法律援助案件质量评估试点工作探析

北京市海淀区司法局

法律援助案件质量评估试点工作探析

北京市海淀区司法局

为贯彻落实司法部《2014年法律援助案件质量评估试点工作方案》，加强对法律援助案件质量评估工作组织领导，进一步规范质量评估流程，提高评估工作效率，实现“群众满意”目标，北京市海淀区司法局按照评估试点工作方案要求，严密组织，积极实施，狠抓落实，积累法律援助案件质量评估基本经验，为全面开展法律援助案件质量评估奠定坚实基础。

一、主要工作和特点

（一）高度重视，严密组织。法律援助案件质量评估是法律援助案件质量的重要举措，列入到年度司法行政重点工作。海淀区司法局高度重视法律援助案件质量评估试点工作，局领导召开专题会议，研究部署评估试点工作。海淀区法律援助案件质量评估标准和指标制定后，四次组织专家律师、大学教授等进行研讨，组织修改完善。

（二）优化方案，领会实质。法律援助案件质量评估是一项先行先试的试点工作，最终目标是要形成“可复制、可推行”一系列机制体制和制度规定。海淀区在吃透精神、领会实质的基础上，确定评估工作的基本原则、目的和通用评估项目等实施方案。始终坚持规范质量标准、量化办案指标、提升管理水平、实现群众满意的评估目标；坚持同行评估、结案评估、有限评估和规范评估的评估原则；坚持“以书面评估为主、以回访反馈为辅”思路，确定授权委托、会见、阅卷/调查取证、提出意见、参加庭审、法律文书、通报/报告、结案报告、立卷归档、回访考察十项评估指标。坚持深化服务理念，创新监管模式，健全质量管理制度规定，满足人民群众对法律援助的新需求、新期待，实现法律援助满意度的最大化。

（三）网上评估，着眼发展。网上评估即信息化评估，是法律援助案件质量评估的发展方向，最大特点是无纸化评估，省时、省力，降低评估成本，提升评估公信力和效果。海淀区充分发挥《海淀区法律援助质量管控系统》功能作用，在法律援助案卷数字拍照的基础上，投入3万元研发《法律援助案件质量评估》模块，增添质量评估自动构建、评估案件自动筛选、随机抽取、专家评分、评估结论等电子信息栏目，利用信息化手段随机选择案件指派号，抽取评估对象，完成专家的评估打分、各评估指标得分情况、评估结论制作、评估的统计分析等工作，受到评估专家好评。

（四）标准指标，引领指导。评估标准和指标是评估工作的核心，在法律援助案件质量提升中起引领和指导作用。海淀区法律援助案件质量评估的标准和指标，采取法律援助质量模型的构建和分析，探索法律援助质量管理的共性和规律，明确评估工作的地位作用。总结出质量辨识是基础，质量评估是关键，质量分析是重点，质量控制是根本。提出搞好法律援助案件质量控制或者提升案件质量水平，必须在法律援助案件的“出口”管控上下功夫。组成专家组对法律援助案件质量评估标准种类推导分析，依据“案件性质+援助阶段”分类，寻找到最佳标准类别设置；依据“案件承办指引导向”，剖析法律援助案件质量评估指标权重，综合决定评估指标的权重比例，制定337项三级评估指标，不偏不倚、反映法律援助案件承办的真实情况，起到规范和指引作用。

（五）选聘专家，同行评估。评估工作具有严肃性、权威性，必须严格落实“同行评估”标准。坚持把热爱法律援助事业、具有三年以上执业年限、办理十个以上法律援助案件、有良好的执业口碑、自愿参与法律援助案件评估等条件，遴选20名律师评估专家，其中律师事务所主任8人、副主任2人、合伙人2人、专职律师8人，从事刑事辩护的6人，民事代理的4人，综合10人。从男女比例上看，男专家14人，女专家6人。从执业年限上看，执业时间最长为30年最短3年，平均在10年以上。在对评估专家进行20小时以上的学习培训基础上，采取评估前不少于1小时的再学习，确保评估专家熟悉评估标准、熟悉评估程序和要求，确保评估质量。

（六）组织实施，科学评估。法律援助案件质量评估本身是一种创新。海淀区利用科技发展成果，结合司法信息化建设的成效，建立法律援助案件质量评估“大数据库”，提升法律援助案件质量评估的效果。随机选取专家3～5名，推选1人为组长兼评估报告撰写起草人，2～4人为评估专家负责具体案件评估打分。随机摇号产生评估案件数量，采取“背对背”评估，专家分别对一个案卷评估打分和撰写评估小结，增强评估的客观性。打分实行百分制，每卷满分为100分，专家平均分为评估案件的实际分数，其中90分以上为优秀，90以下80分以上为良好，80以下60分以上为合格，60分以下为不合格。评估专家评估案件完成后，评估组长对该案进行综合评估总结打分。每名评估专家要根据被评估案件的办理质量，对照评估指标，在打分的基础上，分别对被评估案件撰写评估意见，评估专家组组长针对各个评估专家的评估意见归纳总结被评估案件的最终评估结论，并撰写评估报告。

（七）评以致用，促动改进。法律援助案件质量评估非常重要的一环是成果运用和转化。海淀区既注重抓评估工作情况的汇集和积累，积累法律援助质量提升的经验和成果，保持和发扬经验做法，积极改进存在问题，同时处理好总结经验和开展工作的关系，做到发现问题，积极规范，不断提升，提高规范化程度实现质量评估使命。法律援助案件质量评估指标和指标制定以后，先后2次测试评估和8次集中评估，合计52人次，评估法律援助案件103件。经过评估，最高评估分值为94分，最低分值为50分，平均评估分值84.2分。通过运用案件质量评估数据反映的情况和问题，进行法律援助案件质量分析，查找工作薄弱环节，加强监督指导。根据评估模块开发设计特点，具体评估窗口显示的为评估时间、评估组长、平均得分、评估结论和完成评估情况等内容。修改完善评估指标50余处，评估结果促成工作改进13处，有力促进了法律援助质量的规范和提升。

二、工作方法和体会

（一）法律援助案件质量评估标准是基础。法律援助案件质量评估标准是评估工作的基本依据，是前提和基础。制定科学合理的标准体系，对高标准组织实施评估工作至关重要。评估标准怎么设置，设置多少种较为科学合理？对于法律援助标准的种类问题，海淀区做了多种尝试，预设多种分类方法，最终寻找到最佳标准类别设置。

1.尝试多种分类标准，探索最佳评估标准。依据法律援助案件性质，区分并编制法律援助案件质量评估标准为5大类5种。优势在于“简便”，一目了然，但最大问题是不同阶段的质量标准难以融合，比如刑事侦查阶段法律援助与审判阶段的相差甚远，指标过细，除外项目过多；指标过粗，不宜执行。因此，仅以案件性质来制定法律援助评估指标，太过笼统，不易评判法律援助质量优劣。依据案件来源分类为3大类14种。即通知辩护/代理、申请辩护/代理、转交辩护/代理，演变出14种小分类辩护、代理和帮助，这种按照案件来源来分类的方法，既复杂又不便于细分评估标准，不便于操作。依据援助阶段分类为7大类7种。这种分类方法优势是简单明了，阶段鲜明，便于区分类别，不足之处亦十分明显，就是一审、二审阶段还要区分三大诉讼程序，否则难以实际操作，故此，这种分类看上来很美，但不实用。依据案件性质+援助阶段分类为5大类11种。这种分类方法基本上囊括了法律援助案件的全部类型，简便易行，便于掌握，优点是“纵向相连接、横向未交叉”。根据法律援助工作实践，还有很多案件出现比较少，如国家赔偿案件等，很难用制定的质量标准来实证，因此，未列入评估标准内容，以参照其他类型为主，待案件数量增加，再加以规范。

2.依据案件性质+援助阶段分类方法的特征。依据案件性质+援助阶段分类方法有明显特征。一是阶段性强。按照案件诉讼阶段的自然走向延伸，泾渭分明，有利于将阶段性质量评估标准呼应到具体案件。二是针对性强。法律援助案件质量针对的是不同阶段和不同的法律关系性质而设，不同的案件均能从中找到对应的标准依据，更有利于实际操作。三是关联性强。法律援助案件质量标准尽量避免交叉设置，但每个个案中办案程序要求多有一致性和相似性，致使标准和指标的内在关联，这种关联会更有利于标准的统一。四是操作性强。标准是指引和导向，必须具备很强的操作性和实用性。依据案件性质+援助阶段分类，正好迎合这种需求，能够使质量标准发挥更大作用、产生更大效益。

3.法律援助案件质量评估标准内容具体明确。质量标准的内容设置应当明确、具体、清晰和实用。即责任明确、目标明确、要求明确，时限具体、步骤具体、实施具体，方法清晰、过程清晰、结果清晰，措施实用、指标实用、操作实用，体现法律援助案件质量管理的内在规律性要求。一是看得见，摸得着。评估标准要以“实”为根基，不是凭空想象的“空对空”，也不要虚无缥缈的可有可无，要做到实打实、接地气，能够反映法律援助承办工作的全过程和适时状态，并且这种过程和状态看得见、摸得着。我们设置的十项标准中，每一项都有附卷归档的文字材料和文书，有判断依据、方法或者时间要求。二是有依据,有出处。法律援助是一种行政行为，尽管这种行政行为仅定义在“行政给付”，但稍不留意极有可能成为行政诉讼被告。要为受援人提供“符合”标准的法律服务，需要有凭有据的“标准”，并且字字清晰、句句明白、项项可查、条条合法。基于此认识，在查阅法律、法规、规章以及规范性文件的基础上，制定法律援助标准，引用出处，便于查询核对。三是纵有序，横关联。法律援助质量标准不是独立存在的个体，是与案件法律关系性质、基本诉求和时限要求、承办单位和承办人、实体权利和程序规范、法律效果和社会效果等有千丝万缕的关联，必须从中找到规律性特质。为此，我们坚持以承办时间和程序顺序为纵走向，从授权委托→阅卷→会见→直至立卷归档，顺时顺位。横向以“求同存异”的方法，达到“同类一致”标准设置，确保整个标准体系最高限下的统一。四是易操作，得实用。法律援助质量标准的制定，要秉承实践性要求，只有容易操作并能发挥作用，才能发挥作用，才能持续发展。我们坚持实操性原则，便于掌握、便于操作、便于应用，又不乏具体规范的理性考虑，详略有度地提出意向观点和指引目标，如承办小结的要求、通报报告的规范等。五是抬抬脚，能够着。法律援助质量标准制定，既不能太高又不能太低。标准太高不能实现，标准太低失去评估的意义。这里就有一个度的把握问题，那就是“抬抬脚够得着”。也就是说在不给承办人员额外添加工作量的前提之下，只要再细心一点、努力一点、记录一点、联系一点、勤快一点，能做的好就成。不但能够增强办案的信心，也让承办人员明白不费吹灰之力那是很难实现的。六是可复制，可推广。法律援助案件质量评估工作试点的意义，在于先行先试探索法律援助质量评估的内在规律，为法律援助案件质量评估全面推开奠定坚实基础。因此，法律援助案件质量评估标准，“可复制、可推广”应当是其基本属性所决定，既要考虑法律援助案件承办者的接受能力，以推动提高其办案积极性为要务，又要把控法律援助案件质量的总体要求和走向，以提高法律援助案件质量为目的，两者不可偏废，还要考虑到各个法律援助机构的案件质量管控软硬件基础等因素，从而达到一个时期法律援助承办质量上的总体平衡。

（二）法律援助案件质量评估指标是核心。当评估标准确定以后，评估指标应当成优先考虑的内容，毕竟评估指标是评估案件优良中差的最终依据。换言之，如果评估标准决定了法律援助案件承办内容要求的话，评估指标决定了案件承办的具体指引导向，哪些分值高或者哪些风险低，承办律师对此不言自明，其引导作用不应小觑。比如，设置一个辩护或者代理意见采纳情况的指标，如果权重比例过重、分值过高或者项目设置不合理，直接导致承办律师不愿冒风险，对未成年人犯罪的只提出“未成年人应当从轻减免”的辩护意见，因为是法定情形，法庭肯定要全部采纳，这样就会产生“不完全辩护”的错误引导。因此，我们感到，评估指标是一个相对的感念，与人们对法治的认识、感知及其环境的影响不无关联。但也不必为之瞻前顾后，只有做下去，才能发现问题、解决问题，按照“两害相较取其轻”思路，从以下几点考虑指标设置的权重。

1.必要性。法律援助案件质量评估指标说到底，是对评估项目内容的分值设定。评估项目内容设置多少项，每项划定多少分值？考虑重点应当是该项在总的案件质量标准中所占的比重，比重越高分值越大，反之越小。这是该项目“必要性”的考虑。

2.专业性。法律援助案件承办无论是代理亦或是辩护，都有一个专业性问题，这也是对律师或者其他人员承办法律援助案件的一般性要求。法律援助指标体系，应当与其专业性有对等分值，专业性强分值就高。法律援助案件承办在专业考量上，既要热情、周到、专注，又要耐心细致、推己及人，更要心无旁骛，把每一案件当成专案来做。

3.及时性。法律援助案件承办是有时限要求的，比如什么时间签订委托书、什么时间与受援人联系、什么时间会见，以及什么时间开庭、签收法律文书、立卷归档等，均有严格的时限限制，承办人员只能在法定时限内完成工作任务，不能逾越、延迟和懈怠，否则在相应的指标体系中有一定的分值扣减。其实，无论是法律援助案件还是社会代理案件，在时间要求上一般包含三种时态或者追求结果：准时、及时、省时，法律援助承办就是要在这三方面下功夫，才能谈及质量问题。

4.有效性。在效果呈现上也有呈现模式：见效、成效、明效，即一是立竿见影，行之有效；二是事半功倍，卓有成效；三是马到功成，成效显著。法律援助的根本标准是实现“群众满意”，欲达到群众满意标准，就必须以付出热情、耐心、专业和巨大工作量为基础，满足群众法律援助需求，实现群众合理诉求，即使未达到胜诉的目的，只要群众说一声“谢谢”，也表明法律援助的功能效果已经发挥作用。因此，法律援助评估指标还要考虑指标体系的“纵向有序、横向关联”等问题，综合决定评估指标的权重比例，尽量不偏不倚、能够反映法律援助案件承办的真实情况，切实起到规范、指引作用。

（三）法律援助案件质量评估信息化是方向。法律援助案件质量评估不但要扎扎实实、一步一个脚印地开展，而且要有前瞻性视野，利用科技发展成果，结合司法信息化建设的成效，采取电子信息化参与评估，以提升法律援助案件质量评估的效果。正是基于对信息化建设重要性的认识，从2012年开始海淀区建立起法律援助案件质量管控系统，其目的正是提升法律援助案件质量，这与现在进行的法律援助案件质量评估一脉相承。我们以此为基础，组织开展法律援助案件质量评估，起到了事半功倍的效果。这套质量管理系统有五大功能，即申请受理上的“多元化”、指派办理上的“条码化”、立卷归档上的“数字化”、查询统计上的“精细化”、监督检查上的“立体化”。法律援助案件质量评估实现电子化，要具备三大条件：一是有依托的信息平台。我们的案件质量管控系统即是这样的平台，具备信息化要求的所有功能。二是有电子信息档案。我们的电子信息档案从2013年下半年开始运行，尤其是去年赋予我们评估试点任务以后，我们从4月份开始对已经结案的法律援助档案实施全方位拍摄，即从封面直至封底全部拍照纳入到法律援助档案，为后期的质量评估打下坚实基础。三是有评估的运行系统。该项是法律援助质量评估的核心。海淀区司法局拿出资金专题开发了法律援助案件质量评估模块软件。实现电子化评估顺利开展，软件具备以下功能：

1.评估专家管理功能。评估专家是评估工作的有效载体，要有评估专家的添加、删除和修改功能，并实现与评估系统的关联功能，即一个用户名和密码，能够支持评估活动的运行。

2.动态设置评估项目功能。质量评估的前提是设定评估的项目，该项目包括：评估专家的遴选、组长的选择以及评估专家数量上的自由选取，评估案件数量上的控制，评估案件上的动态索取，含随机选取和人工选取两种方式，还应当有评估项目的查询等功能。

3.专家评估功能。评估项目设置以后，预选的评估专家即可以用用户名和密码登陆评估系统进行评估活动。该模块包含：打分窗体、案件评价窗体、案件信息查看核对窗体、电子档案查询按钮，以及评估标准和指标电子打开查询、防止信息丢失和误关的提示功能、评估结果查询和保存退出功能等，确保评估活动的基本功能实现。

4.评估结果查询功能。评估活动是以同行律师组织进行的，是背对背的，多名专家对同一案件进行评估，但评估结论对法律援助中心至关重要，需要在法律援助案件质量管控系统中得以体现，包括：本次评估是否完毕，专家评估的分数和结论，组织最终评语以及最终评估分数等。

三、下一步打算和展望

法律援助是民生工程，更是民心工程。法律援助案件质量是法律援助的生命线。广泛开展法律援助案件质量评估工作，是突破主客观障碍，加强法律援助案件质量管控的有效手段和举措，对于提升法律援助案件质量有着极其重要的现实意义和历史意义。因此要加强法律援助案件质量评估的成果运用和转化，建立健全法律援助案件常态化评估机制；要按“边评边改、边评边完善”的原则，建立法律援助案件质量评估长效机制。

（一）加强法律援助案件质量评估长效机制建设。评估是手段，提升法律援助案件质量是目的。我们在探索做好法律援助案件质量评估试点工作的基础上，积累了一定的经验体会，对法律援助案件的规范化建设、信息化建设、日常管理等方面，起到极大促进作用，尤其是进一步提升了承办阶段的能力和水平。虽然法律援助案件质量评估工作增加了日常工作量，难免会有额外的付出，但我们需要站在“群众满意标准”的高度来认识，不断提高认识能力，本着对事业、对受援人高度负责的精神，积极投入到法律援助案件质量评估工作中来，进一步完善这项工作，不断提高法律援助案件质量。

（二）深入开展“以评代训、以训促评”活动。加强对承办人员的培训是提升法律援助案件质量的重要手段。然而，现阶段的法律援助培训，很难从普遍性问题与特殊性难题中找到平衡点，要么是“头痛医头脚痛医脚”，要么是“一人有病全家吃药”，即普遍性的对策多、个性化的培训少，导致培训效果不明显。如果将法律援助案件评估机制引入到日常培训活动中，让一些愿意做、又不会做法律援助的承办人员熟练掌握法律援助承办技巧及其有关规定，以法律援助案件质量评估为平台进行培训，不失为优选选择。法律援助案件质量评估依据的是案件质量评估标准和指标，这种标准和指标尽管要给到承办人员手中，并组织学习培训等，但是与其“真刀真枪”上机操作评估相比，还是后者感受深刻。曾参与评估的专家来讲，他们参加评估后，由原来一天评估3件到最后每天评估10件案件，说明达到了熟练程度。同时专家们曾表示“经过评估，自己也知道了今后该怎么做。”

（三）切实用好法律援助案件评估工作的成果转化。法律援助案件质量评估是对已结案件评估，虽说不与案件补贴挂钩、不与奖惩挂钩，但如何调动大家开展法律援助的工作积极性？我们认为，就如“法律援助不追求‘胜诉’结果，并不意味我们不在乎这种结果”一样，“不挂钩”并不意味“不计较”，如果一些承办单位和个人做的法律援助案件大面积出现“不合格”案卷，又拒绝改正，法律援助中心有理由用“不合作”的态度，拒绝他们再做法律援助案件。要继续深入推进法律援助质量评估工作，用好、用足评估成果，并将这种好经验好做法，转化为实际的工作成效，提升法律援助案件质量，提升群众满意率。

（责任编辑 赵海鸥）