以行政伦理建设推进依法行政与以德行政

李 雯

（中共山西省委党校，山西 太原 030006）

以行政伦理建设推进依法行政与以德行政

李 雯

（中共山西省委党校，山西 太原 030006）

加强行政伦理建设是推动依法行政与以德行政有机结合的重要举措。在当前实践中，行政伦理建设的失范现象比较严重，如经济类失范、政治类失范和社会类失范等。究其原因，主要在于行政伦理教育缺失，伦理立法未及时跟进，行政内部和社会监督乏力。加强行政伦理建设，应注重行政伦理教育，完善行政伦理立法，不断强化行政监督和公民社会的舆论监督作用，进一步促进服务型政府、法治政府的建设。

行政伦理；依法行政；以德行政；服务型政府

党的十八届四中全会《决定》明确提出，各级政府必须按照法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，深入推进依法行政。伴随着我国市场经济体制和政治体制改革的不断深入，社会各界已高度重视行政伦理建设。加强行政伦理建设是推动依法行政与以德行政有机结合的重要举措。加强行政伦理建设，对于推进行政管理的科学化、法制化与民主化,实现新常态下政府管理手段的继承与超越，提高政府行政能力和增强党的执政能力，有着重要的现实意义。

一、行政伦理建设是规范政府行政的基本要求

行政伦理是以责、权、利的相互关联为基础，以调节个人、组织、社会之间的关系为核心的行政行为准则和规范的总和。行政伦理是公务员个体道德规范和行政机关群体价值规范的综合体，不论是行政人员个体还是国家行政机关群体都应遵循行政伦理要求，它在建设服务型政府和责任政府中具有十分重要的地位和作用。

（一）推动依法行政与以德行政有机结合离不开行政伦理建设。加强行政伦理建设有利于在依法行政的基础上，践行以德行政，使二者在建设法治国家、法治社会的背景下有机统一。依法行政和以德行政从两个不同侧面和维度共同推进我国公共行政法治化，以德行政是以法行政的补充，是依法行政的内在要求；依法行政是依法治国的关键因素，也是国家治理能力走向现代化的必然要求。通过加强行政人员的道德意识教育，推进行政伦理建设，方能使其更好地依法行政，从而更有效地保障公共行政活动的法治化和道德化的互联互动，并相得益彰。

（二）建设服务型政府，推进行政体制改革，必然要求加强行政伦理建设。建设服务型政府，就是要建立勤政和廉政的政府，而政府要做到既勤又廉，就必须加强行政伦理建设，加强行政人员的思想道德品质建设。因为行政伦理的价值基础是廉政，行政伦理的核心价值是勤政。行政伦理最终代表的是政府行政的一种价值导向，彰显着政府行政的效率意识和服务意识，目的是为最广人民群众服务，实现公共利益最大化。

（三）提升行政人员素养，塑造行政人格，行政伦理建设不可或缺。在行政机关对行政人员及公务员进行伦理教育，目的在于使行政人员无时无刻不在完善自我、提高自我，这是行政价值观与行政伦理观在行政人员个体及职业群体上的具体体现及其境界升华的过程，是对行政人员的积极性、创造性发挥起着激励和导向作用的过程。随着这个过程的不断推进，绝大多数行政人员的行政素养会显著提高，行政人格逐渐完美。唯此，行政人员方能正确处理好手中掌握的权力和应当承担的责任关系、个体利益和公共利益的关系，才能在行政管理中对道德判断和道德选择能力有一个正确把握，也才能在依法行政过程中运用好自由裁量权，从而大大降低行政人员的道德风险。

二、行政伦理失范的表现及成因

（一）行政伦理失范的表现

在全面深化改革过程中，旧体制的作用削弱了，新的体制还在建立中。行政体制转型要求行政伦理转型同步，可这种转型的滞后目前尚未从根本上得到解决，行政伦理建设步伐迟缓，行政伦理失范表现突出。

表现之一是经济类失范。这类失范主要表现为行政官员的腐败行为，包括行政人员经商、贪污、挪用公款及隐匿财产。在全面深化改革、建设法治国家的今天，个别政府官员放弃了自己世界观的改造、升华，人生观、价值观扭曲变形，把公平、平等、责任等道德价值观抛于脑后，把人民赋予的权力当作捞取个人私利的资本，官商勾结、挪用公款、非法集资，大搞权钱交易，收受贿赂，腐化堕落。如中国科协原党组书记、常务副主席申维辰利用职务上的便利为他人牟取利益，收受巨额贿赂，收受礼金，与他人通奸，置老百姓的利益于身后，严重违反了社会主义伦理道德，违反了党纪国法，其违法犯罪行为将会受到法律的严惩。

表现之二是政治类失范。这类失范主要表现为行政官员的官僚主义和特权思想。作为一名行政高官，应具备起码的“德”，这种“德”是具有示范效应的，是现代民主政治公意的要求和重要行政伦理规范，倘若缺“德”，则必然导致党风、政风和社会风气不良。新形势下，一些政府官员抵制不住诱惑，公仆意识相当淡薄，面对公众利益漠不关心，麻木不仁，官僚作风盛行。个别行政官员个人主义极为膨胀，高高在上，发号施令，滥用手中权力，只顾个人安逸和贪图享受，工作效率极其低下，甚至欺上瞒下，专横跋扈。如最近落马的原高平市市长杨晓波，原晋中市委副书记张秀萍，就是官僚主义十足，特权思想严重，背离了最起码的行政伦理道德，与他人通奸，生活奢靡，严重败坏了党和政府的形象，在群众中产生了极坏的影响。

表现之三是社会类失范。这类失范主要表现为政府官员的官本位思想和失职、渎职。一些政府部门的行政官员习惯于以自我为中心，官本位思想较强，从不注重处理局部利益与全局利益的关系，使得政令不通，有令不行，禁令不止，工作效率极其低下。同时，一些行政官员或国家工作人员滥用职权，在执行国家公务活动中，由于失职、渎职，给国家社会造成重大经济损失、巨额国有资产流失等，如有的造成桥梁垮塌、煤矿安全恶性事故等，使广大人民群众的生命财产安全遭受极大威胁，严重破坏和扰乱了法治国家的建设和和谐社会的稳定。实践中，诸多行政决策的选择偏离了公共利益的轨道，后果只能是给国家和人民利益带来重大的损失，败坏了社会风气，降低了政府的公信力。如山西省交通厅的贪腐窝案，给国家和人民带来不可估量的损失。

（二）行政伦理失范的成因

成因之一：行政运作过程中缺乏最基本的行政伦理教育和规范。行政伦理教育缺失，会导致行政官员行政良心的缺失，养成畸形的行政人格。对行政人员的世界观、人生观和价值观的教育缺乏，没有对他们进行最基础的行政伦理知识培训，使得其道德自律意识较差。成因之二：缺少行政组织的伦理规则。无规矩不成方圆，有了良好有序的制度制定，行政伦理建设方可有规可循。如果只有软性约束的行政良心培育和行政人格塑造，没有与之配合的相应的硬性约束，并对其进行监督，那么再好的道德体系也难以在实践中发挥有效的作用。行政组织的伦理规则缺乏，且监督不到位，也是许多官员纷纷落马的原因之一。成因之三：行政伦理立法未及时跟进。虽然近年来我国相继颁布了一系列关于公务员特别是领导干部的行为规范准则，如《关于党政机关县（处）级以上的领导干部收入申报的规定》等，但由于道德法制化相对欠缺，至今仍没有一套完整的立法来约束行政人员的行为。由于行政伦理立法未及时跟进，行政官员滥用权力就成为一个不可避免的现象。成因之四：行政监督机制不健全，公民社会对行政活动监督乏力。我国的行政伦理建设既缺乏内部控制，即行政伦理道德建设，又缺乏外部控制即行政伦理制度建设，同时，公民社会对行政活动监督也是相当乏力。由于公民的政治责任意识薄弱，仅仅是行政系统输出方面的被动接受器，故而对行政活动的干预监督相当乏力。社会团体、公共媒体的监督，虽然具有明显的行为约束优势，但由于发展过程中存在许多不规范之处，也大大降低了其监督效力。正是这种监督力量的缺乏，才使个别官员肆无忌惮、徇私枉法、道德败坏，严重影响了政府的形象。

三、加强行政伦理建设的有效举措

目前，在依法治国和依法行政的大背景下，公共行政过程中的政府、市场、社会矛盾相当突出，道德失范行为非常普遍，已是我国行政伦理建设的巨大瓶颈，不仅有损于政府的形象，而且影响了我国全面深化改革的步伐。为使政治清明、政府廉洁及社会公平、公正，治理行政伦理失范迫在眉睫。

（一）不断加强行政伦理教育，注重培养行政官员的行政良心

党风正则民风正，官德淳则民德淳。良好的行政伦理，有赖于正确的行政价值观的确立，必须进行理想信念和从政道德教育。理想信念是人生的精神支柱，习近平总书记指出，理想信念是共产党员精神上的钙，缺少了钙就会得软骨病，物必先腐，而后虫生。党员干部要牢固树立正确的权力观、利益观和社会主义核心价值观，坚定共产主义的理想信念，通过教育、示范影响和改变人们对廉政问题的认识。将八项规定、反对四风等有关规定要求具体化，制定出实用、合理、符合中国特色社会主义社会转型期的行政执行规范，摒弃往日不符合实际的标准制度，克服空泛化的现象，使官员和政府公务员有一个明确可遵循的道德准则。培养行政官员的行政良心对行政伦理建设有着积极重要的作用。通过多种方式，优化培训手段，使行政人员都能树立正确的伦理信念和价值观，有效激励行政官员自主作出有利于公共利益的行政决策，这将有助于行政官员积极性和创造性的发挥，更有利于行政目标的实现。

（二）科学创设行政组织的伦理规则，提高行政官员的行政能力

在依法行政、建设服务型政府的过程中，必须设立行政组织的伦理规则。如果没有可遵循的道德规范和制度，行政行为必然走向恶的一端。行政良心是促使行政行为向善的驱动力，它不可能无条件自由成长，一定需要一个与之相配套的制度环境。由于行政组织的伦理规则和规范是促成行政伦理的积极动量，进而使大多数行政官员把维护公共利益作为自己的价值行为取向，因此，伦理规则在行政过程中的重要价值就不言而喻了。应正确制定、设立行政组织的伦理规则，在行政人员行政过程中适时引入道德赏罚机制。既要对那些模范遵守道德规范者予以提拔和重用，又要对那些道德败坏、腐化堕落者强力惩戒，真正形成道德赏罚导向，不断提高行政人员的道德素质，进而提升其公共行政能力。

（三）完善行政伦理立法，提升行政人员的法治素养

加强和改进立法工作，提高立法质量，坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，是依法治国的根本所在。伦理立法实际上是一种集体的道德裁决，是将那些相对成熟的基本行政伦理规范上升为法律规范，明确违反者应当承担的法律责任。有了完善的行政伦理法律，行政人员的权力运作就有法可依，同时，也给社会监督、规范其权力运行提供了充分依据。当前，迫切需要制定行政伦理法，明确行政伦理的本质内涵、基本精神，将行政人员本应遵守和履行的伦理规则和义务职责通过法律的形式固定下来，以便于行政人员在实际工作中有法可依、违法必究。在推动行政伦理建设规范发展的同时，行政人员的法治素养也将会得到进一步提升。完善行政伦理立法，还必须健全各项配套的法律法规，以形成完善的行政伦理法律体系，以法律的强制作用，来维护道德的纯洁性，只有这样，才能使行政伦理规范得到较好的保护与传承。

（四）全方位加强行政伦理监督，促进服务型政府建设

加强行政伦理监督，促进服务型政府建设，必须要强化政府内部的层级监督和专门监督。“内治不久得，不可以正外”，行政伦理监督是贯穿于行政行为事前、事中、事后的全过程监督，从而保证监督频率和覆盖范围，增强监督实效。要多层次、多形式地对行政人员进行监督。新形势下应创设行政伦理道德评审制度，将行政人员平时的一些道德品行纳入制度考核范围。进一步完善行政伦理纠错问责机制，要将行政伦理失范行为纳入行政问责制的范围，对行政人员中的道德败坏者、违法乱纪者必须严格追究责任。同时，要进一步发挥党内监督、社会监督、舆论监督作用，让行政人员的一些伦理失范适时曝光，人民大众、新闻舆论及时跟进，对失范行为形成强大的社会舆论压力，从而使行政人员自觉自愿遵循行政道德规范，不断促进服务型政府建设。

责任编辑 雨 文

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1009-1203（2015）01-0073-03

2014-12-29

李雯（1961-），女，山西临猗人，中共山西省委党校资料信息中心副研究员。