法治社会建设视域中司法行政的改革发展

柳玉祥（江苏省司法厅厅长）

法治社会建设视域中司法行政的改革发展

柳玉祥（江苏省司法厅厅长）

党的十八届四中全会将全面推进依法治国上升为全党意志和目标，在我国法治史上树立了一个新的里程碑。习近平总书记在全会上强调，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，进一步丰富和发展了中国特色社会主义法治建设理论。从实践领域来看，社会治理问题仍是当前我国法治建设的薄弱环节，司法行政机关需要以推进社会治理法治化为切入点，深入贯彻落实十八届四中全会精神。

一、 法治社会建设在推进依法治国方略中的作用及其特征

2012年以来，习近平总书记多次提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的命题，这从顶层设计高度表明了法治社会建设的重要意义，标志着“社会”作为一个相对独立的领域被纳入法治建设的总体框架。作为一个全新的课题，法治社会建设是指社会生产生活依规则而治，重点是社会组织和社会个体成员依法实现自我主治，从而形成社会自治与国家职能部门治理的分工协作、协调统一①江必新、王红霞：《法治社会建设论纲》，《中国社会科学》2014年第1期。。因此，法治社会建设既是依法治国的基础，是法治国家、法治政府有效深度推进的基石，没有社会的法治，法治国家最终只是立法国家②同上。；同时，法治社会建设也是推进依法治国的重要动力，通过社会自身的依法运行，切实将法治理念、法治信仰内化于人心，实现人心大治，为实现依法治国提供不竭力量。

法治社会建设也将推动社会理念以及社会运作方式的深度调整，这至少包含三个特征：一是法治理念上的转变。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。在法治社会中，社会具有法治的秩序以及良好的法治氛围，这就要求促进社会个体之间、社会组织之间、社会组织与个人之间按照规则来协调关系，这将成为我国法治社会建设的重要开端。二是从单向一元推进走向政社互动。从历史实践来看，社会自身的发展是法治产生的深层次原因。我国法治建设模式不能沿袭单向一元、靠国家强制力推进模式，需要在政府引导参与下推动社会发展，形成政府治理与社会自治的良性互动，这将成为法治社会建设的基本路径。三是从较为散乱的规则走向融贯一致的规则。信仰必源自统一的规则体系。在社会主义法律体系已经形成的基础上，应着力使国家法律的价值、原则等根本要素尽快融入社会自治规则之中，促进原本较为散乱的社会规则与国家法律上下融贯，形成具有整体性、上下一致的规则体系，这将是法治社会建设的根本基础。

二、推进法治社会建设需要处理好的几对关系以及司法行政推进法治社会建设的理念设定

随着改革进入深水区、社会稳定进入风险期，法治社会建设也面临着一系列难题。为此，必须坚持问题导向，抓住主要问题予以解决，处理好以下几对关系：一是处理好增强公民权利意识与提升公民程序意识、责任意识的关系。经过多年来的普法教育和法治实践，群众的权利意识明显觉醒，但义务意识、程序意识、责任意识仍较薄弱：中国式过马路还很普遍，“信权不信法”、“信钱不信法”、“信访不信法”等现象依然存在，这折射的正是社会个体法律意识发展的不平衡，必须以全面培育公民法治意识为基础，推进社会个体权利意识、程序意识、责任意识、义务意识的协同发展，形成对自身利益的理性判断和正当表达。二是处理好国家公权力正确归位与社会组织健全完善之间的关系。据统计，至2009年，我国社会组织已达43万余③陆学艺主编：《当代中国社会建设》，社会科学文献出版社，2013年7月第1版。，但由于市场机制不健全、社会组织尚不规范等因素影响，社会组织往往难以担当起合格的公共产品或公共服务提供者的角色。法治社会的实质在于法治建设的重心下移。改变政府参与过多，社会参与不够等现状，既要规范公权力，使公权力从微观领域退出，同时，通过政府购买、相互合作等方式，将适合由社会组织提供的公共服务和解决事项交由社会组织来承担，加强对社会组织行为规范和内部治理的引导，全面提升社会组织参与社会治理的诚信和公信，稳妥完成治理层面的有效承接。三是满足群众不断增强的对公权力机关的诉求与提高公权力机关自身社会动员力的关系。党的十八大以来，群众对法治的期待和要求前所未有，需要政府机关尽快转向服务型职能，以群众需求为导向，以为群众提供精准的、满意的服务为目标，切实提高自身的社会动员力，从而真正实现法治的“共同推进”和“一体建设”。

为此，法治社会建设过程就是通过法治社会化实现社会法治化的过程。在这一过程中，司法行政机关担负着重要的职责使命。从司法行政权的配置上看，司法行政制度是为国家法治建设和司法活动提供服务和保障的法律制度④董开军主编：《司法行政学》，中国民主法制出版社，2007年10月。，无论是普法还是法律服务，其职能设置本身就是用于弥合专业法律与社会生活的隔阂，将属于上层建筑的法律在诉讼前最广泛地运用于社会日常的生产生活，同时，通过诉讼中律师第三方的诉辩活动、诉讼后刑罚执行的惩戒和教育，切实维护社会公平正义、修复被破坏的社会关系。面对中央提出的法治社会建设的新课题，司法行政机关应树立高度自觉，加强理念设计。在中央全面深化改革领导小组第四次会议上，习近平总书记就媒体融合发展发表了重要讲话，这一讲话带有普遍指导意义。司法行政机关在推进法治社会建设进程中，要运用融合发展的理念，更好地发挥司法行政工作特性，在推进法治社会建设的新领域中有所作为。一是发挥社会性，建立更加完备的服务体系。增强服务意识，发挥司法行政直接面向社会各个阶层以及柔性管理的特点，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快推进党委政府主导的治理主体多元化格局，更加注重以服务满足社会和群众的法治需求，主动推进司法行政专门工作和社会工作的融合，通过加快构建统一的刑罚执行和戒毒管理体系、完备的法治服务体系、高效的法治社会基础推进体系、法治化的工作保障体系，最大限度集聚发展资源，增强服务质效。二是提升现代性，实现传统手段与新兴手段的融合。增强发展意识，加快推进司法行政传统工作方法、工作手段、工作载体与现代信息技术、新兴传媒手段的融合发展，实现普法宣传、法律服务、特殊人群管理服务等工作的数字化、网络化，通过借力发展，大幅度扩展司法行政工作的社会参与度和社会覆盖面，更富成效地将法治元素植入社会生活的方方面面。三是强化基础性，充分发挥整体优势。增强抓基层、打基础意识，针对司法行政工作中条线化、碎片化等较为突出的问题，要加快推动落实十八届四中全会提出的健全四机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。

三、以司法行政的改革发展完善法治社会建设的具体路径

下一步，司法行政机关要充分发挥职能优势，以理性精神深化改革，通过完善体制机制，打破固有路径依赖，为推进法治社会建设作出新的贡献。

（一）健全普法宣传教育体制机制，在推动全社会树立法治意识上实现新作为。一是强化合作共治。深刻把握政社互动这一现代社会治理的发展趋势，坚持治理导向，充分发挥群众、基层自治组织、群团组织等力量在普法中的积极作用，坚持礼法并治，推动各类社会主体依法实现自我教育、自我服务、自我管理和自我监督。同时，健全实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，形成普法主管部门指导协调、各部门各行业组织实施、全社会共同参与的大普法工作格局。二是坚持需求导向。依托网络和实体平台以及微博、微信，多层次、全方位了解社情民意和群众对法律的需求，针对群众需求研发普法产品。积极引导群众关心、关注和参与立法活动，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，加大执法、司法过程中的普法力度，使办案过程成为群众宣传法律的过程。引入第三方调查机构进行普法工作社会知晓率、群众满意度测评，确保普法取得实效。三是强化普法质效。推动普法纳入我省精神文明创建内容和国民教育体系，完善公民守法诚信褒奖机制和违法行为惩戒机制，在中小学设立法治知识课堂，在全社会开展群众性法治文化活动，健全媒体公益普法制度，加强新媒体技术在普法中的运用，努力形成网上网下、线上线下相互补充，多层次、全方位的普法格局，实现法治与人们生产生活的“零距离”。

（二）健全基层民主法治建设机制，在实现多层次多领域依法治理上实现新作为。法治社会建设的重点在基层。全会《决定》不仅强调公民个体法治意识、诚信观念的树立，而且对社会组织、人民团体、行业协会等社会力量的作用发挥都提出了要求。司法行政机关要积极发挥柔性管理的特点，切实将法治元素导入社会基层领域。主要加强三方面工作：一是加快推进普遍建立法律顾问制度。按照推动普遍建立法律顾问制度的改革要求，强化社会企事业单位法律顾问工作，深入推进一村（社区）一法律顾问制度，探索建立个人法律顾问制度，推动依法完善企事业职工代表大会制度、厂务公开等民主管理制度，帮助理清基层政府与村（社区）的权力清单、责任清单，推动政社分开，依法梳理市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程，切实推动社会各层面的依法自治。二是深化基层民主法治创建。以做实、做优基层民主法治示范村（社区）创建为抓手，进一步扩大村（居）民参与村（社区）民主管理、民主监督的渠道，特别是紧紧抓住群众关注度高、利益冲突多的热点难点问题，通过常态化开展听证、质询等方式，提升广大群众参与基层自治的意识和能力，提高社会基层依法治理水平。三是加强行业协会建设。充分发挥律师、公证、司法鉴定等行业协会作用，加快建立人民调解协会、安置帮教协会，进一步发挥行业协会在强化行业自律、保障协会成员权益、促进行业发展中的重要作用。建立健全行业协会参与司法行政工作的渠道和机制，推进社区、社会组织、社工“三社联动”，形成以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的司法行政协作工作体系，推动形成政府部门和社会各主体依法共治的良好格局。

（三）健全更加完备的法治服务体系建设机制，在促进全社会形成依法办事的习惯上实现新作为。建设中国特色社会主义法治体系涵盖了立法、执法、司法、守法、党的建设各个环节。司法行政服务职能、服务重点、服务模式就要主动与全面推进法治建设的新要求对接，由零散的、局部的法律服务向更加完备的法治服务体系转变。积极参与科学立法，提高地方立法质量。促进依法行政，以党政机关和人民团体建立公职律师制度为核心，重点培养一批熟悉行政法和政府机构运行规则的专门服务队伍，加大参与党政机关决策论证力度，提高各级领导干部依法决策水平。维护公正司法，与法院、检察院共同组织好人民监督员、陪审员的选任、管理、培训和考核，推动形成相互监督、相互制约的阳光司法机制。特别是在实施法治惠民上，要加快落实全会《决定》提出的“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”这一决策部署。今后一个时期，应以制度建设和支撑制度运行的工作平台建设为重点，在确立服务范围和标准方面，建立省级统筹、各地结合实际具体设定制度，即省确立一级公共法律服务产品指导目录和相应服务人群，各地以此基础，按照“机会均等”基本原则，完善二级、三级服务目录，明确具体服务人群，并及时公开、广泛宣传，方便群众找到相应服务。在完善供给方式方面，加快建立网上网下相结合、立体全覆盖的服务平台。我省率先试点打造了融合各项服务资源的“12348”司法行政网络服务平台，在实践中取得了一定成效。下一步，要积极推进县（市、区）、乡镇（街道）公共法律服务中心和村（居）司法行政服务站三级服务平台建设，并与12348网络服务平台互联互通，通过前台受理、后台办理等方式为群众获得一站式服务。在完善管理运行方面，做到“建”“管”并重。由司法行政部门牵头，建立健全公共法律服务的系统管理制度，包括服务准入、人员遴选、质量控制、评价和监督以及服务主体失信惩戒等机制，确保为群众提供公平公正的服务。在统筹资源配备方面，加快形成政府主导、市场和社会积极参与的资源供给体系。司法行政机关应摸清群众需求，组织并管理好服务力量，最大化地履行公共服务职能，同时，积极推动将公共法律服务纳入地方经济社会发展规划和政府公共服务范围，建立政府购买长效机制，通过公益引导吸纳社会力量参与，为群众提供更多更便捷的公共法律服务。

（四）健全预防和化解社会矛盾纠纷机制，在强化法律的权威上实现新作为。社会矛盾纠纷能得到及时公正地解决，这是法治社会的显著特征。为此，当前和今后一段时期要着力完善以下三方面的制度设计：在“构筑全方位、动态化社会矛盾纠纷排查机制”方面，健全完善以网格化管理为基础，全覆盖的排查预警、动态分析研判、矛盾纠纷分级预警报告等机制，实行重大矛盾纠纷直报快报制度。在“完善多元化矛盾纠纷解决机制”方面，强化主动调解、依法调解理念，大力推动调解组织和力量向矛盾多发领域前移。在抓好乡镇、村居调委会调解组织建设的同时，大力推广对接紧密、运行规范、组织严密、保障到位的派驻制“公调对接”等调解新模式，因地制宜加强企事业单位调委会等行业调解组织平台建设，总结推广电视调解、视频调解等新媒体调解组织平台，最大限度地扩大调解的社会覆盖面。在“加强行业性、专业性人民调解组织建设”方面，做到积极推进与规范化、制度化、法治化建设并重。重点加强征地拆迁、医疗卫生、环境保护、交通事故、劳动人事等行业性、专业性人民调解组织建设，依法规范调解组织名称、标识管理制度，推动社会矛盾纠纷化解更多地在法治轨道上运行。

（五）健全统一的刑罚执行和戒毒管理体制机制，在进一步用法治方式解决社会治理难题上实现新作为。执法公正对法治社会建设具有重要引领作用。全会《决定》明确提出，要“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”。司法行政机关要遵循教育改造的规律和特点，进一步推进执法工作的法治化、社会化、规范化。一是着眼于提高公信力，加强规范性制度设计。把深化狱所务公开、社区矫正执法公开、戒毒执法公开作为一项实事和民心工程来推进，切实厘清权力清单，将执法依据、管理职责、工作流程公开；严格监狱减刑、假释、保外就医程序，积极运用信息化手段推进执法全程留痕管理，坚决防止和杜绝执法不作为、把关不严格等现象的发生。二是着眼于提高执行力，加强一体化制度设计。推动监狱、社区矫正、安置帮教工作的“一体化”建设，探索建立“三项机制”，更好地发挥亲情帮教、技能培训、心理矫治、困难救助等矫治手段在刑罚执行各领域的作用。强化资源的综合利用，建立无缝对接的互帮共建机制，探索构建“一体化”信息管理系统和“常态化”教育协作网络，打造管理、矫正、帮扶一体化模式，提高工作实效。三是着眼于提高整体合力，加强社会化制度设计。积极引导社会多元参与，动员企事业单位、社会组织、个人投身到公益事业中，帮助两类人员有效解决各种困难和问题，促进其顺利回归社会，有效集聚推进法治社会建设的积极因素。

（六）健全服务型司法行政机关和队伍建设机制，在增强推进法治社会建设的力量上实现新作为。积极推进法治社会建设，还要以改革创新精神加强司法行政机关和队伍建设。以信息化建设加快司法行政工作现代化步伐，打造乡镇（街道）司法所、公共法律服务中心、村（社区）司法行政服务站、基层调委会为主体的基层“一所三站点”架构，推动司法行政服务力量、执法力量下沉到一线。按照“正规化、专业化、职业化”要求，健全完善全省统一的司法行政职业培训考试制度。结合司法体制改革要求，完善人员分类管理和职业保障等制度，提高司法行政队伍的职业素养和专业水平。加强法律服务队伍建设的制度设计，围绕“权益保障”和“规范发展”两大重点，加快构建社会律师、公职律师、公司律师优势互补、结构合理的律师队伍，发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍，为全面推进法治建设提供人才保证。同时，加大“两公”律师的试点力度，并在制度框架中完善其准入机制、评聘条件、相关惩戒的设计，充分发挥法律服务这一专业力量在推进法治社会建设中的积极作用。

（责任编辑 朱腾飞）