行政体制改革与行政法治建设

王雅琴

（中共中央党校，北京 100091）

行政体制改革与行政法治建设

王雅琴

（中共中央党校，北京 100091）

推进行政体制改革法治化对于全面深化改革具有关键意义。改革开放30多年来，对改革的法治化路径重视不够、法律的几近缺席是我国行政体制改革中存在的主要问题。对于行政发展、政府有效治理来说，行政体制的合理性和行政法治的完备性同样重要。坚持推进行政体制改革法治化，需要正确处理行政与法律的关系、政府与社会的关系、观念与制度的关系。

行政体制改革；行政法治；法治政府

自人类走出洪古蛮荒，就从来没有停止对美好政治制度的追寻，有着几千年古老文明的中国同样为此从未间断过艰难探索。在20世纪80年代改革开放战略决策全面实施的时代背景下，我国开启了行政体制改革、法治国家建设的伟大历史进程。行政体制改革、行政法治建设的逐步展开体现了政治、经济和社会发展的内在要求。从国际环境来看，20世纪中后期，西方国家掀起了波澜壮阔的政府改革浪潮，意在建立一种超越传统行政模式的公共行政范式，这场改革波及全球，持续至今。改革开放30多年来，我国时时感受着这场政府改革的影响，但是比较研究的欠缺、理论创新的匮乏，严重制约着改革和行政的发展。本文以全球性政府改革为背景，分析中国的行政体制改革、行政法治和行政发展问题，并有针对性地提出推进我国行政体制改革和行政法治建设的建议。

一、行政体制改革、行政法治建设的历史进程和现实状况

改革开放以来，行政体制改革进行了六轮，分三个阶段，第七轮改革目前已经启动。第一个阶段（1982年到1992年）的行政体制改革主要是对行政机构和人员数量的精简。1988年的机构改革首次提出了转变政府职能的要求，但是职能定位尚不明确。第二个阶段（1993年到2002年）的改革主要是围绕市场经济体制的构建而进行政府职能调整。随着市场经济体制的发展，政府职能定位逐步清晰。第三个阶段（2003年至今）的改革重点是加强政府的社会管理和公共服务职能，建设服务型政府。经过多年探索，行政体制改革取得了很大的成就，即服务型政府和法治政府的改革目标已经明确；政府职能发生了很大转变；政府组织结构有所优化；法治政府建设全面深入推进；行政执法体制改革不断深化；行政执法行为规范化得以增强；政务公开已经得到法律确认；人员精简基本到位，公务员的法治意识、服务意识有所加强，公务员管理制度建立并不断完善〔1〕。经过艰难探索，行政体制改革在许多方面都已破题，这是改革取得的重要成就。但是新的矛盾和问题，促使人们反思几十年来改革方式、策略方面的不足之处，思考继续推进改革面临的深刻障碍和挑战，以及将要怎样克服这些障碍、应对这些挑战。对改革的法治化路径的重视不够、改革过程中法律的几近缺席是行政体制改革中存在的一个重要问题，而推进行政体制改革的法治化对全面深化改革具有关键意义。

改革开放以来，行政法治作为法治国家建设的重要内容已经发展起来。从依法行政原则的提出到法治政府目标的确立，经过了认识和实践的深化，“在我国，依法行政已经不单纯是行政机关工作方式的一种变化，推进行政法治、建设法治政府意味着政府治理模式的深刻革命，是政治体制改革的重要方面”〔2〕。经过多年的努力，行政法治建设成就显著，然而法治的现实是，成就与问题并存、障碍与动力并存、挑战和机遇并存。在全面推进改革的新的历史时期，行政法治建设面临着新的挑战：一是行政管理的新形势。经济高速增长产生的经济发展与市场发育不够、法律保护不足之间的矛盾；经济发展与资源环境之间的矛盾；经济发展与社会发展之间的矛盾。二是社会公众的新需求。限制行政权力与加强行政能力的社会需求同时并存；行政法治与行政效率的要求并存；行政的法治化与民主化的目标并存。三是行政活动的新发展。强化形式法治与推进实质法治的要求同时并存；传统行政方式的惯性影响与现代行政方式的示范性并存；强化监督与行政自由裁量权之间的矛盾并存〔3〕。我国行政法治建设还面临着深层次障碍：一是中国式法治发展道路的消极方面。我国不像法、德、英、美等国那样法治是内发内生，我国走向法治是源于深刻的民族存亡危机，是一种基于外来挑战而作出回应的后起外发型的法治道路。这种道路决定了在一个法治传统匮乏的国家，实现国家治理的法治化会困难重重，是一个长期的历史过程。二是行政传统的消极影响。我国传统的行政制度以道德化行政为特征，贯彻中央集权制度，是一整套独特的封建统治管理规则。一方面人们习惯于对权力的崇拜和服从，另一方面权力行使者又会形成基于权力和职位的优越感。三是行政管理体制方面的弊端。历史和现实都提示我们，行政管理体制不进行彻底变革将会成为各项改革的阻力，会成为法治发展的阻力〔4〕。

二、行政体制改革和行政法治建设的关联性

对于行政的发展和政府的有效治理来说，行政体制的合理性和行政法治的完备性同样重要。立足我国的实践，探究行政体制和行政法治的关联性，谋求行政的发展和政府治理能力的提升，是本文研究的意图。反思我国行政体制改革存在的问题，不难发现，改革过程没有充分体现法治思维、没有充分发挥法律作用是重要原因，而理论支持匮乏是产生这种情况的根源。随着改革的深入、法治的发展，两者的联系越来越明显且紧密。首先，行政体制改革基本问题与法治具有相关性，如转变政府职能就是重新定位政府的权力边界、优化政府组织结构意味着重塑行政主体、政府管理方式转变需要法律的规范和保障等等。其次，行政体制改革是政府管理走向法治化的前提和基础，体制性弊端深刻阻碍着法治的发展，这些障碍，只有通过改革才能克服，行政法治还是行政体制改革的方向和目标之一。再次，行政法治对行政体制改革具有保障作用、规范作用和引导作用，以法治引领改革进程、总结和提升改革的成功经验，因而，持续深化改革，就要强调改革的法治化推进，突出改革的法治化路径。最后，行政体制改革和行政法治的根本目标是一致的，目标集中在，建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，实现政府组织机构向科学化、规范化、法治化的方向转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的方向转变，建设人民满意的服务型政府和法治政府。因此，在未来的时间里，就要坚持推进行政改革的法治化，在全面深化改革的基础上逐步推进法治国家、法治政府建设。

继续深化改革，推进行政体制改革的法治化，在全面深化改革中推进行政法治建设。应坚持正确的改革道路、关注世界行政改革的趋势，中国特色的公共行政体制一定是以公共性为基本价值取向、以协调高效为特征的。可以预料在今后一个时期，行政的民主化、法治化和科学化将不断加强，有为的、有效的、有能力的开放政府、服务政府和法治政府才是能够体现行政正义的政府，是人民的期盼之所在。

三、深入推进行政体制改革和行政法治建设的基本立场

改革开放以来，我国公共行政的发展阶段、面临的问题不同于西方国家，行政改革的诉求、路径和功能也都迥然不同于西方，这些差别从根本上决定了我国行政改革的内容和方向是，加强行政的形式理性化和提高行政的效能。目前我国公共管理可以说面临着双重困境，即行政的法治化问题、管理能力不足及由此而来的管理绩效问题，正确解决这些问题，弥补这些不足，对于我国克服改革深层次障碍、解决改革新问题、应对改革新挑战具有根本意义。

持续深化改革需要认真对待并加以解决几个基本认识问题：一是行政与法律的关系。行政权力来源于法律，行政活动必须依据法律的授权，没有法律授权根据的行政活动就是越权、违法。就像庞德所言，在近代世界里，法律成了社会控制的主要手段。在当前的社会中，我们主要依靠的是政治组织社会的强力，我们力图通过有秩序的和系统的适用强力，来调整关系和安排行为。然而，在现实的社会生活中，权力和法律本就极少以纯粹的形式出现。尤其是在我国，长期以来，政府习惯于直接的行政控制方式，行政机关的现实优势地位、行政权的扩张导致了法律控制几近失效〔5〕。推进行政的法治化是改革的目标，也是行政理性化的要求，但还原法律和行政的关系，需要将约束行政权的必要性付诸机制的实践，一方面，以行政行为的结果为落脚点，法律提供适用技术性的操作规则，以实体规则约束权力；另一方面也是更重要的方面，就是加强对行政权的程序规范，具有根本意义的是，需要法律优先于行政观念的普遍确立。二是政府与社会的关系。20世纪以来，随着代议制民主的危机在西方民主国家日益显现，参与式民主作为选举民主的补充和完善而出现。随着民主化和政府改革的深入发展，政治民主转向行政民主的运作，政府与公民的关系发生了深刻的变化，行政民主成为一个国际性的话题和潮流。在我国，公民参与作为一种变革社会的公共需求，已经得到了制度层面的重视和回应，“公众参与的兴起已经成为当代中国公共生活领域越来越重要的社会现实”〔6〕。公众参与本身就意味着社会成员对社会责任的分担和成果的共享，它使每一个社会成员都有机会向政府表达意见，都有机会为谋取社会共同利益而贡献自己的才能，这也是良好治理的要义所在。对于我国来说，重新塑造政府和社会的关系，就必须先重新认识和定位政府和社会的关系，公众参与行政过程是国家与公民政治关系的本质体现。走下神坛的政府要基于平等对待的前提，积极引导和规范公众参与、提供公众参与的制度保障、提升公众的参与能力，从而增强行政的正当性和权威性，重塑政府公信力。三是观念和制度的关系。制度的革命并不意味着观念、意识的革命，观念的转变较之于制度的变迁更加艰难，具有缓变性，但更具有根本性。法律制度和法律观念的相互脱节必然导致法律功能的削弱。现如今，法治政府、服务政府的目标已经提出，但是公务人员的法律意识、责任意识、服务意识的提高还需要一个过程。对于我国的行政改革和行政发展来说，在加强行政法治化的同时，要始终坚持公共价值取向、坚持人民利益至上来引导改革和行政理性化的建设。观念可以带动实践的发展，新的实践呼唤新的理论创新。以理论创新推动实践，这是改革时代理论工作者的责任和使命。

〔1〕本书编写组.党的十八届三中全会学习辅导〔M〕.北京：党建读物出版社，2013：35.

〔2〕黄建洪.公共供求场域中的行政法制：本质规律、实践悖论及其化解路径〔J〕.晋阳学刊，2014（4）.

〔3〕魏礼群.中国行政体制改革报告（2013）NO.3〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2014：213.

〔4〕周天勇.中国行政改革30年〔M〕.上海：格致出版社，2008：156.

〔5〕张明杰.开放的政府〔M〕.北京：中国政法大学出版社，2003：134.

〔6〕王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践〔M〕.北京：中国法制出版社，2008：67.

Reform of Administrative System and Administrative Rule of Law

WANGYa-qin
（Party School of the Central Committee of CPC，Beijing 100091，China）

To promote the legalization of the reform of administrative system has key significance to deepen comprehensive reform.Since 30 years of reform and opening-up，some main problems have been in the reform of administrative system in our country，such as ignorance of path of legalization，lack of law and so on.To the administrative development and effective government management，the rationality of administrative system is as important as the completeness of administrative rule of law.To promote the legalization of the reform of administrative system，we should deal with some relationships，which are between administration and law，government and society，concept and system.

reform of administrative system；administrative rule of law；a law-based government

D616

A

1009-1203（2015）01-0070-03

责任编辑 李 雯

2014-12-25

国家社会科学基金项目（09CFX006）。

王雅琴（1971-），女，山西阳泉人，中共中央党校政法部副教授，宪法行政法学博士，研究方向为政治权利、政府法治基本理论。