推进法治社会建设

张苏军（司法部副部长、党组副书记）

推进法治社会建设

张苏军（司法部副部长、党组副书记）

党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），这标志着我国法治建设进入了新的历史阶段。《决定》内容丰富、立意高远，是一份全面部署推进依法治国的纲领性文件。这里我想着重谈谈学习《决定》中关于“推进法治社会建设”方面的体会。

一、建设法治社会是推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容

《决定》明确提出全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。《决定》用整个第五部分来论述“推进法治社会建设”和“立法，完善社会主义法律体系”、“执法，加快建设法治政府”、“司法，公正司法提高司法公信力”一并作为推进依法治国建设社会主义法治国家的重要内容。

（一）法治社会的内涵

建设法治社会首先要明确法治社会的内涵。法治社会首先是相对于人治社会而提出来的。法治与人治是人类两种主要的管理、治理、组织方式，在人类历史上都存在了数千年，两种治理方式孰优孰劣也争论了几千年。在世界文明进程中，经过不断探索、比较和实践，世界上绝大多数国家最终选择了法治作为治理的方式，实行法治已经成为全人类的共同向往和追求。

法治社会是指国家权力和社会关系按照明确的法律秩序运行，并且严格按照公正司法的正当程序和公平裁判来协调人与人之间的关系和解决纠纷，在法律面前人人平等，执政者不是依照个人喜好以及亲疏关系来决定社会的公共事务。在这样的社会中，必须具备精神和制度两方面的因素，即具有法治的精神和反映法治精神的制度。法治的精神是指整个社会对“法律至上”的普遍认同，社会成员养成了自觉尊崇和遵守法律、法规，并且形成了依法办事和通过法律或司法程序解决各方面纠纷的习惯和意识。反映法治精神的制度是指：在法治社会中，法律和行政法规等规范由民主、公开、正当的程序制定出来，司法和执行过程通过规范的程序受到全社会的公开监督。

从上述法治社会特点的描述中可以看出，法律在社会系统中居于最高的地位并且具有最高的权威，任何组织和个人不能凌驾于法律之上，法律成为社会生活的普遍原则，既要求公民依法办事、遵守法律，又要求管理者自觉用法律制约和规范手中的权力。

在我国几千年的封建专制统治下，“人治”无论在精神层面还是在制度层面都一直占据统治地位。新中国成立后，才开始了探索依法治理国家和社会的方式，制定了“五四宪法”“婚姻法”等法律。但在“文化大革命”十年浩劫中，社会主义民主法制受到严重践踏。改革开放以来，邓小平同志痛定思痛，开创了法治建设的新时期，坚定提出了“加强社会主义民主、健全社会主义法制”的历史性任务。三十多年来我国法治建设取得了巨大进步，但整个社会治理状况距成熟的法治社会还有很大的差距。

（二）法治社会和法治国家的关系

一般认为“法治国家”这一专业术语是在德语中最先使用的。最初的“法治国家”是指中世纪欧洲的某种国家形式，尤其是德意志帝国当时被认为是“和平与法律秩序的守卫者”。现代意义上的法治国家，是德国资产阶级民主法治运动的成果，其基本意义是国家权力，特别是行政权力必须依法行使，所以，法治国家有时又称法治政府。法治国家和法治政府尽管在外延和内涵方面有所差别，但在许多场合可以相互替代，两者都着重强调对公权力、强制力的限制、控制和正当使用。

“社会”这一概念有广义和狭义之分，广义的社会包括国家、政府和社会组织、团体等各种政治、经济、文化共同体，“中国特色社会主义社会”、“小康社会”等概念就是广义上的表述；狭义的社会则仅指相对于国家、政府的社会共同体，主要指各种非政府组织、团体、经济组织、事业单位等等，我们这里讨论的“法治社会”是在狭义上运用“社会”这一概念。

法治社会更强调公民和社会团体对法治精神的认同，对人权的保障，依照法律调节平等主体之间的关系，按照司法程序解决相互之间的纠纷等等。

建设法治社会是建设法治国家的基础性条件。首先，《决定》指出“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”很显然，只有不断营造全社会尊法、学法、守法、用法的法治社会环境，才可能不断推进法治国家的建设。试想，如果我们整个社会都不尊奉法律，不信仰法律，大多数公民都不懂法、不信法、不守法，我国还怎么能够建设成法治国家？其次，法治国家对公权力的制约既包括国家公权力之间的相互的监督制约（用权力制约权力），也包括社会公众对公权力的监督制约（用权利制约权力），如个别政府部门工作人员抱怨有的群众办事带着相关法律讨说法，认为“都是‘普法’找的麻烦”。最后，法治社会有效保障了广大人民群众的权益，保障了他们言论、行动的自由，这就极大地增强了他们当家做主人的意识，正是这种主人翁意识为推动法治国家建设提供了不竭动力。

（三）法治国家、法治政府和法治社会要一体建设

我们在同一时空中谈论法治国家、法治政府和法治社会这三个概念时，他们之间的外延有着相当程度的重合，他们的内涵有一定差异但更多的是有着“法治”的共性要素，最重要的有以下五点：一是宪法和法律至上；二是公权力得到控制和制约；三是公民权利得到保障；四是政务公开、透明、规范；五是司法公正、权威。这五个要素相辅相成，缺一不可，否则就既谈不上是一个法治国家、法治政府，也谈不上是一个法治社会。当然，我们在讨论法治社会建设时往往更重视第三项要素：人权的保障，但是显而易见，如果没有其他要素的支持，人权保障无从谈起。所以，在建设中国特色社会主义法治体系中需要协调有序地推进这五个要素的均衡发展，实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

二、建设法治社会要走符合我国国情的道路

纵观世界各国法治发展的历程，都有着和自然、历史、文化、经济等相联系的特点，有着受这些因素制约的“路径依赖”效应，所以中国法治社会的发展只能走符合国情的道路。同时我国发展的“后发性”特点，也客观地要求积极主动地加快法治社会建设的步伐。

（一）“路径依赖理论”和法治社会建设的中国道路

路径依赖理论最初是用来解释技术发展受到最初选择制约现象的，美国制度经济学家道格拉斯·诺思把这一理论应用于制度变迁，从而获得了1993年的诺贝尔经济学奖。诺思认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖。法治社会的发展、演进也可以运用“路径依赖理论”来解释。

西方国家的法治最初是从西欧城邦发展起来的，是集市与贸易、手工业发展繁荣的产物。这些城邦的商业法是调整城市中流动性高的陌生人之间关系的。显而易见，陌生人之间不存在交易所要求的基本信任关系，需要法治这种制度化的规范来约束，保障交易的安全与效率。随着城市的发展和自治，制定了许多商法和城市法，成为了现代法的重要起源，直接催生了近现代资本主义法治。

当然，西方各国在法治发展上的路径是各有不同的，形成的现代法治体制也是有着各自特点的。但总的来说，英、美、法等老牌西方发达资本主义国家的法治进程的共性是有着明显的自下而上、逐步累积、自然演进的特点，即适应市场经济的现代化发展需要，经过一两百年乃至两三百年内生演化，逐步实现法治化，政府对法治的推动作用相对较小。而新加坡、韩国、日本等后发达国家，呈现出来的主要是政府自上而下在几十年时间快速推动法治化，政府对法治的推动作用很大。

中国的国情和西方有着巨大的差别：从经济方面讲，我国历史上长期是小农经济，是自给自足的自然经济形态，没有法治得以产生的经济基础，改革开放以来在短短的三十多年时间里完成了工业化。从社会方面讲，传统的宗法社会是一个乡土社会、熟人社会，缺乏法治发展的社会基础。从文化传统上讲，我国经历了几千年封建社会，人治的观念根深蒂固，缺少法治的传统。特别是历史上，我国是一个长期处于动荡之中的半封建、半殖民地的社会，缺少法治自然演进所需要的相对稳定的环境这一重要条件。

中国的国情，决定了中国法治社会发展的路径，只能是走一条自上而下、各方合力的强力推动型的法治发展路径。我国实行中国共产党领导的一党执政、多党参政的政治体制，这种强力推动只能在党和政府的领导下进行。

（二）“时空压缩理论”和我国法治社会建设的紧迫性

我国的法治社会建设是在改革开放之后，伴随着经济快速增长，经济体制由计划经济转向市场经济，对外开放不断扩大的历史背景下进行的。在短短的三十几年时间内，完成了西方老牌发达国家数百年实践才完成的工业化、城市化、市场化进程；同时，交通、通讯基础设施的快速发展，特别是互联网的发展，大大缩短了人们跨越空间的时间花费，呈现出明显的“时空压缩”特征。

时空压缩理论最初是上世纪三十年代在研究交通运输和通讯技术的进步而引起人际交往在时间和空间方面的变化的理论。美国社会学家戴维·哈维在上世纪八十年代用时空压缩理论系统研究了由“时空压缩”引起的一系列社会、文化和政治效应的后果，提出了著名的“地球村”概念，丰富了对全球化研究的表述。哈维明确指出发展中国家由于实行赶超战略和具有后发优势的跨越式发展，会在比较短的时间里走过发达国家在很长历史时期里走过的路程，相对于发达国家而言，似乎时间和空间都被压缩了。

改革开放以来，我国实现了这种时空压缩式的发展，一跃成为全球第一经济规模的大国，取得了巨大的成就；同时，也把西方老牌发达国家在数百年时间中不同阶段产生、不断消化解决的问题，如农民失地、工人失业、社会失稳、结构失衡、生态失序、资源失控、观念失范，以复合型、叠加式、压缩态集中到了“当下”这一时空中，使矛盾和问题十分尖锐和严峻。

上述诸多矛盾和问题的解决有赖于深化各方面的改革，建立健全各方面的制度，这就客观要求我们必须全面深化体制改革，全面推进依法治国，加快法治社会建设的进程。

（三）三十多年来我国法治建设的成功实践

长期以来，特别是改革开放三十多年来，中国共产党高度重视法治建设，强力推进法治建设，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，把依法行政确定为各级政府的办事准则，社会主义法治建设取得了历史性成就。

1.形成了中国特色社会主义法律体系。三十多年前，十年浩劫后的中国，法律园地一片荒芜，只有寥寥几部法律。改革开放以后，我国立法进程不断加快，制定了现行宪法，使得政治、民商、行政、经济、社会、刑事各方面事务有法可依，三大诉讼程序以法为据；制定了行政法规737件，地方性法规8500多件，自治条例和单行条例800多件；法律体系已经形成。

2.法治政府建设稳步推进。严格职权法定，推进政府权力清单制度；建立行政决策终身追责制度；落实行政执法责任制；推行政务公开，强化对行政权力的制约和监督。

3.司法体制不断完善。经过三十多年建设，法院、检察院组织建设基本完备；人员法律素养不断提高；装备、设施大大改善；办理案件数量不断增加，依法打击了犯罪，解决了大量经济、行政、民事纠纷。

4.全社会法治观念明显增强。从1986年开始到现在我国已经组织实施了六个五年普法规划，每年都有数亿人次以各种方式参与到普法活动中来，极大地普及了法律知识，提高了全民法律素养，全社会的法治观念明显增强。我国的普法活动是一场在世界法治发展史上罕见的大规模群众运动，是和平时期持续时间最长、规模最大的社会动员。在党和政府的自上而下强力推动下，社会各方面齐心合力参与，亿万人民群众积极参加，充分体现了我国法治发展的强力推动型的特点。

在看到成绩的同时，我们也要看到在法治建设中还存在一些亟待解决的问题，如立法质量有待提高；依法行政不平衡、不规范；司法权威不高，体制仍需完善；全社会法律至上、依法办事、依法维权的崇法、尊法、守法意识仍需要提高。四中全会《决定》及《分工方案》制定了全面推进依法治国的总蓝图、路线图、施工图，标志着我国法治建设进入了“快车道”。

三、建设法治社会要着重抓好的几方面工作

建设社会主义法治社会是一个巨大的系统工程，要涉及到立法、执法、司法、普法、法律服务、法律监督等方方面面。下面着重从狭义法治社会建设角度，谈几方面工作。

（一）推动全社会树立法治意识

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。推动全社会树立法治意识，使人们发自内心地对宪法和法律信仰及尊崇，把法律规定内化为行为准则，积极主动地学习法律、运用法律、完善法律，才能为全面推进依法治国，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法奠定坚实的思想基础。

我国有着两千多年的封建专制历史，人治思想根深蒂固，人治文化传统源远流长，成为制约人们现代法治观念形成的障碍。和法律制定、执法、司法这些法治建设的有形要素相比，全民法治观点的形成和巩固是一个相对缓慢变化的无形要素，往往要经过相当长的历史过程。在现实生活中，有法不依、执法不严、司法不公、违法不究等现象的存在客观上造成了“违法成本低，守法成本高”的“老实人吃亏”的后果，不同程度地削弱了法律权威。多年来的法治宣传教育成效明显，但相对于全民法治观念的养成来说还只是刚刚起步，一些地方在普法中存在重形式、轻实效的问题，影响了人们法治观念的树立。从“木桶理论”的观点看，在形成法治社会的诸块“板”中“法治观念这块板”是一块生长比较缓慢的短板，需要大力加强，长期努力，久久为功，否则将拖整个法治建设的后腿。

坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民热心学法、自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为全社会树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，特别是要把学法实况、守法实情、用法实绩纳入干部考核体系。《决定》提出“增强全社会学法尊法守法用法意识”。尊法是难以直接测定和考核的，但在法律意识的树立中是第一位的，只有内心尊崇法律，敬畏法律，才能牢固树立法治信仰，才能有学法、守法、用法的自觉。这一点对领导干部特别重要。领导干部是党的骨干力量，在全面推进依法治国中，我们党作为强力推动型法治建设的主要力量领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，主要靠领导干部去组织、去推动。领导干部的法治素养和法治能力，领导干部的法治信仰和依法办事，直接关系法治建设的总体进程和目标实现，是法治建设中的“关键少数”。要把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。司法部将会同中组部、中宣部、人社部在年内制定国家工作人员学法用法的指导性意见。

坚持把青少年法治教育做为重点，把法治教育纳入国民教育体系，在中小学设立法治知识课程，开展生动活泼的法治实践模拟活动，形成青少年从小树立法治意识的养成环境。教育部将会同司法部在年内制定青少年法治教育大纲，制定在中小学设立法治知识课程的实施方案。2016年提出把法治教育纳入国民教育体系的意见。

加强法治文化建设。法治文化是一个社会法律制度及其实践所体现的价值追求和文化内涵。历史发展表明，蕴含、体现和弘扬法治精神、体现法治价值的法治文化是一个社会在法治发展的长期历程中积淀而成的，对全社会法治意识的形成有着“润物细无声”的潜移默化作用，对全面推进法治建设起着无可替代的支撑作用。要鼓励和提倡广大文化工作者在日常工作、创作中增加法治要素、遵循法治理念、弘扬法治精神，力争创造出一批流芳百世的法治文化精品，同时要广泛开展广大人民群众喜闻乐见的群众性文化活动，把公民道德建设和法治文化建设有机结合起来。

要充分发挥现代信息技术在普法中的作用。互联网的快速普及，极大地提高了人们获取信息的速度，降低了学习成本，特别是4G移动网的普及使人们可以随时随地地获得所需的知识。要下大力气建设一批方便使用的法律法规案例数据库、新型有效的专用检索工具、公益性普法门户网站等等。在青少年中开展高效检索所需法治信息的普及教育，打造现代版的“授人以渔”普法方式。运用微信、微博等社交工具传播法治思想、知识，鼓励、扶持在各种微信群中传播、讨论、弘扬法治精神。

牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念。加强公民诚信守法制度和数据采信、查询、公开平台建设。完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，加大守法诚信收益、违法失信成本，形成“老实人常在、不老实难行”的社会法治环境，使尊法守法成为全体公民共同追求的自觉行动。

健全普法宣传教育机制，完善党委、政府领导，有关部门发挥职能作用，社会团体和人民群众广泛参与的全民普法体制。实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法律职业工作者结合自身工作以案说法制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。

（二）推进多层次、多领域依法治理

随着普法教育的普及和深入，公民法律意识逐步提高，人民群众要求运用所学法律知识参与管理各项事务的要求逐步高涨。上个世纪80年代末，一些地方开展了基层单位的依法治理，90年代以来，为了适应经济社会发展形势，基层依法治理在全国各地普遍开展起来。与此同时，在中央国家机关各部门和各行业也相继提出了以依法行政、依法管理为核心内容的依法治理，开展了带有行业特点的依法治理活动。如税务系统开展了依法治税，财政系统开展了依法理财，电力系统开展了依法治电，交通部门开展了依法治路等等，形成了多层次、多领域的依法治理。

依法治理活动的开展是普法活动的自然延伸，是学法、用法的生动实践，同时也进一步深化了普及法律知识活动，提高了普法工作的针对性和实效性。在总结各地、各部门、各行业开展依法治理经验的基础上1996年开始实施的第三个五年普法规划就把“普治并举”列入了五年普法规划。此后的“四五”、“五五”、“六五”普法规划逐步深入，依法治理活动在全国蓬勃开展，有力地推动了全社会法治水平的提高。

推进多层次、多领域依法治理，是组织和动员全社会参与法治社会建设的有效途径。广大人民群众对事关自身利益、比较熟悉的事务，运用所学法律知识开展依法治理，有利于增强全社会厉行法治的积极性和主动性。我国实行的自上而下的党政强力推动型法治建设模式，有利之处是可以在较短的时间内推进法治建设以满足快速发展的经济和社会变化，但也存在基础不牢固，容易造成社会内生动力不足的问题。开展多层次、多领域依法治理可以一定程度上克服这一问题，形成上下联动建设法治社会的良好局面。

要深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的制度化渠道。支持行业协会、商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为引导、规则约束、权益维护作用。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章等社会规范在社会治理中的积极作用，逐步提高这些社会规范的法治化程度，逐步形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，真正形成在党和政府的强力推动下，社会各方面积极参与，广大人民群众广泛参加共同推进法治社会建设的生动局面。司法部将会同中央政法委、全国普法办在年内制定深化基层组织和部门、行业依法治理的意见，以促进这项工作的开展。

（三）建设完备的法律服务体系

随着科技、经济、社会生活的不断发展，科技进步的速度不断加快，经济组织的形态日趋复杂，社会生活日益丰富，这些都导致了现代法律日益复杂、专门、精细。越是一个成熟的法治社会，这一发展变化的趋势就越明显。法律工作者越来越分工细化、专门化、知识化。如果说改革开放的初期通过普及法律常识，群众可以自行处理一些法律关系简单的事务、纠纷、案例，那么，现在就越来越需要依赖专业性很强的法律服务工作者来协助完成了。缘于这样一种客观情况的变化，法治宣传要更多注意提高人们的法治意识和检索、寻求专业法律服务的能力。

这里所说的法律服务人员主要是指律师、公证员、基层法律服务工作者、法律援助机构和司法鉴定机构专业服务人员等。经过三十多年的恢复、新建与发展，目前我国已初步形成了法律服务体系。法律服务门类逐步完善，法律服务领域日益拓展，法律服务队伍不断壮大，法律服务制度日趋健全。目前全国共有律师25万余人，公证员1.2万余人，基层法律服务工作者7.1万余人，法律援助机构工作人员1.4万余人。但随着改革开放全面深化，经济、科技、金融不断发展和公民法律意识与权利意识不断增强，人民群众和法人团体对法律服务的需求日益增长，对法律服务的要求越来越高。从建设法治社会的要求来看，我国的法律服务体系还存在法律服务能力总量不足、结构不合理、分布不均衡、质量不够好等问题。

要采取有力措施和优惠政策，鼓励吸引大量取得法律职业任职资格的人员从事法律服务职业，要充分发挥特许执业的作用吸引一批具有技术、金融、财务高级专业职务的人员进入法律服务机构从事专业服务，提高法律服务机构提供大型综合服务的能力。要充分发挥互联网的作用，研发适用于互联网应用的标准化法律服务和法律援助项目，提高法律服务的供给能力。

要按照经济社会发展对法律服务需求的要求，调整法律服务的结构。着力提高知识产权、融资并购、合作投资、海外经营等紧缺门类法律服务的供给能力。进一步保障教育、就业、社保、医疗、住房等民生类的法律服务。鼓励法律服务人员参与信访、调解、群体性案（事）件处置工作，维护社会稳定。

要采取行政、经济、技术手段努力增加广大农村基层、边远偏僻地区的法律服务能力。要采取政府出资、社会捐献、支援服务相结合的方式，努力构建覆盖基层的公共法律服务平台，提供免费或低收费的法律服务。特别是要尽快实现法律援助全覆盖。法律援助是政府主导的一项面对低收入和困难人群的公益性服务，是确保人人享有用司法手段救济自身被损害权益的保障手段，体现了法律面前人人平等的法治精神。四中全会要求申诉案件都要实行律师代理，对其中相当一部分低收入者要纳入法律援助。可以预见，随着法治社会建设的深入，人民群众对法律援助的要求会越来越高，各级政府要努力做好这项“法治民生工程”。要发挥现代通讯技术的作用，鼓励有条件、有实力的大中型法律服务机构为基层提供远程法律服务，努力克服基本法律服务分布不均衡的问题。

要进一步发挥行政机构、行业组织、广大消费者对法律服务质量的评判和监督作用。建立法律服务机构和法律服务工作者服务诚信、办案质量采信、发布平台。进一步完善执业纪律及奖罚制度，多措并举努力提高法律服务质量。

（四）深入推进区域法治创建活动

区域法治创建活动是指在县级以上行政区划内进行综合性依法治理活动。目前主要有依法治县（市、区）及法治城市、法治省（区、市）三个层次的创建活动。区域法治创建活动既是“多层次、多领域依法治理”的发展提高，也是推动一个区域整体法治化水平提高的创新。

从法治社会建设的角度来看，中华人民共和国境内是一个统一的社会。法治社会的建成只能是在全国范围内都满足法治社会的五个基本要素。但是从法治社会建设的进程来看，不可能在中国这样一个有着13亿多人口、经济社会发展不平衡的大国，全国各个区域“齐步走”一朝建成法治社会。只可能是按照区域经济社会发展的水平和文化历史的特点，通过开展区域法治创建活动，逐步的、有先有后的建成全国性法治社会。

在三个层面的区域法治社会创建活动中，法治县（市、区）创建活动具有基础性作用；法治城市创建活动的复杂性高、难度大，是法治社会创建中承上启下的关键环节；法治省（区、市）创建活动是更高层次、更大范围的法治创建，难度更高，复杂性更大。

在2006年开展实施的第六个五年普法规划中明确提出了开展法治城市、法治县（市、区）创建活动的要求，同年4月全国普法办下发了《关于开展法治城市、法治县（市、区）创建活动的意见》，已经开展了两批全国法治县（市、区）创建活动先进单位评比表彰，目前正在组织第三批评选表彰，有力促进了全国各地的创建活动。

开展区域法治创建，要着重抓好以下十个方面的工作：一是推进地方党委提高依法统揽全局的能力；二是加强地方立法和规章制度建设；三是推进依法行政；四是支持公正司法；五是加强经济法治建设；六是加强基层民主法治建设；七是加强法治宣传教育；八是拓展和规范法律服务；九是维护社会安定和谐；十是建立健全法治监督体系。

四中全会要求全面推进法治建设，各级地方党委政府可以把区域法治创建工作作为抓手，从全面规划、党政共抓、各方参与、科学评价、强化保障等方面推动区域法治社会的建设，为全面建成法治社会贡献力量。

从促进地方经济社会发展的角度看，地方党委政府抓经济发展的思路需要有根本性转变。2014年国务院为落实三中全会让“市场在资源配置中发挥决定性作用”的重大决策，出台了一系列文件，其中国发［2014］43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、国发［2014］45号文《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》、国发［2014］62号文《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》这三个文对地方政府在招商引资、募集资金时税收、土地出让等方面的竞争性优惠政策进行了清理和大幅度限制。今后，地方上吸引投资要更多地依赖简化行政审批，提高办事效率，规范行政执法，清除吃拿卡要，支持公正司法，保护产权契约，维护社会治安，保障人财安全。而这些正是成熟的法治社会所应当具备的重要特征，也是区域法治创建活动所要追求的目标。

从推动区域法治创建的举措看，如何科学评价区域法治创建的效果是一个需要解决的重要问题。科学的评价体系可以有效地指导各地开展创建工作，科学评价的结果可以给投资、创业者提供重要参考，也可以为建立规范竞争标准提供依据，持续促进创建工作的开展。目前国际上比较有名的有世界正义工程发布的国别法治指数和世界银行法治评估，一些学术机构和民间团体也对纽约、香港等城市的法治状况进行综合数值评价。国内许多地方制定了法治建设综合评价指标体系，比较有影响力的是浙江余杭区司法局邀请国内许多专家提出的法治指数。浙江商会每年发布的最佳投资城市榜单是通过汇总分布在全国各地的浙商对政府行政审批效率、融资及税收优惠政策、政府亲商政策等7大指数的评价得出来的，其中许多涉及法治建设，今后会更多反映法治状况。中办发［2015］20号文《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》中明确要求司法部和中央政法委牵头：“探索建立科学完备的法治创建指标体系，对社会主义法治化程度进行量化评估，指导和推动法治创建活动深入发展”。这是一项难度大、要求高的工作，希望有条件的省市在这方面先行先试，创造法治建设新经验，为全国制定科学完备的法治指标体系提供有益经验。

（责任编辑 张文静）