积极推进国有企业混合所有制改革

张卓元

（中国社会科学院经济研究所，北京西城100836）

积极推进国有企业混合所有制改革

张卓元

（中国社会科学院经济研究所，北京西城100836）

党的十八届三中全会决定鼓励积极发展混合所有制经济。这项改革可以整合中央企业实力和民营企业活力，提高企业竞争力，完善基本经济制度。发展混合所有制经济，要求国企尽可能引入非国有资本作为战略投资者，规范公司法人治理结构，使国企真正改革成为投资主体多元化的现代的股份公司。推进国企混合所有制改革，在竞争性行业，主要是完善股权结构和公司治理，探索企业员工持股，研究和探索采取国有资本投资公司持优先股的办法，放手让民营企业家去经营管理；在垄断行业，要放开竞争性业务，进行混合所有制改革。国企推进混合所有制改革要求国有资产监管机构要从管企业为主向管资本为主转变。

三中全会；国有经济；混合所有制改革；国有资产管理体制改革

2014年年底举行的中央经济工作会议，专门讲到国有企业改革问题，提出，“推进国企改革要奔着问题去，以增强企业活力、提高效率为中心，提高国企核心竞争力，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。”国有企业的混合所有制改革，是推进国有企业改革的重要方面。党的十八届三中全会决定提出积极发展混合所有制经济后，理论界和经济界对这个问题有很多讨论，实践中许多地方和国有企业都在积极推进混合所有制改革并取得成效。下面拟就此问题发表一些个人看法。

一、积极发展混合所有制经济是三中全会决定的一个亮点

党的十八届三中全会决定60条改革项目中，第六条专门讲积极发展混合所有制经济。提出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”这是决定的一个亮点。这里说的混合所有制经济指的是微观经济主体即企业或者公司，是由不同所有制资本共同持股的，也就是特指不同所有制资本共同持股的股份制企业或公司，这同一个社会里面有多种经济成分并存的含意是不同的。混合所有制经济是混合所有制企业的统称。为什么决定要突出讲积极发展混合所有制经济？我体会，其目的是经过35年改革开放后，我国国有资本、集体资本、非公有资本都有巨大发展。据财政部材料，2013年年底国有企业所有者权益37万亿元。2012年私营企业注册资本31万亿元，外商投资企业注册资本15万亿元。2014年居民储蓄存款近50万亿元，其中有相当一部分可以转化为投资。积极发展混合所有制经济，就是为了进一步完善基本经济制度，更好发挥各种所有制资本的优势，提高运营效率，从而促进经济持续增长。有一位央企企业家说过，央企实力加民营企业活力等于企业竞争力。所以，国有资本和民营资本实现优势互补，就能提高全部资本的资本运营效率和竞争力，并能促进我国经济转型。

发展混合所有制经济，还为深化国有企业改革进一步指明了方向。党中央在1993年就确定了国企改革的方向是建立现代企业制度，以后又明确指出股份制是公有制的主要实现形式，要求国企尽可能引入非国有战略投资者，实现投资主体多元化。但是，这方面进展不够快，有时还会走偏，比如前两年，一些地方国企都热衷于高攀央企，与央企合资。发展混合所有制经济则明确要求国企尽可能引入非国有资本，最好是引入非国有资本作为战略投资者，以利于建立规范的公司法人治理结构，形成新的机制。可以认为，国有企业建立现代企业制度要一步一步前进，第一步是建立公司制，但公司制可以是国有独资公司；进一步是建立股份制，但股份制可以都是国有股；再进一步是建立混合所有制，使国有企业真正改革成为投资主体多元化的现代的股份公司。通过这一步步改革，可以使国有企业更加适应社会主义市场经济。

二、竞争性行业国企怎样推进混合所有制改革

积极推进国有企业的混合所有制改革，在竞争性行业，主要是完善股权结构和公司治理，探索企业员工持股。目前大量处于竞争性行业的国有企业，都已先后实行了股份制，其中不少已经上市。但仍需进一步深化混合所有制改革。

2014年7月15日，国务院国资委宣布在中央企业启动发展混合所有制经济试点，并确定中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司为试点。这两家公司都是在前一段时间股份制和混合所有制改革中搞得比较好的。比如中建材，到2013年底，总资产3600亿元，净资产660亿元，其中国有资本220亿元，民营资本和社会资本440亿元。当年实现了2570亿元营业收入和123亿元利润。中国建材集团已成为全球第二大建材企业，进入《财富》世界500强。2009年，哈佛商学院将中国建材水泥产业大规模重组的经验纳入其教学案例。[1]（P19,21-22,39）就是这么一个比较优秀的大企业，为何还要继续进行混合所有制改革呢？我想其改革要解决如下几个问题：一是股份公司上面的集团公司仍然是国有独资，这跟现有110多个央企绝大部分一样，上面的母公司都是国有独资的，这些母公司将来可能要分类合并重组为一些国有资本投资公司。二是完善股权结构和治理结构，按照中建材董事长的设想，现在国有股占三分之一，比较合适的是减少到占20%-25%。这有利于完善公司法人治理结构。少数支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，需要国有资本控股的，也不一定都由国有资本绝对控股，有的也可以实行相对控股，或者由几家国有企业共同出资控股。这也有利于健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。同时董事会应当有战略决策权，董事会通过市场化选聘职业经理人负责公司经营管理。三是按照三中全会决定精神，逐步实行员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，健全激励机制。以上是比较重要的三条改革举措。

有的专家提出，在竞争性领域，特别是一般竞争性领域，国有股占比太高的，要适当减持国有股，不要一股独大。有的也可以采取国有资本投资公司持优先股的办法，放手让民营企业家去经营管理混合所有制企业。我以为这是可以研究和探索的。三中全会决定说过，“鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”，所以并不是所有的混合所有制企业都要以公有制为主体、都要由公有资本或者国有资本控股。

三、积极推进垄断行业国有企业混合所有制改革

三中全会决定指出，“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。”随着科技进步，垄断行业中有越来越多的业务成为非自然垄断环节（非网络部分），属于竞争性业务，完全可以放开巿场准入，开展竞争，提高资源配置效率。这些年对于垄断行业要不要放开非自然垄断环节的市场准入，一直争论不休。三中全会上面的一段话对此作出了肯定的回答。可能有的单位和企业到现在还没有完全想通，但改革的大趋势是不可逆转的。不仅如此，在我看来，垄断行业放开竞争性业务，进行混合所有制改革，是今后中国国企改革的最重要内容。

在此背景下，我对中石化2014年推出的销售板块吸引社会资本参股、搞混合所有制改革的做法是肯定的。中石化2014年把油品等销售板块拿出29.99%的股权，作价1071亿元出售，经过竞拍，有25家境内外投资者购买，其中民营企业11家，投资总额382.9亿元，占35.8%。国有资本如中国人寿等也买了不少，也有外资参股。[2]据中石化介绍，他们要将卖出的1000多亿元，投向油气勘探等领域，以增强公司发展后劲。他们聘请了国内外知名评估机构和投资银行对其拟出让资产进行评估，竞价销售。将来中石化销售板块将单独成立公司经营，并争取上市。为做这件事，他们准备了两年，三中全会决定出来后增强了他们的信心。我以为中石化的做法是符合三中全会决定的精神的。对中石化的这一改革，有人指责其不合程序抢先搞改革，也有人评价不高，主要认为混改后，中石化仍占70%的股权，还是绝对控股，一股独大，民营资本进去后没有多少发言权，至多可以分到一些利润。后面这个批评有一定的道理。但是我想改革是要逐步推进的，很难一步到位。目前做的总体上是符合市场化改革方向的，是在垄断行业中开始放开非自然垄断环节的市场准入。但是改革并非到此为止。三中全会决定说，今后国有资本要更多投向五个重点（提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全），因此，可以预计，中石化对油品销售板块的持股比例总的趋势是要逐步减少的，不是一成不变的。有的专家认为，国有企业搞混合所有制改革应当主要是增量改革而不是存量改革。但是，像中石化这样在销售板块引进非国有资本的混合所有制改革，则是真正的存量改革，而且今后垄断行业放开竞争性业务的改革也可以想象主要是存量改革。

还要看到，即使是自然垄断环节，有的也是可以在一定程度上引入竞争机制的。比如一些公用事业，就可以通过采取特许经营等方式使其具有一定的竞争性。对此，三中全会决定还特地说到，“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。”

国有企业推进混合所有制改革，为防止国有资产流失，最重要的是对国有资产价格进行科学合理评估，且要公开透明，如在产权市场进行交易，不能搞暗箱操作。要找有资质的第三方评估机构进行评估，用公允价值进行评估，而且最好找两三家三四家进行评估和比较。最后为竞价拍卖，如像中石化销售板块那样，有上百家企业申购，最终确认卖给其中的25家。现在看来，对央企来说，请第三方评估资产和公开招标拍卖不难做到，在当前会计审计制度逐步完善和反腐败斗争深入开展大环境下，那些趁混改侵呑国有资产的企图是不容易得手的。

由上可见，随着改革的深化，特别是混合所有制改革的推进，将会有越来越多像中石化这样的大型央企逐步把非自然垄断环节的资产同非国有资本联合，这就使资本的流动越来越频繁，涉及国有资产产权交易的经济活动越来越多。这也就更加需要强化资产评估机构作为独立第三方的价值尺度功能，发挥资产评估的价值发现作用。

四、以管资本为主完善国有资产管理体制

三中全会决定在论述积极发展混合所有制经济部分，专门提出要完善国有资产管理体制，说，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”国有企业推进混合所有制改革以后，自然而然地要求国有资产监管机构要从管企业为主向管资本为主转变，这意味着国资委职能将发生重大变化，从管企业为主转变为以管资本为主，两字之差，含义深远。按照三中全会决定的精神，今后国资委主要将致力于国有资本的优化配置，逐步增强国有资本的流动性，更好服务于国家战略目标。可以想象，国务院国资委将不再用主要精力去管110多家中央企业，包括选择经理层，给他们评级打分，决定企业管理人员的薪酬和工资总额，以及决定企业的投资和并购重组等等，而是集中精力管好为数不多的国有资本投资公司和运营公司，由国有资本投资公司和运营公司向控股、参股公司派出股东代表和董事。公司的重大决策由董事会作出，即由董事会决定本公司发展战略、目标，市场化选聘职业经理人进行经营管理，在市场上平等竞争，优胜劣汰，不必再事事都请示国资委，真正做到国资委只当老板不当婆婆。总之，国资委和企业的关系，要从行政隶属关系转变为股东（通过国有资本投资公司和运营公司）和企业的关系。

三中全会决定指出，“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”又说，“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。”这五个重点比1999年党的十五届四中全会确定的国有经济需要控制的四大领域（涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业）更加具体和明确。比如，1999年的决定说国有经济要控制自然垄断的行业，这次则明确指出自然垄断行业中竞争性业务要放开。还有，这次把保护生态环境作为国有资本投资重点之一，也比1999年的四大领域有进一步的扩展。

有的专家主张国有企业和国有资本回归公益性，这有一定的道理，但是现阶段看来还很难做到。中国还是发展中国家，要赶超发达国家，还需要国有经济发挥其独特的作用。因此，比较现实的，可能是国有资本逐步加大对公益性企业的投入包括保护生态环境投入，在提供公共服务方面作出更大的贡献。与此同时，国有资本还要着重对科技进步给予支持和増加投入，推动企业技术创新和高新技术产业发展，包括努力发展重要前瞻性战略性产业。这其中也包括一些竞争性行业。所以笼统提国有经济退出竞争性行业是不现实的，也是不妥当的。我们看到，许多外国政府包括发达国家政府对技术创新技术革命的财力支持力度也是很大的。我国正处于经济转型期，要加快转变经济发展方式，更需要国有资本加大力度支持创新驱动发展。

目前我国国有资产有专家估计80%在竞争性行业，这个比例太高了，其中有不少是一般竞争性行业，如房地产业（不包括保障房），今后需要按照决定提出的五个重点进行有进有退的调整，争取80%以上国有资本集中在上述五个重点。今后，像竞争性行业、非自然垄断环节的混合所有制企业中，国有资本的比例可以逐步减少，着力加强五个重点。这也有助于解决许多混合所有制企业国有股一股独大的问题；而且这也是国资委今后工作的一个重要方面，需要搞一个规划或施工图，以落实决定的要求。

[1]晓甘，主编.国民共进——宋志平谈混合所有制[M].北京：企业管理出版社，2014.

[2]谁参与了中石化混改盛宴[N].第一财经日报，2014-09-15.

[责任编辑郭彦英]

Accelerating the Reform of Mixed Ownership of SOEs

ZHANG Zhuo-yuan
（Institute of Economics,Chinese Academy of Social Sciences,Xicheng District,Beijing 100836,China）

The 3rd plenary Session of the18th CPC National Congress has adopted a decision to push forward mixed ownership economy,with the aim to strengthen the development of SOEs and non-State-owned enterprises.The development of mixed ownership economy requires SOEs to introduce more funds from the private sectors.It also demands the SOEs to regulate their corporate governance structure so as to help them become modern companies by attracting investments from multiple channels.When speeding up the reform of mixed ownership among SOEs,especially in competitive sectors,it mainly involves the improvement of ownership structure and corporate governance and the way of employee stock ownership.Other measures also include the preference shared by state-owned investment companies as well as the engagement of private entrepreneurs and managers.As for monopoly industries, SOEs should open their competitive business and conduct mixed ownership reforms.Moreover,the reform also demands the Stateowned assets supervision departments to shift their focus from the administration of enterprises to management of assets.

3rd Plenary Meeting;state-owned economy;reform of mixed ownership;reform of administration of state-owned assets

F271

A

1674-0955（2015）02-0011-04

2015-01-11

张卓元（1933-），男，广东梅县人，我国当代著名经济学家，中国社会科学院学部委员，中国社会科学院经济研究所研究员、博士生导师。