论强制隔离戒毒转型发展中的制度推进

吕素兰 赵鸿仁（浙江省莫干山女子强制隔离戒毒所）

论强制隔离戒毒转型发展中的制度推进

吕素兰 赵鸿仁（浙江省莫干山女子强制隔离戒毒所）

当前，戒毒工作正处在转型发展的特殊时期，研究建立和规范强制隔离戒毒工作制度具有十分重要的意义，其功能和价值不可低估。

一、法治思维对制度建设的基本要求

建立和完善强制隔离戒毒工作制度不是重复《禁毒法》和《戒毒条例》及司法部相关行政规章，更不是无视法律法规自行一套，而是强制隔离戒毒机关依据法律法规规章，从提高可操作性、配套性的角度出发，在法律的框架内通过建立和完善各类规章制度，并得到全面贯彻执行，最终实现依法履行好戒毒职能之目的。如果任意解释、内部把握，将使戒毒工作失去工作方向和执法的法律依据，违背戒毒康复、治病救人的立法本意。按照权责法定、权利义务一致、法律面前人人平等、科学立法、规则意识等法治思维，制度建设必须符合三个基本要求。

一是必须具有约束性。强制隔离戒毒工作从本质上讲是一种执法行为，这是由戒毒人民警察的属性及其行使的职权所决定的，其行政行为带有明显的强制性。这在制度中就体现为明确规定什么可为，什么不可为，一经生效，相关民警或戒毒人员就必须遵照执行或严格遵守。否则，就会承担相应的后果。比如：戒毒诊断评估结果的实施是国家强制力保证的，它不同于医院的疾病诊断，可以由病人或家属自由选择是否实施，选择何家医院治疗。又如戒毒人员的行为养成、着装内务、活动空间必须是统一的，都带有明显的约束性。

二是必须具有权威性。强制隔离戒毒制度的权威性来源于《禁毒法》和《戒毒条例》等的规定。同时，其制定具有法律依据而且必须遵守严格的程序，通常经过立项—调研—草拟—意见征求—专家论证—合法性审查—会议通过等几个环节，不经规定程序不得擅自立改废，与普通文件相比程序要复杂严格得多。

三是必须具有稳定性。强制隔离戒毒制度是戒毒场所的行为准则，不宜经常变动和修改，应具有相对稳定性，要防止朝令夕改。对脱离工作实际的条文，属于临时性的、个别性的问题，暂时没有条件实施的问题均不能引入规范性文件之中。但也不是说就一成不变，一旦条件成熟或环境发生变化，则应顺势而为及时进行建立和修改完善。另外，考虑到强制隔离戒毒正处在探索时期，对未成熟的做法和措施可通过一般文件和临时性规定作为过渡，不能因噎废食。比如，现阶段正在积极探索的戒毒模式中相关指导纲要和工作措施都具有类似性质，把握好这点对当前戒毒工作变革时期推进制度建设有一定的指导意义。

二、强制隔离戒毒制度建设存在的问题及原因分析

建立和完善科学完备的制度体系并在工作中得到切实完全的执行是法治要求在强制隔离戒毒工作中的体现。司法行政系统自担负强制隔离戒毒工作职能以来，通过与禁毒、卫生等相关职能部门的沟通协调，先后出台了强制隔离戒毒诊断评估、强制隔离戒毒执法等方面的基本规范性文件，内容涵盖了场所设置、收治、管理教育、生活卫生、治疗康复、诊断评估、出所衔接等环节，加上有关党务、办公、政工、监察审计、财务、后勤、群工等大部分制度，基本构成了现行戒毒工作的制度体系，为戒毒工作的开展提供了基本保障。但是，由于强制隔离戒毒工作正处在一个理念转变、机制转轨、流程再造、制度重建的特殊时期，因此，在制度建设上难免存在一些薄弱环节。

一是制度设计的前瞻性不够，不能发挥好引导作用。目前，司法行政强制隔离戒毒场所都在积极探索戒毒工作新模式，机构队伍、场所设施、工作体系、专业建设、功能设置等都在整合之中，原有的制度也相应面临着如何调整的问题。从现实来看，制度建设相对滞后,一些配套性制度一时还出不了台。大量与戒毒业务直接相关的诸如康复训练、戒毒医疗、认知矫治、心理矫正、社会支持等方面的制度尚在摸索之中，缺乏经验积累。有的戒毒性制度虽然出台，但由于缺少前期充分调研论证和实践检验，还存在着与实际脱节、实际效果不甚理想等问题。

二是制度的引领性不足，给制度的准确理解和掌握造成困难。由于戒毒工作正处在转型变革的特殊时期，就全国看并没有统一的戒毒模式，一些专业戒毒方法还处在摸石子过河阶段，势必对戒毒工作理解和把握上造成一定的偏差。实践中往往以临时性规定来代替，而且多变，民警刚弄懂相关规定又面临变化，对一些新规定掌握不及时、不精准。有的是原先制度已破，而新的制度又没有立起来，民警在具体执法实践中无所适从，当实际工作中遇到问题往往请示多、等候答复多、咨询业务多、按惯例操作多，从而影响工作的主动性和行政效能。

三是制度的规范性不高，制度的质量有待于提高。一是制定程序不规范。制度的出台、修改、废止存在随意性，往往取决于领导的认知程度，或以工作紧急为由不遵守制定程序。二是格式条款不规范。存在整体布局不合理，缺章少节，条款序号前后不统一等现象。三是内容表述上的不规范。不具备一个制度性文件的基本要素，如有的缺少制定的目的、依据，在内容表述上不准确易生歧义，适用范围模糊不清，缺少保障性条款等。

四是制度的操作性不强，不能发挥制度的实际功效。制度设置不够科学，脱离实际，形同虚设。有的制度设置不接地气，没有结合本单位、本专业的实际，缺少细化的操作规程；有的制度没有随着形势发展变化及时修订完善，其中有些内容已经明显不适应戒毒工作要求，个别条款甚至与现行法律法规和政策相冲突；有的制度仅仅着眼于本部门的工作实际和利益需要，而忽视与相关法律法规的一致性；有些制度仅提出“不准”或“禁止”目标要求，缺乏严格的奖罚机制，处罚失之于软，失之于宽，缺乏制度的刚性特征。

五是制度的执行力不足，制度执行的成效大打折扣。个别单位制度建设重在形式，却对制度的落实不重视，碰到偶尔违反制度的行为，碍于情面，不作严肃处理，甚至因人而异实行不同的制度标准。有的民警则对制度的理解存在偏差，不能按照制度精神去执行。有的从主观出发采取选择性执行。究其原因，除没有正确理解好制度外，更重要的是监督不力。有些制度没有客观的评估标准，缺少公开、反馈等机制，对制度执行监督仅仅是走形式，做表面文章，执行制度更多依赖于单位（部门）和民警的自觉性。

综上说明，如何在《禁毒法》和《戒毒条例》的总体框架下，按照戒毒工作的流程和要求，构建和完善一套与戒毒工作相适应，体现戒毒工作职能，规范而操作性强的制度体系已成为强制隔离戒毒工作转型发展的当务之急。

三、强制隔离戒毒制度体系框架设计

《禁毒法》和《戒毒条例》的相继颁布为强制隔离戒毒制度体系的建立和完善提供了法律依据，也留下了建章立制的空间。比如《戒毒条例》第30条规定：“强制隔离戒毒场所应当根据强制隔离戒毒人员的性别、年龄、患病等情况对强制隔离戒毒人员实行分别管理；对吸食不同种类毒品的，应当有针对性地采取必要的治疗措施；根据戒毒治疗的不同阶段和强制隔离戒毒人员的表现，实行逐步适应社会的分级管理。”对如何分别、分级管理，采取何种治疗措施只作了原则性规定，这就需要由制度来细化。尤其是司法部《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》等行政规章的出台，以及各省对戒毒模式的积极探索，为强制隔离戒毒制度体系的设计提供了理论和实践基础。为便于研究，我们从法律对权力的约束和权利保障的两个纬度考虑，以制度规范的对象来划分，将制度分为警务性制度和戒治性制度。

（一）警务性制度

其权利义务的对象主要为民警，是对民警实行有效管理的基本规范，包括党建、队伍建设、行政事务、考评监督、工会共青团等。这类工作内容在《禁毒法》《戒毒条例》中虽然出现不多，但在《公务员法》《人民警察法》等法律法规中已作出明确规范。因此，这类制度与以往对民警队伍管理要求相比变化并不大，要说有变化主要体现在专业化建设上有较大差异，对专业能力提出了更高的标准和要求。如《禁毒法》第45条规定：强制隔离戒毒场所应当根据戒毒治疗的需要配备执业医师。同时，规定卫生行政部门应当加强对强制隔离戒毒场所执业医师的业务指导和监督管理。因此，在该类制度设计上要统筹好党、政、工、团等方面的调整范围，同时要突出对民警专业技能培养和专业能力建设上。综合起来大致可分为4类：

1.党建党务类。主要规范党委议事、党委理论学习、“三重一大”事项集体决策、党支部目标管理、“三会一课”、党建工作例会、党日活动、党员谈心谈话、民主评议党员、党员联系群众、组织生活、困难党员帮扶、党风廉政责任等。

2.民警管理类。主要规范学习调研、考勤制度、警容风纪、专业分类培训、岗位训练、专业技能设置及评定、选拔任用、值班备勤、请假休假、绩效考核、帮扶救助、工会和共青团工作等。

3.行政事务类。行政办公会议事、规范性文件立改废、公文处理、网络管理、信息宣传、档案管理、涉访涉诉、国有资产、预决算管理、经费使用、票据核销、物资采购、招投标工作、警务装备、备勤用房、公务用车、水电气管理等。

4.考评监督类。主要规范执法监督、廉政教育、内部审计、所务公开、警务督察、重大事项报告、述职述廉等。

（二）戒治性制度

其权利义务对象主要为戒毒人员，是为维护场所戒治秩序而制定的规范，包括戒毒管理、医疗救治、心理矫治、体能康复、认知教育、习艺生产等。这方面在《禁毒法》《戒毒条例》中规定较多，《禁毒法》第42～46条、《戒毒条例》第26～31条都有涉及，不在此一一例举。它既是强制隔离戒毒制度体系中的核心内容，也是制度创新内容。综合起来大致可分为6类：

1.戒毒管理类。主要规范现场管理、警戒护卫、智能监控、应急处置、自我管理、动态分析、收治、分类、分别、分期、分级管理、证据收集保全、生活服务、探访探视、诊断评估等。

2.医疗戒毒类。主要规范卫生管理、急性戒毒症状控制、健康检查、疾病诊治、传染病防控、合理膳食、所外就医等。

3.心理矫治类。主要规范心理状况测试、戒毒意愿培养、入所适应团辅、个体心理辅导、心理咨询与干预、团体系列训练、防复吸训练、回归适应心理辅导等。

4.体能康复类。主要规范身体功能恢复性训练、体能康复训练、拓展训练、体能测试与评估等。

5.认知教育类。主要规范行为养成、内务卫生、所规队纪、生理心理健康教育、法制道德教育、戒毒常识教育、情感意志教育、家庭关系修复、社会适应教育、形势政策教育、后续照管衔接等。

6.习艺生产类。主要规范安全生产、经济合同、劳动工具、设备管理、职业技能培训与考核、劳动评价、劳动报酬、就业创新知识教育、就业推介等。

四、关于推进制度建设的几点建议

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：法律是治国之重器，良法是善治之前提；法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。随着依法治国、依法行政的推进，制度建设将会提到更高的层面，切实抓好制度的立改废，强化制度落实和监督，必将成为推进戒毒工作转型发展、提高戒毒工作质量和水平的重要手段。

（一）注重宣传，正确引导，提高制度的认知性

法律的权威来自于人民的内心拥护和信仰。要认真学习党的十八届四中全会精神，进一步加强法治宣传，在全体民警尤其是各级领导干部中真正树立法治思维，明确法治建设与制度建设的关系，引导民警自觉学制度、用制度，通晓制度内容，掌握精神实质，树立严格按制度办事的理念，养成自觉执行制度的习惯。在宣传教育中，既要宣传制度规定了什么，更要明确制度如何执行、如何落实、怎样监督，最大限度扩大制度透明度和影响力，努力营造人人维护制度、人人执行制度的良好氛围。领导干部要带头尊重制度的权威，模范接受制度的约束，将制度建设作为政绩考核的主要内容；要带头树立良好作风，在制度建设中倡导求真务实的作风，既要敢于打破陈旧的、固有的思维定势和行为习惯的束缚，又要发挥好基层民警和专家论证作用，切实搞好合法性、合理性审查，制定好符合法治精神、体现戒毒工作科学发展本质要求的良规铁律。

（二）科学规划，有序推进，提高制度的计划性

要把制度建设纳入戒毒工作转型发展的整体工作中去思考，做到同部署、齐推进、共落实。要从制度建设的有序推进出发，制定好制度立改废三年规划。鉴于民警管理和行政管理相对成熟变动不大，戒毒模式正处在探索阶段这个实际，可按照警务性制度先行，戒治性制度相对在后的原则，对相对成熟的警务性制度可以考虑在一年内完成；对尚不成熟的应先出台临时性规定或工作指南来解决，切忌无章可循。具体操作可采取一年摸索总结、二年临时性制度试行、三年制定和修改完善出台规范性文件的步骤来实施。要做好每年制度立项计划，突出制度立改废重点，设定框架内容和工作要求。要明确制度名称、责任单位、完成时间等，建立制度建设的倒逼机制。

（三）以法为范，突出重点，提高制度的规范性

一方面是形式上的规范。要深入了解《立法法》基本要义，把握制定依据、遵循原则、适用范围、权利义务、奖惩、生效时间等要素，使格式和表述上更加规范。另一方面是内容上的规范。要认真研读 《禁毒法》《戒毒条例》和司法部相关部令，不能有悖于法律法规规章的规定及原则精神。比如《戒毒条例》第28条规定：“强制隔离戒毒场所对强制隔离戒毒人员的身体和携带物品进行检查时发现的毒品等违禁品，应当依法处理；对生活必需品以外的其他物品，由强制隔离戒毒场所代为保管。”违禁品是什么？怎么样依法处理？代为保管的方法又是什么？类似这些规定，需要结合实际情况在制度中进行细化、明确。而对于法律法规的强制性规定，即使不作规定，也应该按照法律的规定进行操作，可以直接引入到制度中。

（四）认真调研，严格程序，提高制度的权威性

为使制度更具可操作性，必须严格制度立改废流程。首先要制定规范性文件立改废制度，在立改废前要认真调查研究、集思广益，广泛听取各方面的意见建议，使制度立改废的过程成为了解实情、集中民智、破解难题、法治宣传的过程，使制度的实施具有广泛的基础。要严格立改废程序，尤其强制隔离戒毒一些专门性问题必要时应进行专家论证、风险评估，最后由法制部门对制度合法性、合理性进行审查。制度实施后要密切关注戒毒工作发展的新情况新动向，建立科学有效的制度评估和反馈机制，以不断完善制度。

（五）强化监督，创新形式，提高制度的执行性

改进监督方式，加强对制度执行全过程的刚性监督。一是创新形式抓好监督。各级纪检监察法制等专门机构要把监督制度执行作为一项重要内容，与党风廉政建设责任制考核、年度目标考核、领导干部述职述廉、作风评议等各项工作结合起来，充分运用电子政务系统，发挥电子监察的职能优势，切实把科技手段融入到制度执行和落实之中，确保制度执行过程的公平、公开和公正。二是建立反馈机制。要利用各种手段多方面收集执行制度的信息，特别要注意通过巡查考核、警务督察、执法检查、绩效考核、案卷评估、网络贴议等多种渠道，获取制度执行情况的第一手资料，并及时将这些信息反馈到有关部门和单位，确保制度的设计者对制度落实情况心中有数。三是强化科学评估。要定期组织有关专家对制度发挥作用的情况和效果开展评估，通过对相关信息进行综合分析，了解、掌握制度执行过程中的问题和制度本身的缺陷，进而研究制定改进措施。四是建立健全制度执行问责机制。纪检监察机关和政工执法部门要严肃查处不认真执行制度、不及时执行制度和拒不执行制度的行为，真正把问责工作落到实处。

（六）辩证统一，相辅相成，提高制度的协调性

制度体系建设要始终处理好制度间的相互关系，以促进协调发展谋求最大成效。一是继承与创新的关系。要善于做好制度继承的文章，发挥好原有制度的积极作用，如继承好安全防控、排查、应急处置和领导责任追究等安全管理制度，为履行好戒毒职能营造良好的戒治环境。同时，要注重制度创新，在实践基础上摸索出一套医疗戒毒、心理矫治、康复训练、认知矫正、习艺矫治等方面的制度。二是稳定性和灵活性的关系。一方面，一项制度出台后，不能朝令夕改，尤其大的原则和要求不能轻易改动；另一方面，要认识到制度的局限性，对一时不适应、不严密、不配套、不具体和不便执行的地方，要及时作补充、修正。三是主导与辅助的关系。也就是要处理好规范性文件与临时性规定的关系，要以规范性文件为主导，以临时性规定为辅助。规范性文件对临时性规定具有指导性，临时性规定是规范性文件的补充，一旦成熟应及时上升为规范性文件。

强制隔离戒毒工作虽然起步不久，但作为一项特殊的执法活动，必须坚持依法行政、依法办事。制度体系建设是一种软实力，反映了戒毒工作的质量和水平。作为司法行政强制隔离戒毒工作实践者，应当立足本职，真正认识制度建设的紧迫性、规范性和长期性，积极推进制度建设，以实际行动投身于依法治国的伟大实践。

（责任编辑 张文静）