天津医疗纠纷人民调解工作的探索与思考

天津市医疗纠纷人民调解委员会

天津医疗纠纷人民调解工作的探索与思考

天津市医疗纠纷人民调解委员会

天津市医疗纠纷人民调解委员会自2009年2月1日成立以来，已经走过6年的历程。6年来，天津市医调委按照市委市政府、司法部的部署和要求，在市司法局党委的有力领导及市卫生、保监、财政、公安、法院等有关部门积极协作、大力支持下，认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，倾力体现党的亲民政策，全力落实政府民心工程，依法协调各方利益，努力构建和谐医患关系，坚持以依法调解的理念引领医疗纠纷调解工作实践，医疗纠纷调解工作不断取得新成效。

天津市医调委之所以在医疗纠纷调解工作中取得一些成绩，主要是得益于始终坚持依法调解的核心工作理念，得益于始终坚持依法调解理念指导下的创新实践，得益于始终坚持以依法调解理念规范制度机制建设，得益于始终坚持以依法调解理念引领队伍建设。依法调解是天津医疗纠纷调解工作的鲜明特色，也是天津医疗纠纷调解工作的根本经验。

一、 始终坚持依法调解的核心工作理念

天津市医调委是依据《天津市医疗纠纷处置办法》（2009年1月1日施行）成立的专业性人民调解组织，面对着全新的医疗纠纷调解工作，树立一个正确的工作理念至为关键。

（一）提出并确立依法调解的工作理念

天津市医调委成立伊始，通过反复认真学习《人民调解委员会组织条例》（《人民调解法》2010年8月颁布，2011年1月1日施行）、《天津市医疗纠纷处置办法》，最终形成了这样的共识：医调委的成立、职责都是依法而定，所调解的医疗纠纷也是在特定领域内发生的社会矛盾，涉及很多法学、医学层面的内容，具有很强的专业性，必须以事实为依据，以法律为准绳，按照严格的程序调解，才能公平公正地化解矛盾，促进医患和谐。所以，必须明确地把依法调解作为医疗纠纷调解工作的核心理念。

在天津市医调委提出依法调解医疗纠纷的理念时，还不为社会各方理解接受，种种质疑、责难也纷至沓来。人民调解就是你情我愿，搞什么依法调解？医调委依法调解，还用法院干嘛？但是天津市医调委不为各种议论舆论所动，顶住种种压力，在六年的医疗纠纷调解实践中，始终坚持依法调解的理念不动摇，终于取得了显著成效。

（二）坚持依法调解理念取得显著成效

截至2014年底，天津市医调委共接待医疗纠纷咨询6720件，在接待咨询中化解纠纷1421件，受理纠纷调解2764件，调解完结2545件，调解成功2220件，调解成功率达87.23%，回访满意率和协议执行率分别为97.1%和100%。2009年以来，全市索赔额万元以上的医疗纠纷，由天津市医调委调解的占90%以上，到人民法院诉讼解决的不到10%。医疗纠纷调解已成为化解医患矛盾的主渠道，充分发挥了在社会矛盾纠纷调解工作体系中第一道防线作用。

2012年5月16日，时任中央政治局常委、国务院副总理李克强同志对天津市医疗纠纷人民调解工作作出重要批示：“天津市创新医疗纠纷调解方式取得明显效果，对于化解医患矛盾提供了有益经验。”2014年5月，在天津召开的全国医疗纠纷调解现场工作会议上，司法部、国家计生委、中央综治办领导充分肯定了天津市医调委依法调解的做法和经验。

（三）依法调解理念在实践中不断发展

随着医疗纠纷调解工作的不断深入，天津市医调委对依法调解理念的认识也不断深化和升华。党的十八届三中全会后，天津市医调委就提出要在调解工作中努力实现三个转变，即从单纯的你情我愿向依法维权转变；从仅凭调解员的威望向崇尚法律权威转变；从花钱买平安向法治保平安转变。在深入学习贯彻党的十八届四中全会精神的过程中，天津市医调委又提出，要不断提高运用法治思维和法治方式解决医疗纠纷的能力水平，追求人民调解调解结果和人民法院审判结果的一致性，以达到法治的统一。

二、始终坚持依法调解理念指导下的创新实践

在医疗纠纷调解实践中，天津市医调委坚持依法调解的理念指导，把在依法调解理念指导下的创新实践作为医疗纠纷调解工作的不懈追求，努力从实体合法和程序合法两个方面实践依法调解的理念。

（一）依据法定的内容进行调解

天津市医调委依据《天津市医疗纠纷处置办法》、《侵权责任法》（2009年12月颁布，2010年7月1日施行），把依据法定内容的调解主要体现在三个方面：一是在纠纷受理时，按照《天津市医疗纠纷处置办法》的规定，只受理构成医疗损害侵权的纠纷，做到符合规定的，无条件受理；不符合受理范围的，热心引导当事人到有关职能部门处理解决。二是对于发生时间不同、性质不同的纠纷，在调解中适用法律准确。三是在赔偿中要严格按照法定的赔偿项目计算赔偿数额。

（二）按照法定的程序进行调解

天津市医调委依据《民事诉讼法》《人民调解法》《天津市医疗纠纷处置办法》的有关规定，制定了医疗纠纷调解工作从接待受理，到调解准备、实施调解、调解协议的签订和履行、调解回访，直至结案归档的操作规程，并严格按照查明事实、分清责任、依法计赔三个关键程序开展纠纷调解。

1．查明事实是依法调解的前提。在了解事实阶段，天津市医调委在认真倾听当事人陈述纠纷事实的基础上，通过查阅病例资料、现场查勘、调查证人证言、咨询专家或组织专家论证等方式，掌握第一手资料，用事实说话，以证据定案。六年来，有192 起医疗纠纷经天津市医调委调查核实，认为医方无过错，作出不予赔偿的决定。

2．分清责任是依法调解的核心。在分清责任阶段，天津市医调委提出了三要素原则，即各种原因对侵害结果的发生发挥作用的大小；医患双方在诊疗过程中的过失行为；不能举证的要承担举证不能的责任和调解不利的后果。对每起纠纷在分析责任时都依据三个要素进行分析，以分清医患双方在纠纷中承担责任的比例。在一起纠纷中，因信息不对等，死亡患者家属只提出10万元的索赔额。天津市医调委经过调查事实，咨询专家，提出医方在此纠纷中应承担次要责任，各项赔偿合计20.5万元。最终这起纠纷的处理结果是依法给予患方高出索赔额1倍的赔偿。

（三）在“四个公开”中进行调解

在依法调解实践中，天津市医调委逐步实行并确立了“四个公开”制度。一是调解依据公开。即公开调解适用的法律、法规、规章制度、诊疗规范，公开损害赔偿数额参考标准、赔偿项目、计算方法。二是调解程序公开。即公开全部调解流程，重点体现查明事实、分清责任、依法计赔三个关键程序。三是调解内容公开。即公开调解笔录、谈话笔录、调查笔录、调解员分析意见、医疗纠纷赔偿测算表。四是调解结果公开。即调解协议要明确医患双方过错、责任程度、赔偿项目及金额。“四个公开”实际上是天津市医调委自我加压，把调解工作置于阳光下，在社会监督下进行。实行“四个公开”虽然增加了工作压力和调解难度，但有力地提高了医疗纠纷调解工作的公正性、公平性和公信力。

三、始终坚持以依法调解理念规范制度机制建设

天津市医调委坚持在依法调解理念的规范下，从加强制度、机制建设入手，不断推进医调委的规范化建设。

（一）构建完备的制度体系

天津市医调委按照《天津市医疗纠纷处置办法》的有关规定，制定并完善了部门工作制度和各岗位职责、调解操作规程、调解卷宗管理规定、责任认定与赔偿测算标准、调解工作纪律等20多项规章制度；按照司法部《人民调解工作若干规定》，制定了26种调解应用文书样式，建立了纠纷接待受理、咨询台账和调解卷宗档案管理制度，规范了接待、受理、调解、报告、记录、回访等环节相互衔接的制度。每年度坚持开展以“纠纷受理量、矛盾化解量、调解成功率、时限完结率、回访满意率”为主要内容的绩效考核，坚持月考核、年考评。这些制度的建立、完善和实施，使医疗纠纷调解工作步入法制化、制度化轨道，规范化建设水平不断提高。

（二）建立精干的组织架构

天津市医调委根据调解工作的实际需要，建立了一室三部二站一委的组织架构。一室三部，即办公室、接待受理部、纠纷调解部、业务指导部。二站，即滨海、宝坻工作站。至2014年底，已形成了以天津市医调委本部服务中心城区及环城四区等区县，滨海工作站服务滨海新区、宁河县，宝坻工作站服务宝坻及周边区县的工作格局。这样的工作格局也有力保障了全市医疗纠纷调解工作的统一性和质量水平。一委，即专家咨询委，由239名具有高级职称的医学、司法鉴定、法律和保险方面的专家组成，是依法调解工作的强力支撑。

市场经济环境复杂多变，企业客户类型也是多种多样。因此，信用信息管理流程不可能一成不变。目前，企业对信用信息进行管理的流程大致可以用图1表示。

（三）建设高效的运行机制

1．建立并健全诉调衔接机制。在市司法局与市高院联合制定的《关于加强医疗纠纷调解工作的意见》指导下，天津市医调委加强与人民法院的协调配合，落实人民调解与诉讼的衔接，健全完善了调解与诉讼的衔接、确认和执行机制。天津市医调委还积极推动落实人民调解协议的司法确认工作，2014年，经司法确认的调解协议已达120件，为调解成功案件的32.9%，创历史新高。达成协议后起诉及法院变更、撤销调解协议等指标均为零。

2．建立并完善与保险机构协调沟通机制。在市司法局与市保监局联合制定的《关于医疗责任保险承保公司参与医疗纠纷调解的实施意见》指导下，天津市医调委加强与保险机构在调解工作中的协调沟通，邀请保险机构理赔员参与调解工作全过程，做到案沟通、月协调、年研讨。调解员与理赔员在纠纷处置中相互协作、互相监督，依法依规理赔，有力维护了医患双方的合法权益。所有达成赔偿协议的，保险机构都100%地执行，在规定的期限内把赔偿款打入受赔方账户，没有一起因为保险理赔工作引发的次生矛盾，这一指标在全国名列前茅。

3．建立并实施应急联动机制。按照《天津市医疗纠纷处置办法》的规定，天津市建立了由市司法局和卫计委牵头，市法制、财政、公安、保监、高院等部门组成的医疗纠纷处置工作联席会议制度，成员单位分别制定了医疗纠纷应急处置工作预案，每当发生重大、复杂医疗纠纷时，天津市医调委和有关成员单位会在第一时间介入纠纷调解。6年来，共启动应急联动机制处置医疗纠纷101件116次，有效防止了“医闹”现象和恶性事件的发生，维护了医疗机构的正常诊疗秩序。

4．建立并加强与卫生系统的调防结合、预防为主的机制。天津市医调委通过定期向市卫计委反馈调解情况、组织专家论证分析、到医疗机构举办法制讲座等方式，帮助医疗机构和广大医务工作者提高责任意识、质量意识、法律意识，从源头上预防和减少医疗纠纷的发生，促使天津市医疗纠纷发生量稳中有降。2009年至2013年，全市医疗纠纷年均发生数量为483例，与《天津市医疗纠纷处置办法》实施前的2008年相比，下降了58%。2014年，医疗纠纷受理数量同比下降9.7 %。

5．建立并不断规范专家咨询工作机制。天津市医调委坚持疑难重大纠纷启动专家咨询机制，以增加纠纷调解中的科学性、专业性。坚持组织调解员定期参加每季度由卫生系统组织的案例分析会，从2009年起至今已参加70余次，认真听取了各科专家对1032件典型案例的深入剖析、权威论证。2014年，又制定出《关于进一步规范专家咨询工作实施办法》，当年咨询专家案件数达101件，咨询专家144人次，充分发挥了专家咨询机制在医疗纠纷调解中的重要作用，调解质量不断提高。

四、始终坚持以依法调解理念引领调解队伍建设

天津市医调委以依法调解理念为队伍建设的目标引领，把高素质的调解员队伍作为依法调解理念得以实现的组织保障，努力在队伍的专业化、职业化建设上下功夫。

（一）严格调解人员遴选

天津市医调委高度重视调解队伍的人员配备，致力打造一支职业化、专业化的人民调解员队伍，努力使每个调解员都成为医疗纠纷调解的专业人才。经过6年的实践发展，现有25名专职人民调解员全部具有临床医学、法学等专业背景；由239名具有高级职称的医学、司法鉴定、法律和保险方面的专家组成专家咨询委员会，则是给予依法调解工作以有力支持的专业团队。

（二）加强法律素养建设

天津市医调委认识到，要把依法调解的工作理念化为依法调解的实践和成果，调解员队伍的法治观念、法律意识、法律素养的建设至关重要。6年来，天津市医调委以此为队伍建设的重要内容常抓不懈，不断提高调解员队伍运用法治思维和法治方式思考问题、化解纠纷的能力，着力培养所有调解员都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。天津市医调委明确要求每个调解员在医疗纠纷调解中都要以宣传社会主义法治理念为己任，积极引导教育当事人遵守法律，依法表达诉求，依法维护权益，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、解决矛盾靠法的调解环境，努力让每一次调解都彰显出公平与正义。

（三）加强专业知识学习

天津市医调委坚持在调解员队伍建设中强化学习和培训机制，坚持每周业务学习，年度培训；加强资料室建设，订购了专业图书以及人体模型等器具；组织调解员认真听取各科专家对典型案例的剖析论证。从专家论证会反馈的情况看，医学专家对医调委调解结果的专业认可度不断提高。2014年，天津市医调委组织开展优秀论文、案例评选活动，把评选、编辑典型案例、优秀论文确立为制度，积极组织调解员参加市司法行政系统首届司法行政论坛活动，5篇论文入选《首届司法行政论坛论文集》，青年调解员刘倩荣的参选论文获优秀论文二等奖。

（四）加强道德品行建设

天津市医调委在队伍建设中大力弘扬社会主义核心价值观，用社会公德、职业道德、规章制度来规范调解员的调解行为。通过建立投诉信箱、公开调解纪律等措施，主动接受社会对调解员的监督。设立清廉调解“高压线”，严令禁止收受当事人的钱物宴请，不断增强人民调解的公信力。6年来，天津市医调委两次被司法部命名为“全国模范人民调解委员会”、多次被评为“天津市加强和创新人民调解工作先进集体”、“创先争优先进基层党组织”。两名调解员分别被授予“全国模范人民调解能手”和“全国模范人民调解员”荣誉称号，调解员李俊在2013、2014年连续两年被评为“天津市最美人民调解员”。

五、以《条例》实施为契机，推进医疗纠纷调解工作创新发展

2015年1月1日，天津市第十六届人大常委会第十四次会议通过的《天津市医疗纠纷处置条例》（以下简称《条例》）正式实施。《条例》进一步明确了医调委的法律地位和法定职责，成为依法调解医疗纠纷、构建和谐医患关系的重要法制保障。天津市医调委将以《条例》实施为有利契机，更加旗帜鲜明地坚持依法调解的核心工作理念，继续坚持依法调解理念指导下的创新实践，不断加强医疗纠纷调解工作的法制化、规范化建设，继续推进调解员队伍的专业化职业化建设，推进天津市医疗纠纷调解工作不断上新台阶。

（一）全力抓好《条例》的贯彻落实

一是加大《条例》和医疗纠纷调解工作的宣传力度，提高《条例》和医疗纠纷调解工作在人民群众中的知晓率和理解度。

二是重点抓好委托鉴定工作的实施。开展委托鉴定是《条例》赋予天津市医调委的新职能。天津市医调委将抓紧做好有关规范性文件的拟定工作，尽快开展委托鉴定工作。

三是依法规范调解工作程序。《条例》对调解工作的受理、时限等程序作出了严格限定。天津市医调委将按照《条例》规定，用严格规范的调解程序，保障调解结果的公平公正。

（二）着力抓好调解工作机制的完善

一是建立完善人民调解与司法调解衔接联调机制。抓紧与人民法院协商制定《关于建立人民调解与司法调解衔接联调机制的实施办法》，努力把在医调委终止调解的案件在诉讼到法院之前，通过人民调解与司法调解衔接联调机制解决，以不断提高通过调解解决医疗纠纷的成功率。

二是建立完善防止矛盾激化的警调联动机制。积极与市公安局协商，与市各大医院、医调委驻地派出所建立完善警调联动防止矛盾激化机制，防止在市各大医院、医调委发生矛盾激化事件。

三是积极探讨建立京津冀医疗纠纷调处协作机制。2015年1月召开的国务院常务会议已将在京津冀、长三角、珠三角等地区探索建立跨区域医疗卫生机构确定为推进医疗体制改革的重点任务，医疗纠纷调解工作也要与时俱进。天津市医调委将与北京、河北省等京冀地区的医调委联合开展调研工作，积极探讨如何开展跨区域的医疗纠纷调解工作。

（三）不断提升医疗纠纷调解工作的服务功能

医疗纠纷调解工作不能满足于、止步于案结事了，而是要有长远宽广的视野，使医疗纠纷调解工作实现可持续的科学发展。所以，我们要积极探索医疗纠纷调解工作的“三个服务于”功能。一是服务于医学科学发展，二是服务于医务人员的创新精神，三是服务于广大患者的最根本利益。以这三个理念指导医疗纠纷调解工作，就能够使我们的工作具有前瞻性、科学性、创新性。

（四）进一步加强规范化建设和队伍建设

要在《条例》的规范下，不断提高医疗纠纷调解工作的规范化建设水平，包括严格调解程序，规范工作用语，提高调解效率与质量，提高医疗纠纷调解公信力等，推进医疗纠纷调解工作不断取得新成效。

在调解员队伍建设方面，要本着待遇从优、管理从严的原则，一手抓提高，一手抓引进。抓提高就是通过切实可行的学习方式和培训手段，不断提高调解员运用法治思维和法治方式思考问题、化解纠纷的能力。抓引进就是提高进人标准，使调解员队伍的层次和专业化程度显著提升。

（责任编辑 张文静）