排斥和心理排斥，其中制度排斥又是最根本的，制度排斥将农民工挤压在城市社会底层，不被城市居民接纳，只能生活在自己狭小的“圈子”里，处于“孤岛化”状态，没有归属感，造成心理焦虑和心理压力，容易产生失范行为，不利于社会整合。

二、新生代农民工困境所在

(一)就业之困境

新生代农民工就业层次低。二元社会制度将劳动力市场进行了人为分割，分割为首属劳动力市场和次属劳动力市场，分割的依据是劳动力的户籍，首属劳动力市场为公有制经济单位，劳动条件好，报酬高，劳动权益有法律保护，进入城市首属劳动力市场的是城市户籍劳动力;次属劳动力市场为非公有制经济单位，收入低且不稳定，社会保障条件差，劳动权益缺乏法律保护，进城务工的农村户籍劳动力只能进入次属劳动力市场。这样年盛一年的农民工都被挤压在次属劳动力市场，客观上为用人单位起到了蓄水池的作用，导致劳动力市场为买方市场，有利于业主提出苛刻的录用条件。随着结构调整和产业升级，企业对劳动者职业技能的要求不断提高。新生代农民工虽然大都受过九年义务教育，但那是基础教育，缺乏必要的专业知识和专业技能培训，同现代企业对劳动者的要求有相当大的差距。调查显示，有48.7%的农民工没有参加过任何职业技能培训，在参加过职业技能培训的农民工中只有2.4%完全免费享受政府提供的培训，还有16.7%的人自己掏一部分钱，而政府或单位也掏一部分钱，用于职业技能培训［1］。这样，就业的外在压力和内在竞争力不足，加上追求体面劳动且有发展机会的择业观却敬业精神差、喜欢用脚踢票的工作态度，导致新生代农民工就业稳定性差，且加大了就业成本。

(二)收入之困境

新生代农民工的收入主要是工资性收入，即农民工工资。新生代农民工就业层次低且稳定性差，带来收入低且不稳定，多年来在低位徘徊。据潘跃(2011)的调查，新生代农民工的平均月收入为1747.87元，仅为城镇企业职工平均月收入(3046.61元)的57.4%，比传统农民工(1519.14元)低167.27元［2］。与第一代农民工相比，新生代农民工追求现代生活方式，上网聊天、游戏、看电影是其工作之余的主要活动方式，收入低于第一代农民工，而支出则远远高于第一代农民工，常常是入不敷出，谈不上积蓄。收入低是新生代农民工市民化能力不足的最主要根源，因为市民化能力指农民工的收入足以承担市民化过程发生的所有成本。

(三)教育之困境

教育之困主要表现在两方面:一是农民工子女在务工城市享受正规教育难。我国义务教育管理制度是基于户籍制度而制定的，按属地管理原则划分教育管理辖区，城市户口居民子女进入城市公办学校就读享有法定权利，而农村户籍的农民工子女则不享有该权利，只有交纳高昂的赞助费才能在公办学校就读。近年来中央下令要求将农民工子女纳入当地义务教育管理体系，但公办学校资源有限，大部分农民工子女只能在办学条件较差的农民工子弟学校就读。农民工子弟学校办学资金自筹、房屋租用的先天不足，师资力量薄弱且流动性大，难以弥补公办学校不足的缺陷，不能有效解决流动儿童教育的缺失问题。二是农民工在岗培训难。新生代农民工绝大多数在非公有制经济单位就业，这类经济单位追求的是经济效益，拚的是廉价劳动力成本，那种耗时费力的在岗培训自然不会为农民工提供。农民工依靠自学提高技能也很困难，因为这类企业规定的工作时间长，农民工日均工作时间超过8小时，且加班现象十分普遍，加上工作流动性大、收入低，农民工无暇也无力顾及技能培训。职业技能得不到提升，只能在低端劳动力市场寻找就业机会，难有向上流社会流动的可能。

(四)居住之困境

我国居民住房渠道来源于四个方面的供给:地方政府、用人单位、社会和居民个人。城市政府只对城镇居民提供住房保障;用人单位为农民工提供的是集体宿舍、工棚等，虽然不需要农民工支付房租，但这类住房都拥挤、脏、乱、差，在此居住的一般是单身农民工;举家进城的农民工只有租房住居，由于收入低，租房只能选择在城乡结合部或城中村，这类房屋多是城市居民的地下室、或临时搭建的简易棚、或废弃的旧房屋，房屋简陋，阴暗潮湿，连正常的通风采光、供水供电都难以保证，严重损害了农民工的身心健康。在城市购房对农民工来说简直是奢望，据笔者2013年组织的课题组调查发现，新生代农民工年务工收入净结余万元以上的仅占18.8%，就算新生代农民工把全部净结余都用于购房，也需要几十年的积累，目前在城市购房的农民工仅占0.7%。如此的居住条件是新生代农民工最难以忍受的。

(五)养老之困境

我国长期以来实行的是城乡二元社会保障制度，城市社会保障范围是将城市户籍人口，农民工自然不能获得与城镇职工相同的社会保障。虽然近几年我国在不断探索农民工社会保障模式，但受地方政府、企业、农民工支付能力的限制，农民工社会保障制度在整体设计上还存在许多缺陷:一是保障项目少。为农民工设置的保险项目主要是其急需的工伤保险、医疗保险、养老保险等，而社会福利、社会救济仍按属地原则进行，农民工自然排除在外。二是保障水平低。为提高政府、企业和农民工三方缴费的积极性，绝大部分地区都确定了较低的缴费基数和参保费率。三是社会保险关系转移接续难。客观上，各地社会保障项目、缴费基数、参保费率、单位缴纳比例等各不相同，差距较大，跨区域转移对接困难。主观上，社会保障基金中社会统筹部分由职工所在城市政府和企业缴纳的，企业以各种理由拒缴或欠缴农民工的保险费;地方政府为避免本地财政流失，为农民工社会保险的跨区域转移设置重重障碍;农民工转移社会保险后，能获得的仅是自己缴纳的个人账户部分，对于就业流动性大的农民工来说，这种养老保险繁琐而无收益，更多人选择了放弃。

(六)维权之困境

劳动者权益维护主要依靠组织，但城市缺少维护农民工权益的组织机构。工会组织是广大劳动者的利益代表者和权益维护者，但在农民工集中的非公有制经济单位，工会组织基本上没有建立，纵然有，也形同虚设。为了应付政府相关部门的检查而设立的工会组织，其负责人又是由该单位法人指定的，多半是法人的亲属或亲信，其所代表的不是工人的权益，而是如何维护法人的利益。据广东省总工会提供的材料，在2010年发生集体停工的企业中，有半数以上未组建工会。一些建立起来的工会，其组织和职能也存在虚化现象，即无人员、无制度、无经费、无活动的“空壳化”现象，工会工作难以正常开展［3］。据人民日报记者肖潘潘报道的一个真实故事:一位农民工到职能部门投诉，回复说60个工作日内答复，后来这个农民工多次催促，得到的答复都是不要着急。到了50多个工作日，农民工再催促，却被告知这个事不归他们管，让农民工另想办法。“当维权农民工被推来推去，很容易演变成社会的‘火药桶’。”［4］农民工依靠组织维权艰难，自我维权又能力不足，农民工自发成立的“老乡会”、“同乡会”等民间组织形式，算不上正式组织，因为其合法性不被政府相关部门认可，农民工自身也不懂得如何依法维权。

三、新生代农民工困境的根源

(一)制度梗阻

我国的二元社会制度在建国初期对经济社会发展确曾起到过积极作用，但这种城乡倒挂的格局已不适应现代化建设的需要，严重阻碍了工业化、农业现代化和城镇化的进程。尽管目前为止，全国已有大部分省份宣布实行城乡统一登记的居民户口制度，但这只是形式上的户籍变更，原来镶嵌在户籍制度中的公共服务并没有剥离出来。进城农民工与城镇职工同工不同酬、同工不同权，突出表现在农民工入户城镇有门槛限制——具有稳定就业、稳定收入和稳定住所。农民工在城镇就业只能在次要劳动力市场，难有向首属劳动力市场流动的机会;进城农民工子女接受义务教育绝大部分只能选择农民工子弟学校，城市公办学校优先保证城市居民子女;农民工住房不得不选择单位提供的工棚或租住在棚户区，城市的经适房、廉租房虽是政府为低收入者而建，但与农民工无缘;城市社会保障对城镇居民全覆盖，但农民工参保的比例极低。

(二)地方政策偏向

长期以来，地方政府在制定公共政策时坚守两条原则:一是追求GDP的增长;二是维护本地区居民的利益。因为在现行干部考核体制下，唯GDP论英雄，如何提高GDP就成为地方政府决策的依据，为获得本辖区居民的拥护，大搞地方保护主义，不考虑外来流动人口的利益和诉求。一些官员把部门利益放在整体利益之上、把地方利益放在国家利益之上，使得中央宏观调控的一些重大政策得不到落实，如城市政府在提供社会公共服务时只对城市本辖区的户籍人口负责，对非城市的户籍人口不承担责任。对待农民工，仅索取农民工的经济贡献，拒绝农民工政治、文化等方面的权益保护，使得农民工在城市处于边缘地位。

(三)管理缺位

一是法律法规制定上的缺位。没有维护农民工权益的专项法规，把适用国有企业的《劳动法》、《劳动合同法》作为维护农民工权益的主要法律依据，缺少可操作性。劳动合同制只在国有企业得到普遍推行，在农民工集中的外资、私营等企业很少签订，即使有签约的，也没按劳动合同规定来执行，80%以上都是1～3年的短期劳动合同，绝大多数是无合同的灵活就业。导致业主侵权成本低收益高，农民工维权成本高收益低。

二是权益维护上的不到位。农民工在城市缺乏合法化的、制度化的利益诉求渠道。工会作为农民工的维权组织，在外企、私企等领域，工会组织大多未建立起来，即使有，也因人员配置、经费拨付等隶属于业主，难以代表工人和资方博弈，只是在非核心利益上作些表面的调和，核心利益上不敢也不愿和资方较劲，如工资集体协商难以推进，农民工工资不能形成合理的增长。

(四)个人素质偏低

虽然新生代农民工大多接受过9年义务教育。据全国总工会的调查报告显示:新生代农民工中有高中及以上受教育程度的比例为67.2%，比传统农民工高18.2个百分点。拥有中专(中技、职高)、大专(或高职)、大学本科及以上受教育经历的比重分别是过去农民工的1.6倍、2倍与2.3倍［5］。但职业技能不高，就业能力不强。新生代农民工沐浴着改革发展的春风，农村生活条件较之父辈有较大改善，且多半又是独生子女，在几代人的呵护下长大，缺乏父辈们吃苦耐劳的精神，他们思想开放，个性突出，敢说敢为，标新立异，物质和精神享受要求高，但敬业精神差，一遇到工作上的不顺心，喜欢频频跳槽。

四、新生代农民工困境破解

(一)打通二元制度梗阻，建立城乡一体的社会制度

以城乡二元户籍制度为核心的一系列制度安排将农民工置于城市社会底层，享受不到城市公共服务的阳光。户籍管理制度是一项基础性社会管理制度，其改革的核心是剥离附加在其上的多种福利待遇，恢复户籍制度的基本功能，即仅作为公民身份的证明、人口资料的提供和社会治安管理的方便，公民户口登记和管理以居住地为依据，有利于解决公众的住房难、上学难、看病难、就业难等问题，使全体社会成员都有均等地享有住房、教育、医疗、劳动的权利与机会。

(二)完善公共政策，充分赋予农民工话语权

公共政策动用的是公共资源，影响的是公众利益，所以公共政策的制定必须得到公众的同意和确认。在公共政策制定中各利益群体的影响力是不均衡的，为防止强势群体将个人偏好上升为政策偏好，必须提高公众的组织化程度，大力发展第三部门，培育公众表达个人偏好的能力，拓宽民意表达的渠道，赋予民众的知情权、集会权、结社权和听证权。对于处于城市边缘地位的农民工，目前应加强社会管理体制改革，凡在城市居住一年以上的农民工，都应视为城市社会的成员，权益共享，责任共担。城市社会只有敞开胸怀拥抱农民工，农民工才会消除过客心理，才会有归属感，才会坚定在城市落地生根，才会最终实现市民化。

(三)转变政府职能，确保农民工权益不受侵犯

在利益分化不断加深和群体组合不断提高的现代社会，“新公共管理”理念不断为各国所认同。“新公共管理”理念倡导服务型的社会管理模式，认为政府的主要功能并不是自身参与经济建设，而是为社会提供基本公共服务，为公民的工作生活提供舒适的社会自然环境。目前我国处于经济高速发展期和社会急速转型期，政府的主要职能，一是构建覆盖城乡、公平合理、普惠标准不断提高的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，以缩小城乡差距。二是为公民提供法律保护。对于进城的农民工而言，其权益时常遭受侵犯已成为不争的事实，政府的职责就是建立健全农民工权益的保障机制。完善以《劳动法》为主体的劳动法律法规体系，目前应着重完善《劳动合同法》，提高劳动合同签约率，严格劳动合同签订程序。合同签订后，要依法遵守，违法必究，以避免出现农民工因没有签订劳动合同而得不到劳动法保护的尴尬局面，使得维权、执法、司法皆有法可依。在非公有制经济单位，政府应大力推行企业工资集体协商制度，监督企业切实保障职工收入分配权益、确保职工分享企业发展成果。

(四)创新就业培训机制，塑造农民工为新型劳动者

借鉴日本和新加坡的成功做法，在日本近百年的农民进城历程中，政府特别重视劳动力的培训，日本农民的教育水平远远高于城市化水平，这为农民进城提供了非常有利的条件。新加坡政府将就业政策的重点放在增强劳动者的就业竞争力上。通过大力发展职业技术教育，为在岗工人技术培训提供补贴等方式，帮助职工提高就业能力［6］。

结合目前我国农民工量大面广的现实国情，培训费用由政府全部埋单也不现实，可探索政府、用人单位和农民工个人三方共担机制，政府发挥主导作用，制定培训政策，完善培训的投入机制，鼓励社会组织积极参与培训;用人单位发挥培训的主体作用，结合企业发展和产业特点进行培训，为企业发展提供永久动力;农民工要充分认识到学习的重要性，只有树立终生学习的理念，才能增强就业能力，才能适应时代发展的要求。

［1］王春光.中国社会政策调整与农民工城市融入［J］.探索与争鸣，2011，(5):8－14.

［2］潘跃.新生代，呼唤更多关爱［N］.人民日报，2011－02－21:9.

［3］中国工运研究所课题组.当前我国企业劳动关系矛盾带来的挑战与解决途径——企业劳动关系矛盾问题研究报告(1)［J］.理论动态，(1877):9－10.

［4］肖潘潘.农民工最需“急诊式”法律援助［N］.学习时报，2005－10－21:11.

［5］黄楚平.城镇化——推进城乡一体化的突破口［N］.学习时报，2010－05－10:10.

［6］王慧.新加坡给企业和国民构筑安稳空间［N］.人民日报，2012－12－17:23.

［责任编辑:刘晴］

The Dilemma and Countermeasures of the New Generation of Migrant Workers

DING Jing
(Xinyang Normal College，Xinyang 464000，Henan Province，China)

The new generation of migrant worker has the strong will of citizen but has too little ability to integrate into urban life.This is because of the institutional restrictions on migrant access to social welfare and services in cities.To solve the problems and be out of dilemma，we should reform the two－tier class system，adjust public policies，transform government functions and improve migrant workers’job skills.

the new generation of migrant worker;dilemma;countermeasure

D412.7

A

1673－2375(2015)03－0055－05

2015－01－20

丁静(1966—)，女，河南罗山人，硕士，信阳师范学院当代马克思主义研究所副教授，主要研究方向中国“三农问题”。

本文为教育部人文社科规划项目“农业转移人口市民化促进机制研究”(项目编号:14YJA790072);河南省科技计划项目“新生代农民工‘半市民化＇体制创新研究”(项目编号:142400410054);河南省高等学校哲学社会科学研究“三重”重大项目“河南省农业转移人口就近市民化路径、动力和促进机制研究”(项目编号:2014－SZZD－06);河南省高校哲学社会科学创新团队项目“全面深化农村改革中的重点问题研究”(项目编号:2014－CXTD－04)的研究成果。