社会组织参与公益事业的实践探索及其启示——以杭州市社会组织参与公益事业为例

吴太胜

（杭州科技职业技术学院，浙江 杭州 311402）

社会组织参与公益事业的实践探索及其启示
——以杭州市社会组织参与公益事业为例

吴太胜

（杭州科技职业技术学院，浙江 杭州 311402）

社会组织的参与能很好地促进公益事业的发展，有助于满足公民日益增长的公益需求。杭州市社会组织参与公益事业的实践探索取得了显著成效，同时也面临着机制尚不健全、能力不强、公信度不高等现实困境。其实践探索为全国其他城市提供了有益启示：一是政府与社会组织应建立新型公益协作关系；二是应积极探索社会组织参与公益事业的新渠道；三是应提高社会组织参与公益事业的能力；四是应加强以公益精神为核心的公益文化建设。

公益事业；社会组织；社会参与；杭州

公益事业涵盖教育、科技、文化、卫生、环保、公共设施建设等诸多领域，直接关系和影响民生，对化解社会矛盾、优化社会资源、增强公民社会责任、调节社会关系具有重要作用。社会组织参与公益事业能很好地促进公益事业的发展，有助于推动经济社会协调发展和文明进步，有助于满足公民日益增长的公益需求。杭州市近年来在这方面进行了积极探索，其成功经验可为全国其他城市提供有益启示。

一、杭州市社会组织参与公益事业的实践探索

社会组织有社会团体、基金会和民办非企业单位三种类型，是经各级人民政府民政部门登记注册的一种独立于政府部门和市场的专门的组织形式。社会组织按性质可分为政治性社会组织、文化性社会组织、公益性社会组织、研究性社会组织等，它们的共同点是直接回应受益者的各种需求，为公众提供各种形式的公益服务并谋求社会公共利益。

随着公益事业不断发展壮大，近年来，杭州公益服务的种类、数量和水平逐步扩大提高。为提升公益服务供给总量和服务质量，杭州着力构建公益服务新格局。《杭州市基本公共服务体系建设三年行动计划（2013-2015年）》提出，“建立完善劳动就业、社会保障、公共文化体育、基本公共教育、基本医疗卫生、基本养老服务、基本住房保障、基本生活必需品、公共基础设施和基本公共安全十大基本公共服务体系”。为实现该目标，杭州市政府提出，“建立政府为主、市场和社会共同参与的多元化供给模式，实现政府与其他社会主体的良性互动，形成基本公共服务多元化供给机制”，该行动计划的实施，推进了社会组织参与公益事业的一系列新探索。

第一，推进了社会组织的迅猛发展。截至2013年12月底，全市社会组织共有16 615家，其中登记注册的有5 153家，备案的有11 462家〔1〕，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的组织体系。各类社会组织活跃在杭州经济、科技、教育、文化、卫生、体育、民政等各个领域，成为完善社会治理、激发社会活力、提供社会公共服务、促进社会和谐的一支不可或缺的力量。

第二，政府简化了社会组织登记程序。浙江省民政厅要求进一步放开社会组织登记管理，除法律法规规定需前置审批以外的科技、商会、公益慈善、社区服务类等社会组织的设立，不再需主管部门审批，可向民政部门直接申请登记，从而加速了社会组织的增长，并促进其积极参与社会服务，参与各种志愿服务，推进了杭州市公益事业的发展。

第三，规范了社会组织的公益事业参与。2014年2月，杭州首次发布《社会组织评估规范》，规定了社会组织的评估管理机制、评估工作机制、评估对象要求、评估的内容、工作方式与方法、评估指标体系及评分细则、评估的工作程序等内容。在“公益类社会团体评估指标体系和评分细则”中，对“公益活动会员参与度”的设计突出了“会员参与公益活动达到会员总数的比例”：会员参与公益活动占会员总数的40%～50%，得5分；占50%～60%，得10分；占60%～70%，得15分；占比大于或等于70%，得20分。这些评估细则，对规范社会组织参与公益事业，促进社会组织的成长发展，都起到了积极的引导作用。

第四，加大了对社会组织的培育扶持力度。为加强和创新社会管理，杭州各区县相继采取多种举措，支持社会组织的建立和发展。西湖区出台了《关于社会组织培育扶持的办法（试行）》。该《办法》一是确定扶持公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织。二是对于符合条件的初创期社会组织，给予开办费补贴或运营补贴；对主办具有国内外影响力和一定规模活动的社会组织，给予一定活动经费补贴。三是对于获得相关荣誉的社会组织，给予一定扶持经费。申报西湖区社区公益创投项目或承接政府购买服务的社会组织，有机会获得一定奖励。

随着杭州市社会组织的不断开放和规范，其公益事业参与领域进一步拓宽。杭州环保公益组织积极参与环保行动，杭州生态文化协会成为国内专职人员最多、发展良好的地方环保公益组织。尤其是杭州政务平台纷纷试水微信、微博、APP等新媒体，多样、特色、规范的社会参与机制正在形成。杭州社会组织参与公益服务的主要类型有以下四个方面：一是宣传咨询。杭州市社会组织发挥专业优势，面向社会开展相关宣传、咨询服务活动，开展医疗卫生、法律知识、农业科技三下乡活动；通过广场服务活动，为市民提供法律咨询、手机电脑维修等服务。二是志愿服务。杭州社会组织以志愿服务制度化建设为基础，积极为社会提供志愿服务。全市社会组织推进垃圾分类等重点志愿服务项目，广泛开展“雷锋广场”、“微笑亭”、“阳光助残”、“为孤寡老人送祝福”、“为弱势青少年送演出”等志愿服务活动，参与治污会战、全民节水和保护“母亲河”等活动。三是慈善捐赠。以“爱心助梦·美丽杭州”为主题的杭州2014年“春风行动”，得到了社会各界人士的热情参与和大力支持，广大居民弘扬杭州“最美”精神，凝聚和传递社会爱心力量，慷慨解囊、踊跃捐款。截至2014年1月27日，“春风行动”市本级共收到捐款48 799 059.1元〔2〕。杭州市推出的“公民爱心日”教育实践活动，针对困难家庭儿童、城市外来务工人员子女、孤残儿童和自闭症儿童等特殊群体未成年人，倡议市民通过捐一元钱、赠一本书、圆一个梦、讲一个故事等形式送出一份关爱。从2005年开展至今，活动已连续9届，共募集社会各界捐款900万元，书籍36万余册，资助学校130余所〔3〕。四是赈灾济困。杭州社会组织利用各自专长，主动配合政府开展救灾济困。2014年8月3日云南省昭通市鲁甸县发生6.5级地震，地震发生后，杭州市公羊会公益基金会和滴水公益组织陆续赶到灾区，主动投入救援救助工作中。公羊会公益基金会一次募集救灾款58万元，并且积极参与疾控防疫以及灾后心理辅导。

综上可知杭州社会组织在公益服务拓展、社会治理参与等方面的功能日益彰显，在助推行业发展、激发社会活力、推进城市文明建设等方面都取得了显著成效。

二、社会组织参与地方公益事业的现实困境

社会组织在推动地方公益事业发展的同时，仍然面临一些现实困境。

（一）社会组织参与公益事业的机制尚不健全

除一些传统的社会组织之外，杭州市大部分社会组织是随着改革开放和社会结构的调整变化而建立起来的，一方面，相当多的公益组织类同，影响对外交流和做大做强；另一方面，一些社会组织的运作机制、活动机制尚不健全，在公益服务方面缺少具体的、规范化的运作机制，相应的信息公开机制还不够健全，社会组织参与地方公益事业的政策要求和优惠政策还没有完善，以致一些社会组织的参与行为引起公众的争议和不信任，影响到具体工作的开展，甚至陷入了发展困境。

（二）社会组织参与公益事业的能力不强

社会组织资源紧缺和协作不够两个因素制约了其参与公益事业能力的发展。

从社会组织的资源开发来看，首先缺乏稳定的资金来源，其次专业人才不足，特别是乐意参与社会组织工作的专业人员不多。由于社会组织具有特定的专业性需求，相应地对其组织成员的能力提出了高要求，而符合这种需要的专业人才非常缺乏。专业人才的缺乏影响了社会组织参与公益事业的水平和质量。比如，在杭州多种文化团体虽然已经成为公共文化活动的主体，社会覆盖面大，群众参与度高，但多种社会文化团体在提供公共文化产品时，却存在管理欠规范、组织不科学、专业性不高等诸多现实问题。

从社会组织相互合作的发展机制来看，不同类型、不同层级的社会组织基于不同的建立目标，在人力、财力等资源配置上不均衡，导致公共服务发展受限。社会组织间的相互合作不够，特别是在公益性项目的资源共享、协同发展方面合作不足，限制了社会组织参与公益事业的能力的提升。社会组织资源有限，资源开发、协调发展不够，导致其对有影响力、品牌化的公益活动项目的开发能力不强，培育组织文化特色的能力欠缺。

（三）社会组织参与公益事业的公信度不高

公信度就是社会对组织的认可及信任程度。公益组织的优劣很大程度上取决于其自身建设和能否取得社会公信。在公众看来，社会组织的工作人员都应具有无私奉献的精神,应充满爱心、诚信，但事实并非如此。在社会组织迅速发展的背后，有些公益组织缺乏必要的社会监管，面临组织能力和社会公信力双重危机。社会组织的组织能力涉及组织战略规划、人力管理、财务管理、项目管理、公关能力等多方面。由于杭州的民间公益组织成员大多是兼职，很少有全职人员，在组织规划、人力管理等方面大多是刚刚起步，相当多的社会组织没有科学的组织规划，组织制度也尚未成型。人力管理也多为非正式的分工协作约定，财务管理制度尚不完善。能够定期通过微博、网站、微信平台等向相关方公开财务情况的组织还没有普遍。公益组织没有广泛建立制度化的行业自律机制，对法律变化做不到及时跟进，再加上一些官办公益组织行政色彩浓厚，工作效率不高，在一定程度上降低了其在公众中的公信力。

三、杭州市社会组织参与公益事业的实践探索对全国的有益启示

近年来，杭州各级政府尝试以平等的姿态、互融的架构与社会组织建立“伙伴”关系，率先推出公益伙伴圈，实现公益事业的广泛社会参与。政府在积极支持公益性组织的发展，激发其组织活力、提升其参与公益事业的能力等方面都做了积极努力，开创了服务型社会组织新形式。其在全国率先推出公益组织评价指标，创设一批杭州公益文化品牌，开通网站、微信、微博，将公益理念通过多方参与的方式进行有效传播的一系列创造性实践探索，对我国社会组织参与公益事业具有积极的启发意义。

（一）政府与社会组织应建立新型公益协作关系

社会组织的发展为社会管理创新打下了良好的基础，加强社会组织与政府和其他社会服务团体的联系与合作，是实现社会资源共享、扩大社会组织参与公益事业的重要渠道。

首先，要合理界定社会组织与政府的职能关系。明确政府各部门的公益服务的职能定位，确立政府与社会组织的责任关系、利益关系、互信关系。社会组织应帮助政府更好地实行社会治理，在政府无法很好地管理的领域和想管但管不好的问题上发挥自己的优势，从而为社会组织参与公益事业争取更大的空间。

其次，政府应加大对社会组织的培育力度。积极推进社会组织孵化基地建设，重点培育全市性、关键性的社会组织，尤其是公益类的社会组织。积极扶持萌芽状态的、筹备过程中的社会组织，保障更多的社会组织涌现并形成良性竞争。加强对社会组织的监管和财务审计的中立性建设；完善对公益性组织的税收减免政策；通过购买社会组织服务，培育一批有能力、讲诚信的公益性组织，重点培育科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织；支持、鼓励社会组织通过各种形式参与公益服务。

再次，应建立科学、规范的政府管理制度体系。完善社会组织的登记和注销制度、信息公开制度、考核评估与激励制度、人才引进培训管理机制等，推动政府从“静态”管理转向“动态”管理，从注重“入门”管理转向“过程”管理，从“单一”管理转向“分类”管理，在对社会组织简化登记注册的同时，对其加强组织运作的动态监督和管理。

社会组织在政府良好的政策环境保证下，将会更多地动员社会资源，更好地提供公益服务，并通过有效途径和方法积极参与社会公益事业。

（二）应积极探索社会组织参与公益事业的新渠道

浙江市场经济的发展，离不开企业的创新，企业也因此获得了巨大的发展空间，拥有了更多的可支配资源，这为公益组织与企业合作参与公益事业奠定了物质基础。为解决资金困难，社会组织参与公益事业，不应继续沿袭传统的摆摊、“化缘”等老路，可面向企业这个市场经济主体，运用多种筹资方式，如义卖、义演、广告劝募、传媒报道劝募、电视劝募、论坛劝募或者专业筹资、分成筹资等方式筹措公益基金。社会组织通过公益宣传和培训等，在企业和员工中传播相关公益知识，培养社会公益意识，可以实现社会组织的使命，同时获得组织发展的资金或其他物资支持。企业借助这些项目的实施，也可以树立绿色品牌和良好的社会形象，增强企业的凝聚力和核心竞争力，促进企业利润的增长。社会组织也可以通过参与企业文化建设，提升自身参与社会公益事业的成效。

（三）应提高社会组织参与公益事业的能力

社会组织应通过公益服务活动，提高自身规范化建设能力、公平竞争能力、参与社会管理和服务能力，推动公益事业专业化、职业化的发展。

一要完善社会志愿服务体系。建立健全志愿者招聘、统一认证和考评体系，通过多种渠道、多种形式包括网络论坛、微信等对志愿者实行网络化管理，让更多的居民认识、支持、参与公益活动，保障志愿服务活动的广泛开展。

二要强化人才队伍建设。社会组织“专业化”越强，对公众越有吸引力。要加强培育公益服务的专门性人才，提高社会组织公益服务的专业化水平。在公益服务过程中，应进行公益项目分类，并为各类项目设计举办主题公益活动，打造公益活动品牌。

三要加强社会组织的公益合作。依托志愿者联合会、各级各类志愿服务组织与众多的慈善基金会、公益组织以及公益社团的良好协作关系，促进合作联盟建设。通过公益组织公益合作联盟的建设，提高社会组织参与公益事业的声誉和效果。积极搭建社会组织间的合作平台，创建有效的合作机制，努力实现合作关系常态化。

四要增强社会组织的公信力。首先要加强行政监督，实行公益活动公开化，公益信息统计透明化，监管部门抽查公益财务收支常态化。其次要形成社会监督，扶持社会监督机构对公益组织的监督，包括社会舆论、民间评估机构及公民个人的监督等。要加强对公益组织的舆论监督，对涉及公益组织负面事项的新闻报道，社会监督机构应及时予以回应，对存在的问题要负责任地督促整改。对公益组织的公信力，由第三方进行测评并向公众发布测评报告，让社会了解社会组织参与公益事业的基本情况。再次要强化内部监控，构建权责明晰的公益组织法人治理结构，制定约束组织和成员的行为规则，提高管理人员的素质，完善内部管理监督程序。要积极探索自我监督的有效机制，构建自我管理、自我发展和自我约束的公益组织自律机制。

（四）应加强以公益精神为核心的公益文化建设

公益文化以利他主义价值观为核心，以社会责任感为重点，是公益精神、公益制度、公益行为、公益环境的总和〔4〕。其中，公益精神是公益主体基于一定利他意识而面向特定公益对象的价值观念和人格品质，是公益文化的精神内核，它是一种团结互助意识、一种公民的自觉自知的参与精神，它能整合群体力量，并引导人们的实践行为〔5〕。公益精神要基于一定的公益认识、公益情感。公益认识是公益主体对公益知识和公益现象的认知和理解。公益情感是公益主体依据自己的利益需要对公益思想、公益现象的主观体验。

公益制度是公益文化的重要组成部分，公益行为是公益精神的动态体现，是公益文化的落脚点。公益文化对公众的价值观念和道德取向具有积极影响，能使人们的公益行为获得广泛的社会认同，并且随着公益文化的发展和公益力量的壮大，这种认同感会升华为一种使命感与责任感。

建设社会组织参与公益事业的公益文化，要大力放大“最美”现象效应，凝聚和传递社会爱心力量，培育和弘扬大众慈善公益精神，将传统的慈善价值观与市场经济条件下的现代价值观有机融合，整合区域文化、行业文化资源参与公益文化建设，搭建公益文化交流协作平台，形成社会广泛关注、支持公益事业的文化环境。建立公益文化发展专项基金，完善公益性文化设施，打造社会组织参与公益事业的品牌文化，建设形式多样化、参与多元化、资源社会化、服务人性化的高品质公益文化。

〔1〕2013年杭州市社会组织发展十件大事〔EB/OL〕.http:// mjzz.zjol.com.cn/system/2014/01/24/019829730.shtml.2014-01-24.

〔2〕杭州市2014年“春风行动”捐款公告〔N〕.杭州日报，2014-01-28.

〔3〕爱满杭城公民爱心日全面启动〔EB/OL〕.http://www.hangzhou. gov.cn/main/zwdt/bmdt/ww/T485857.shtml.2014-05-30.

〔4〕龚慧芬.大学公益文化建设研究〔D〕.长沙：湖南大学，2011.

〔5〕卓高生.公益精神概念辨析〔J〕.理论与现代化，2010（1）.

责任编辑 梁华林

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1009-1203（2015）01-0058-04

2014-12-15

教育部人文社会科学规划项目（11YJAZH100）。

吴太胜（1965-），男，安徽五河人，杭州科技职业技术学院教务处副处长，教授。