关于法律援助案件质量管理的一些思考

沈燕萍（浙江省杭州市法律援助中心副主任）

关于法律援助案件质量管理的一些思考

沈燕萍（浙江省杭州市法律援助中心副主任）

“同行评估”制度被称为“法律援助质量控制制度中的黄金准则”。在司法部、浙江省司法厅的统一领导下，杭州市于2012年、2013年两次开展了法律援助案件“同行评估”试点。2012年，杭州市作为司法部确定的全国法律援助案件质量评估首批2个试点城市之一，在司法部和省司法厅的指导下，制订了评估方案和评估标准，组成了评估专家组，对全市60个法律援助诉讼案件进行了质量评估，并形成评估试点工作报告。

2013年，杭州市在第一次法律援助案件试点基础上，进一步完善了评估方案，细化了评估指标，将评估指标细化为刑事三级指标20项，民事三级指标24项；扩大了评估范围，对全市14个法律援助中心受理、指派的210个已结案的诉讼案件进行了评估，占当年总案件量的2%；改进了评估方式，在信息化管理系统开发了“案件质量评估”模块，专家评估打分、评估结论制作、评估工作统计，评估案件分析通过系统完成，并可自动生成三大类、三级评估指标的得分情况，便于进行分析、比较，既节省了资源，又提高了效率。此外，评估组织工作努力做到公平公正。一是评估的指标修改后，分别向市公、检、法、律协等部门征求意见。二是评估的案件一律按指派流水号连号抽取，每个区、县（市）和市法律援助中心各抽取15个案件。三是评估专家采用公开报名和市律师协会推荐相结合的方式产生候选人，通过随机抽取的方式产生20人的专家组，每2名专家一组，组成刑事和民事各5个组，并明确了专家回避的五种情形。四是案件评估采用集中评估的方式，每组专家采用“背靠背”的方式独立进行评估、打分，同组两位专家打分差额在10分以上的，系统自动提示，由工作组安排下一组的一名专家再次打分，三位专家打分得出的平均值，为该案件的最后得分。五是评估工作由局纪委监察室负责全程监督，评估结果也全部公开。从评估结果看，210件案件中，优秀（85分及以上）占42.9%，良好（75分-84分）占38.1%，合格（60分-74分）占16.6%，不合格（60分以下）占2.4%。评估结果分别在杭州司法行政网、杭州律师网和杭州法律援助网上公布，并对刑事、民事分项总得分前六名的案件承办人和总得分前三名法律援助中心予以表彰。对评定为不合格的案件承办人，作出三年内不予指派办理其他法律援助案件的处理。

经过两年的试点，我们有几点体会：

一是通过同行评估，能客观评价接受评估的个案的质量，也能够规范、引导律师办案，发现普遍存在的问题，便于管理部门制定具体的措施予以纠正。毋庸置疑，同行评估是一个加强法律援助质量管理的有效措施。

二是同行评估试点阶段，需要对评估对象的范围和数量、评估依据的标准、评估专家的组成、评估经费的投入、评估的操作方式等进行反复试验，才能形成一个科学、有效的同行评估体系。

三是关于“评估案卷还是评估案件”的争论，我们的体会是，就法律援助案件质量而言，根据现阶段的实际，程序到位是起点，侧重对律师记录内容的审查是合适的。引用英国同行的一句话——“好的律师，好的记录”，通过检查法律援助律师的卷宗，基本上能了解办案各个程序是否到位及律师的执业水平等情况。

四是案件质量监管是一项系统工作，同行评估是其中一项非常有效的监管措施。要全面开展同行评估，还有许多基础性的工作要做。如：法律援助工作的标准化、规范化，法律援助政府购买服务机制的建立和完善，相关配套的质量监管措施的同步完善等。

2014年，杭州市没有组织法律援助案件质量集中评估，但停下来做了一些基础性的工作，并就法律援助案件质量管理做了一些思考和探索。在此，作简要归纳。

法律援助是政府提供的一类具有特殊用途的公共产品，其质量直接关系到产品设计初衷和价值的实现，继而影响到政府作为产品提供者的公信力。因此，加强对法律援助的质量管理，必定成为法律援助工作的重中之重。法律援助的质量管理，就像产品的质量管理一样，涉及确定需求、设计研制、原料采购、加工生产、质量检验、销售使用、维护改进等全过程，我们要做的工作就是在各个环节的“作业技术和活动”中作必要的规范，来保证产品的质量要求。借鉴上述产品质量管理的原理，我们把法律援助质量管理分为以下三个阶段。

一、事前——准入与指引

这是质量管理的基础性工作。主要是建立“准入机制”和制定“质量标准”。

（一）建立法律援助“准入机制”。法律服务人员具备必要的法律知识和技能及办理法律援助案件的热情与意愿是保证法律援助质量的前提。因此，必须以这两个条件为基础，建立法律援助“准入机制”。2014年，为确保法律援助案件办理质量，形成相对固定的法律援助服务资源，杭州市法律援助中心筹建了全市法律援助资源库。资源库按照“自愿申请、择优录用、优先分配、动态管理”的原则，积极吸收法律理论及实务专家、优秀律师事务所和优秀律师参加。通过公开招募、自愿报名和筛选录用等步骤，最终确定了首批27家律师事务所和259名律师为杭州市法律援助资源库首批志愿律师事务所和志愿律师。27家律师事务所均为中等以上规模，既有大型综合性律师事务所，也有从事刑事辩护的专业律师事务所。市法律援助中心与27家志愿律师事务所签订框架协议，志愿律师事务所按要求将承办一定数量的法律援助案件，积极参加法律援助咨询和各类专项行动，并建立完善法律援助案件质量内控机制，切实为受援人提供优质法律服务。259名志愿律师平均年龄为37.8岁，平均执业年限7.9年，既有从业20年以上的资深律师，也有刑辩、医疗、专利等领域的专家律师，志愿律师按专业特长分刑事、劳动、行政、婚姻、侵权五大类。法律援助中心根据援助案件性质、复杂程度，可以有针对性指派律师办理。对于可能判处死刑、无期徒刑的案件，由执业8年以上或者从事法律行业10年以上的律师办理。同时，出台了《杭州市法律援助资源库管理规则》，进一步明确了志愿律师事务所和志愿律师的准入条件和权利义务等内容。下一步，还将进一步完善资源库建设，扩大志愿律师事务所和志愿律师的数量，加强对资源库律师的法律援助办案技能和执业纪律等方面的培训。此外，部分区、县（市）还通过公开招投标的形式，与具有一定规模、资质的律师事务所签约，将法律援助案件全部打包给中标的律师事务所承办，有效确保了法律援助案件质量。

（二）制定法律援助“工作标准”。“工作标准”既是法律援助工作的操作指引，也是评判法律援助质量的技术依据。2014年，为进一步统一法律援助工作内容、方法、程序和质量要求，促进法律援助工作规范化建设，杭州市法律援助中心组织从事法律援助管理工作多年的行政管理人员、资深律师等，依据现行的法律、法规、规章和全市法律援助工作实践经验，起草了《杭州市法律援助工作标准（试行）》（简称《工作标准》）。《工作标准》共分9章174节，近6万字，涵盖了法律咨询、法律援助案件申请、受理、审批、办理、结案、评估到费用发放整个工作流程。《工作标准》明确了各个环节的职责、任务、程序、方法、完成期限及质量要求，不仅对法律援助机构工作人员的行政管理工作进行了规范，还对法律援助律师承办刑事、民事、行政等各类法律援助案件进行了规范和指引，既有利于支持律师办案，也有利于案件质量监督管理。由于《工作标准》是法律援助工作领域中的单位和个人应当遵守的共同准则和依据，必须具有简洁、统一、通用、典型、格式化等特点，才能得到整个行业或领域的认同和遵守，因此，经过多次征求意见和修改完善，我们将《工作标准》印发给各区、县（市）试行3个月，由各法律援助中心将试行过程中发现的问题提出修改意见，经过汇总整理后，作进一步修改完善，并再次组织专家论证，积极争取以地方工作标准的形式颁布实施。

二、事中——跟踪与监控

这是质量管理的关键性步骤。主要是建立法律援助案件的“全程跟踪”和“重点环节监控”制度。

（一）建立法律援助案件“全程跟踪”制度。我们依托“杭州司法行政办公系统”开发了“杭州司法行政法律援助管理系统”（与之配套的还有一个和内网数据互通的“杭州法律援助网”外网网页），于2013年1月1日开始运行。全系统法律援助案件从申请、受理、审批、指派、承办、结案、归档和费用发放批准，都在管理系统内完成。承办案件的法律服务人员，可以通过外网网页接收、下载相关的格式文书，也可以及时上传案件办理情况，法律援助管理人员则可以在内网的管理系统及时地了解案件的办理情况。在完善这个管理系统的基础上，我们建立了法律援助案件 “全程跟踪”制度，要求每一个法律援助案件都有专人通过管理系统，负责监督每一个办案环节的进度，如：律师有没有及时会见当事人，案件何时开庭审理等，一旦发现律师办案不及时或可能造成延误，管理人员就可以立即通过短信或电话的形式给予提醒。同时，律师如果在办案过程中遇到问题和困难，也可以及时联系管理人员寻求支持。目前，杭州市正在积极建立和完善法律援助办案支持系统，为法律援助案件办案人员提供技术支持和帮助。2014年3月，杭州市首次为一个无罪辩护案举行了专家论证会，专家积极为案件“把关”，为援助律师“支招”，最终法院采纳了援助律师的意见。下一步，专家论证会制度将进一步完善和规范，援助律师办理疑难复杂案件时，对案件主要证据认定、适用法律等方面有重大疑义，即可申请举行专家论证会，经审核同意，由法律援助中心组织相关专家开展论证，并形成书面意见。

（二）建立法律援助案件“重点环节监控”制度。律师在庭审中的表现，最能有效地反映律师的专业水平和工作责任心，也直接影响案件的最终办理结果和质量。因此，我们进一步完善了“旁听庭审”制度，把“旁听庭审”作为全面了解和监督案件办理工作的一个重要途径，通过随机抽查、大案要案重点关注等方式，认真开展“旁听庭审”工作。市法律援助中心还制作了案件旁听评分表，将律师在庭上的表现量化为形象、礼仪、语言表达、发问、质证、举证、辩护等10个指标进行打分。全市各法律援助中心每年都安排工作人员对近5%左右的法律援助案件进行“旁听庭审”，市法律援助中心除了旁听本单位受理、指派的案件外，还通过随机抽查的方式，对各区、县（市）的案件进行“飞行旁听”，作为监督各区、县（市）案件质量的一个措施。“旁听庭审”工作还被列为年度考核的内容。此外，针对部分正在办理的案件，遇到有当事人投诉、案件处理难度增加等情况，及时跟进督查，一方面，能及时纠正错误，另一方面，也能及时给予办案指导。

三、事后——评估与救济

这是质量管理的保障性措施。这些措施主要包括对案件质量的“行政评查”和“同行评估”，此外，还包括评查后的“权利救济”等。

（一）完善 “行政评查”制度。“行政评查”主要是负有管理职能的司法行政机关和法律援助机构开展对法律援助案件的检查验收工作。法律援助案件办理过程中，律师的工作做得好不好，当事人和法官最有发言权。杭州市目前已普遍建立了“受援人回访制度”和“承办法官征求意见制度”。“受援人回访制度”类似于产品提供者所做的用户满意度调查，这是评价法律援助案件质量的一个最直接的途径。目前，杭州市每年对10%的案件受援人或亲属进行电话回访，并制作回访表，记录受援人或亲属对承办律师态度、效率、执业水平、执业纪律等情况。“承办法官征求意见制度”是由法官作为一个法律专业权威人士，又是能够直接考察律师在承办法律援助案件中所表现出的执业技能和态度的独立第三方，所作出的相对客观、公正、专业、权威的评价。目前，杭州市对5%的法律援助案件承办法官开展征求意见工作，基本与“旁听庭审”同步进行。今后，还将在进一步提高回访和征求意见的比例。

（二）完善“同行评估”制度。在试点的基础上，浙江省司法厅决定自2015年起，在全省全面开展法律援助案件质量集中评估工作。明确了评估的范围为：上一年度本市、各县（市、区）法律援助机构指派办理并已结案的诉讼案件，分刑事、民事两大类。评估案件的数量标准为：同类案件数为200件以下的，抽取10%以上的案件，并且最低不少于15件；同类案件数200件以上、500件以下的，抽取8%以上的案件；同类案件数500件以上、1000件以下的，抽取5%以上的案件；同类案件数1000件以上的，抽取3%-5%的案件。评估的方式为：以市和县（市、区）为单位，每年开展一次集中评估，市级法律援助机构除对本机构办理的案件进行集中评估外，每两年抽取所属县级法律援助机构办理的案件进行一次集中评估，案件抽取量每类不少于100件。评估工作要求成立专家组，通过检查卷宗、听取办案人员汇报、征询相关部门和受援人意见等方式对照各项指标进行打分，有条件的地区、市可以组织县（市、区）法律援助机构进行“交叉评估”。浙江省司法厅还出台了《浙江省法律援助案件质量评估指导标准》，分刑事和民事（行政）两类，并明确各地可以进一步细化标准，评估涉及的格式文书参照中华全国律协或浙江省的相关业务操作指引中的格式。浙江省司法厅还把开展集中评估工作列入对各市司法局的年度考核内容。杭州市下一步将根据浙江省司法厅的要求，认真抓好落实，重点抓好工作标准的修改完善、评估指标的修改完善、评估指标分值权重的合理分配、网上评估模块的修改、评估专家库的建立及评估结果运用等工作。

（三）建立“权利救济”机制。任何一项完善的制度必须有“权利救济”机制。英国一句法律谚语说得好：“没有救济就没有权利”。法律援助案件质量评估制度也一样，必须建立“权利救济”机制。杭州市在2012年、2013年两年的“同行评估”试点中，并没有把这一“权利救济”机制考虑进去。这也是杭州市接下来要弥补的一项工作。结合国内尤其是杭州市的实际，就建立完善法律援助案件质量管理救济机制作了一些思考。一是建立评查结果的反馈制度。法律援助案件评查和评估结果得出后，法律援助机构必须确定反馈的对象。根据现阶段法律援助工作的实际情况，我们考虑反馈的范围不宜过大，首先是反馈给承办案件的律师，其次是其所在律师事务所，再次，如果是第三方组织的评估，还应该反馈给受理指派案件的法律援助中心。二是建立异议审查制度。首先，什么样的情况可以提出异议审查？我们考虑对评定等级有异议的，可以向评估委员会提出异议审查申请。其次，异议审查申请由谁提出？我们考虑可以以律师个人名义提出，也可以以所在律师事务所名义提出。异议审查的对象是该律师所承办的案件。再次是异议审查的时效问题。我们考虑参照《行政复议法》，暂定60日。第四是异议审查的启动。审查人员的组成，我们考虑由原第一次同行评估的两位专家和另外一名同行评估专家组成员组成，3名人员由评估领导小组指定。经过异议审查,必须制作异议审查书面报告: （1）维持原评定等级;（2）对该案件进行第二次法律援助同行评估，重新评定等级。第二次同行评估的方案与第一次一样，人员由评估领导小组在评估专家库中随机抽取，原第一次评估人员除外。第二次评估结果为最终结果，及时反馈给申请人。三是评估结果的运用。根据现有的法律援助案件指派规则，尽管杭州市成立了法律援助资源库，也出台了资源库管理细则，部分区、县（市）实行了与律师事务所的签约打包制，约定了双方的权利义务，但总体上法律援助机构与律师事务所和律师之间还不是完全平等的契约关系，对律师事务所和律师而言，往往义务大于权利。因此，我们考虑在评估结果运用上，以陈述式的通报和奖励为主，对个别不合格等级的案件承办律师，由律师事务所内部通报整改，或者给予三年内不予指派案件、取消资源库成员资格、取消签约资格等淘汰处理。

（责任编辑 赵海鸥）