加强劳动监察工作的逻辑思考与路径选择

唐鑛，谭泓

(1.中国人民大学劳动人事学院，北京100005; 2.中共山东省委党校研究生部，山东济南250103)

［劳动关系研究］

加强劳动监察工作的逻辑思考与路径选择

唐鑛1，谭泓2

(1.中国人民大学劳动人事学院，北京100005; 2.中共山东省委党校研究生部，山东济南250103)

加强劳动监察工作的逻辑思考与路径选择研究，对于促进劳动关系有效治理、进而促进社会整体和谐稳定具有重要意义。应加强对劳动监察工作的历史、现实与理论逻辑思考，应将劳动监察纳入国家治理体系和治理能力现代化，应强化劳动监察政府规制的权力制衡与利益均衡，应重视劳动监察由“劳动基准”向“体面劳动”发展。

依法治国;劳动监察;逻辑思考;路径选择

一、劳动监察的理论提出与研究

劳动监察作为政府治理的有机组成，能够维护劳动力市场正常秩序，规范劳动关系主体行为，迅速有效地救济或制裁劳动关系当事人。全面推进依法治国视域下，加强对劳动监察工作的研究探讨，对于促进劳动关系有效治理、进而促进社会整体和谐稳定具有重要意义。

第一，劳动监察概念。我国有关专家秦国荣曾对我国劳动监察制度给予了系统的阐述，界定了劳动监察的概念、产生发展及法律机理，剖析了劳动监察的法律关系、法定程序、法律救济，论述了劳动监察实现依法行政和利益衡平的机制价值。董保华对我国现行劳动监察与劳动仲裁制度特征、劳动仲裁与劳动审判、社会利益诉讼与社会协调机制及三方协商机制也进行分析，并在介绍美、英、法、德、日等五国劳动执法制度、劳动争议处理模式基础上，提出重构我国劳动监察与劳动争议仲裁制度的操作性建议。岳经纶、庄文嘉对我国劳动监察制度的历史演变特征予以梳理:一是从“社会控制”走向“国家监察”;二是从“命令控制”走向“规则治理”。［1］

第二，劳动监察形成的法理机理。翟玉娟以案例实证探讨劳动监察屡屡败诉的深层法律机理，认为立法理念不清，使用行政执法手段解决具体劳动争议;执法力度不够，地方政府片面强调经济发展，限制劳动监察执法;劳动争议救济途径不畅，是提起行政诉讼较多的重要原因。张健明等分析了劳动监察与司法机关监督、其他国家权力机关监督的区别。秦国荣提出:劳动监察制度是以用人单位为监察对象，以劳动基准法为核心内容，以劳动法律法规规定为基本框架的法治架构，约束、纠正与惩罚用人单位侵害劳动者合法权益的行为。［2］

第三，目前劳动监察制度的缺陷与完善建议研究。目前理论界对我国在劳动监察制度执行过程中存在的问题进行研究，提出的主要问题有:劳动监察制度定位模糊、劳动监察对象不清、监察内容界定不清、劳动监察执法期限缺失、劳动监察队伍建设滞后、违法成本低廉、属地化管理的弊端等等。学者提出目前的法律缺陷难以适应监察执法，要正确界定劳动监察范围和对象、强化劳动监察执法权力，完善执法程序，进一步完善劳动违法行为制裁措施;提出科学定位劳动监察制度、实施劳动监察机构垂直化管理、大幅提高违法成本、建设一支高水平的劳动监察队伍的对策建议;就《劳动合同法》中规定“用人单位在没有依法支付劳动报酬、加班费或经济补偿以及最低工资标准时，劳动行政监察部门可以责令其改正”提出质疑，认为行政机关责令当事人承担惩罚性民事责任产生行政裁决和制裁的双重性，提出调整劳动监察的事项范围，建立代表诉讼制度，完善用人单位民事责任实施等建议。

第四，国际劳动监察的制度研究。德国李希霍芬从德国经济科技、劳动力市场及社会结构变化对德国劳动监察产生的影响予以研究，同时从理念政策、组织管理及不同行业部门进行系统探讨，提供了劳动监察的国际视野。［3］杰德﹒阿布里斯特(Gerd Albracht)重点论述在全球化过程中加强劳动和健康的监察对于劳动保护和促进健康标准的实现作用，对于全球经济稳定和体面劳动实现意义突出。我国学者曲锋华客观介绍了荷兰劳动监察局的核心任务、监管范围、组织形式、覆盖领域、工作方式及劳动监察员的权利、招录程序、培训内容。

二、加强劳动监察工作的思考

(一)加强劳动监察工作的历史思考

1.世界劳动监察制度的产生与发展。1802年英国议会通过的世界历史上第一部劳动立法《学徒健康与道德法》。该法规定由社会人士组成自委会对法律在工厂的实施予以监督。1833年英国任命首批劳动监察员，标志着劳动监察制度诞生。1919年国际劳工组织(ILO)提出“工作场所的劳动监察”概念，并制定了一系列劳动监察建议书。截至1939年，世界已有35个国家相继成立劳动监察机构。第二次世界大战之后，相继制定了劳动监察国际标准(即劳动监察公约)，如1947年《劳动监察公约》、1969年《农业劳动监察公约》，1947年《劳动监察公约》等等，对劳动监察职能、劳动监察实施范围、劳动监察组织及人员组构成、监察人员的权力和义务做了较完整的规定，成为世界各国相关立法主要蓝本。1995年国际劳工大会通过《1947年劳动监察公约(81号)议定书》，将劳动监察工作扩展到科学、教育、文化、卫生等领域。2011年第100届国际劳工大会就全球劳动行政和劳动监察发展趋势及挑战进行回顾展望，制定了全球经济持续低迷形势下开展劳动监察工作的战略和行动计划。

2.中国劳动监察制度的产生与发展。中国劳动监察制度诞生的标志是1950年政务院发布《关于各省人民政府劳动局与当地国营企业工作关系的决定》。20世纪60年代初安全卫生领域的劳动监察得到初步发展。1982年以后，国务院相继颁布有关劳动监察的法律法规:如《锅炉压力容器安全监察暂行条例》、《矿山安全监察条例》，1994年《中华人民共和国劳动法》专设“监督检查”章节，劳动监察制度以法律形式确立。1995年以后劳动部相继颁布的《劳动监察程序规定》、《处理举报劳动违法行为规定》，《职业病防治法》、《安全生产法》等对劳动监察相关问题分别做出规定。2004年《劳动保障监察条例》颁布，2008年人社部专设劳动监察局，强化了人力资源、劳动关系、社会保险监管职责。

3.中国劳动监察制度的监察形式、内容与发展特征。当市场经济发展到一定阶段，劳动监察制度形成，它体现了现代社会更多地关注社会弱势阶层的权益法制精神。劳动监察活动的主要方式有常规巡视监察、举报专查、劳动年审、用人单位劳动规章制度备案审查制度、专项检查或大检查。劳动监察工作主要包括两方面内容:一是对所有的用人单位以及劳动者遵守劳动法律、法规和规章的情况进行普遍性的督促和检查，即对用人单位执行劳动合同、就业、工资、社会保险、工作时间和休息休假、女职工和未成年工特殊保护、职业技能开发等管理情况的监察;二是对检查中发现的问题进行纠正和处罚。中国劳动监察制度在转型发展过程中有两个突出特征:［4］一是国家角色的转变。国家在劳动关系中的角色随计划经济行政关系向市场经济契约关系的转变，从直接管理者向间接监管者转型;二是监察方式的转变。随着劳动立法的不断完善，劳动监察方式从“依据计划指令进行命令指挥式控制”向“依法规则之治”转变。在国家角色与监察方式转变中，促进中国特色劳动监察事业发展必然成为依法治国视域下加强劳动监察历史逻辑思考的最终落脚点。

(二)加强劳动监察工作的现实思考

1.劳动监察促进劳资和谐、推动社会公正、减少发展代价。劳动监察履行着促进《劳动法》有效遵守与实施的重要政府职能，是对劳动关系进行政府规制的主要法律路径，确保处于弱势位置的劳动者权利实现并通过和谐劳资关系促进企业良性发展，在弥补市场自动调节不足的同时，推动社会公正、减少发展代价。劳动监察通过确立劳资利益平衡的价值理念、在监管过程中更加重视法治权威与协商柔性相结合实现劳资和谐发展，从而尽可能减少厂商、社会、地方政府及中央政府在发展过程中付出的代价。

2.劳动监察立法层级低、执法力不强、违法成本低。从立法角度，我国劳动监察专门性立法层级低，现行的《劳动保障监察条例》仅是国务院颁布的行政法规，但其执法依据却涉及到《劳动法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《就业促进法》等七部法律、十余部行政法规、及诸多地方性法规、规章、规范性文件等。以“低位阶法”监督“高位阶法”，一旦发生法律冲突，劳动监察执法就会陷入困境。从执法角度，①前国际劳工局局长弗朗西斯·勃朗夏说“没有监察，劳动立法只是一种道德运用，而不是有约束力的社会纪律”［5］我国劳动监察机构执法权缺失，使劳动监察缺乏强制执行的执法权威，劳动监察执法不严;同时劳动监察力量存在明显不足，由于执法资格限制，执法人员紧缺，成立协管队伍协助执法无法在现实中执行，造成劳动违法案件不能及时处理纠正，劳动执法权威很难树立。从守法角度，企业违法成本低廉，容易使企业为节约用人成本而违法。根据《劳动保障监察条例》规定，劳动监察部门对违法单位的处罚，一是责令限期支付劳动者工资报酬、限期改正、行政罚款等;二是对拒绝改正或拒绝接受处罚的行为处以2000元以上2万元以下罚款。

3.劳动监察存在“去规制化”的背景。劳动监察制度是以保障劳动者合法权益的劳动执法制度。2004年8月昆山爆炸案造成75人死亡、180受伤使整个社会震惊，探究爆炸案发生原因主要有:厂房未按二类危险品场所进行设计和建设;生产工艺路线过紧过密;除尘设备未按规定设计独立吸尘装置;车间内所有电器设备未按防爆要求配置;安全生产制度和措施不完善、不落实。以上问题很明显暴露地方劳动监察工作的缺位及“突破底线”招商环境中劳动监察的“去规制化”。

(三)加强劳动监察工作的理论思考

1.厘清劳动基准与劳动监察的功能关系。在国家权力实现对劳动者保护中，劳动监察和劳动基准是两种最基本方式。劳动基准是法定最低限度的劳动标准、是劳动者权益保护的底线;劳动监察则通过政府职能的履行对违反劳动基准的行为进行查处，从而督促用工方遵守劳动法律规范。劳动基准的形成表明国家对劳动者负担着“倾斜性保护”的义务，劳动保障监察在劳动关系中为劳动者建立了一道国家力量的保障机制，充当保护劳动者的“社会警察”。［6］

2.厘清劳动监察与劳动仲裁的受理范围。有关劳动监察与劳动仲裁关系主要有完全重合、部分重合以及完全分离。从制度设计角度，劳动监察和劳动仲裁的受案范围应该严格分离，劳动监察制度应该与劳动基准法相一致，劳动监察在执法过程中更多含有公法性质，涉及到劳动者生存尊严的利益、涉及到用人单位的经营利益、涉及到社会发展的公共利益，同时涉及到执法者能否客观公正执法而产生的自身利益;劳动仲裁应以《劳动合同法》为前提，劳动者与用人单位在具有私法因素的劳动权利义务上发生的争议应由劳动仲裁受理。同时，在利益考量与衡量的过程中，劳动仲裁体现“契约自由”的理念，更多推崇“灵活机动”的原则;劳动监察则体现“强制干预”的理念，更多推崇“公权力规范”的原则。

3.厘清“权力抑制”与“权力强化”的度量把握。计划经济向市场经济转型发展过程政府对市场的调控实际处于两难状态，一方面要“权力抑制”退出市场，一方面又要“权力强化”加强对市场监管，因此“权力抑制”与“权力强化”必须赋予适当的度量把握——“有所为”、“有所不为”。如果“权力强化”、“有所为”，那么国家作为唯一力量，无论哪一方(劳动者或企业或社会团体)都没有能力与之抗衡。当国家权力可以通过‘单位’这一中介环节，控制社会的每一个领域，社会空间几乎不存在，整个社会就被国家化。［7］如果“权力抑制”、“无所为”，面对资强劳弱、劳动力市场结构的失衡，将难以保障劳动者的合法权益、难以促使劳资关系和谐、更难以保障社会公平公正发展。

三、加强劳动监察工作的路径选择

(一)将劳动监察纳入国家治理体系和治理能力现代化

1.强化“改革成果惠及全体人民”的公共利益实现。劳动监察作为调整劳动关系的重要环节，在国家治理体系和治理能力现代化建设中的价值日益凸现，通过对劳动者合法权益的维护达到“改革成果惠及全体人民”的社会公共利益的实现，首要蕴涵公平正义。在国家治理体系和治理能力现代化建设中“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”，强化劳动监察、促进公平正义、实现政府有效治理必须以法治政府和服务型政府建设为基础。

2.历史传承、内生演化，重视改进完善的主张定力。中国劳动监察制度自1950年政务院规定“劳动局监督劳动政策法令在国营企业执行”而诞生，已走过近65年的历史，颁布与之相关的国家法律7项、国务院行政法规10余项及诸多的地方性法规、规章、规范性文件，劳动监察较为“完备的法律规范体系”已经形成，如何促使劳动监察“高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”更加完善，应该在历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上，充满主张定力的制度自信中寻找不足渐进改进。

3.兼容并蓄、学习借鉴，重视“社会对话”的政劳资多元主体发展。1990年，“合作原则”的“社会治理”理念提出，政府运行逻辑更多“以谈判为基础，强调行为者之间的对话和协作以便更好地提供公共物品和服务来促进公共利益的更好地实现”。［8］2011年国际劳工大会第100届会议指出:“为应对迅速变化的劳动世界中的挑战，劳动行政管理必须不断地加以调整和现代化。它们应探讨治理和管理的有力和有效方法并建立三方伙伴关系，以及与其它机构和行动方建立伙伴关系”。在完善法律制度提高劳动监察能力过程中，应更加重视以“社会对话”方式配置权力，尤其在“国家本位”政治传统与“强国家、弱社会”现实格局中，实现国家治理能力现代化，必须重视社会多元主体以协商与合作方式实现共同治理。

(二)强化劳动监察政府规制的权力制衡与利益均衡

1.强化劳动监察政府规制的法治原则意识。劳动监察作为公权力介入劳资关系，通过对用人单位的预防性、纠错性及制裁性执法，保障劳动法律规范的实施，合理限制资本的本能张力，增强劳动者与资本博弈的力量。遵循“法治原则”是劳动监察政府规制的首要原则。西方国家政府规制的兴起，体现着宪政政体利用权力解决社会资源的有效配置，劳动监察是促进“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重要手段，劳动监察必然要遵循“以法律为依据并给企业行为提供有效指引”的法治原则。

2.增强劳动监察政府规制的责任义务意识。政府规制中强制性改变权力和利益结构的劳动监察是国家保护劳动者义务的重要方式，劳动监察首先要求国家必须尊重劳动者的自由，必须保护人民的基本权利义务，同时创设必备的确保客观条件，达到满足和促进劳动者权利实现的责任义务。

3.强化劳动监察政府规制的“三方合作”机制建设。劳动监察“三方合作”机制是协商民主制度的重要形式，国际劳工大会第100届会议建议“各国政府应通过真正和及时的三方对话建立有效的劳动行政管理和劳动监察体系”。劳动监察过程涉及到劳方、资方及公共利益，各自对应的利益主体具有不同的利益诉求，由劳资政组成的“三方合作”机制是“权利互动”机制与“利益制衡”机制的综合体。在强化劳动监察“三方合作”机制建设过程中，应重视劳动监察理念的转变，实现事后惩处向事前预防的转变，注重刚性惩处与柔性建议咨询相结合，更多通过提醒、建议、劝告、说明、警示等柔性管理手段减少企业违反劳动规范、侵犯劳动者权益的行为，并通过劳资政多元主体参与，及时获取各方面的信息，对可能发生的风险和事故提前预防劝阻。

(三)重视劳动监察由“劳动基准”向“体面劳动”发展

1.劳动监察的基础是督促劳动基准的落实。①董保华认为:劳动基准法主要依靠劳动关系双方当事人自觉履行，作为一种公法性的规范，当用人单位未能履行时，以劳动监察这种行政执法手段，强制当事人履行。［9］部分学者对劳动基准提出了“低标准、广覆盖、严执法”的观点，认为劳动标准过高无论政府如何努力都难以奏效。在劳动监察实践落实过程中，也总是出现以“标准高”为借口难以真正落到实处的情况。从工资角度，我国2004年开始实施最低工资标准，2014年我国各省最低工资标准为9.9元－17元/小时，相当于1.5美元－2.7美元/小时;而2012－2014年期间韩国、日本、美国、加拿大、法国分别为4.3美元/小时、9.3美元/小时、9.8美元/小时、9.7－11.2美元/小时、12.22美元/小时，难以谈及标准过高;从工作时间角度，八小时工作制自1817年至1866年日内瓦代表大会经过50年争取已确立250余年，我国《劳动法》规定“劳动者每日工作时间不超过八小时，平均每周不超过四十四小时”、“延长工作时间每日不超过三小时，但是每月不得超过三十三小时(意味着日工作时间可达近10小时)”，难以谈及标准过高;从社会保险费额与安全卫生生产条件确定角度，也难以谈及标准过高。

2.“体面劳动”是劳动监察更高层次的保护义务。劳动监察通过规定最低工资、最高工时等“劳动基准”，承担着劳工权益底线控制的国家责任，伴随社会发展进步，劳动监察向更加重视“体面劳动”发展。社会发展进步的表现是人的全面自由发展，在满足了体现“生存生命”原则的劳动基准之后，必然需要上升到满足“人的全面自由发展”的、体现劳动者“生存尊严”原则的“体面劳动”阶段。1999年第87届国际劳工大会上首次明确提出“体面劳动”。体面劳动主要包括:促进工作中的权利、就业、社会保护和社会对话的一种较高层次的劳动权利与劳动尊严状态。“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦”的过程中，“造福人民、保护人民”的发展目标，必然对我国劳动监察提出了从“劳动基准”上升为“体面劳动”的更高层次劳动保护。

3.劳动监察的深层价值目标应实现“资本逻辑”与“生活逻辑”的统一。“造福人民、保护人民”是社会发展的根本目的和内在动力，社会主义市场经济发展过程中尤其要关注“生活逻辑”、关注“生活质量”，防止资本逻辑对生活逻辑的吞噬。生活逻辑是“人的自由全面发展”的逻辑起点，也是追求快乐幸福“体面劳动”的哲学基础。资本逻辑借助物的力量创造着现代文明，给人们生活带来物质财富，使人变得幸福充实自信的同时，仍然更多体现出“唯利是图、不断扩张”的本性，社会主义的本质是实现最大多数人的利益，作为国家治理体系重要组成部分的劳动监察工作，必然需要遏制资本逻辑“唯利是图、不断扩张”的本性，同时更加有力地在倡导并实施“合作原则”的“社会治理”理念过程中，促进资本创造文明、推动发展、促进“幸福充实自信”的价值属性，将实现“资本逻辑”与“生活逻辑”的统一作为更深层追求的价值目标。

［1］李进东.劳动监察何时才能走出困境［J］.中国工人，2012，(5).

［2］岳经纶，庄文嘉.转型中的当代中国劳动监察体制——基于治理视角的一项整体性研究［J］．公共行政评论，2009，(10).［3］黎建飞.强化劳动监察的意识与职能［J］.中国劳动保障，2005，(12).

［4］董保华.中国劳动基准法的目标选择［J］.法学，2007，(1).

［5］赵小仕.劳动关系的外部性与政府的规制调节［J］.财政研究，2009，(1).

［6］秦国荣.劳动权保障与＜劳动法＞的修改［M］.北京:人民出版社，2012.

［7］范晶波.劳工生存与国家保护:中国劳动监察的现实定位及发展趋向［J］.理论月刊，2013，(11).

［8］陈钢.公共行政与代议民主［M］，北京:中国社会科学出版社，2010.

［9］袁立.公民基本权利视野下国家义务的边界［J］.现代法学，2011，(1).

［10］陈富良.放松规制与强化规制［M］.上海:上海三联书店，2001.

［11］罗尔斯(美)，何怀宏，何包钢，廖申白译.正义论［M］．北京:中国社会科学出版社，1988.

［12］格里斯托克(英).作为理论的治理:五个论点［J］.国际社会科学杂志，1999，(2).

［13］大沼保昭(日).人权:国家与文明［M］.北京:生活·读书·新知三联书店，2003.

［14］沃尔夫根·冯·李希霍芬(德)，劳动和社会保障部国际劳工与信息研究所译.劳动监察:监察职业指南［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2004.

［责任编辑:刘晴］

Logical Thinking and Path Choice to Strengthen Labor Supervision

TANG Kuang，TAN Hong
(1.Renmin University of China，Beijing 100048，China; 2.Shandong Party School of Provincial Party Committee，Jinan 250103，Shandong Province，China)

It is very important to research on the logical thinking and route choice of strengthening labor supervision work to promote effective governance，labor relations，and promote the harmonious and social stability as a whole.We should strengthen the history，reality and theory of logical thinking to labor censorial job，and be incorporated into the national governance system of labor supervision and management ability of modernization.We should strengthen labor supervision of government regulation，the power balance and the balance of interests，should pay attention pay attention to the labor supervision by the labor standards to decent work development.

the rule of law;labor supervision;logical thinking;path choice

F249.26

A

1673－2375(2015)03－0010－05

2015－02－06

唐鑛(1968—)四川阆中人，男，博士，教授，中国人民大学劳动关系学院党委书记，研究方向为劳动关系学、

人力资源管理;谭泓(1969—)，山东青州人，女，硕士，中共山东省委党校研究生部副主任、副教授，研究方向为劳动关系

学、社会学。

本文为国家社科基金项目“转型期政府参与劳资关系调整的社会学研究”(项目编号:2012BSH032)的阶段性研究

成果。