推进农村宅基地整理的对策建议——以滁州市为例

中共滁州市委党校课题组

（中共滁州市委党校，安徽滁州239000）

推进农村宅基地整理的对策建议
——以滁州市为例

中共滁州市委党校课题组

（中共滁州市委党校，安徽滁州239000）

当前，宅基地整理与农田整理基础上的农村空间格局优化、土地承包经营权流转基础上的农业规模经营、农村人口集中居住趋势下的新型农村社区建设及产业化经营模式下的现代农业发展已成为推动当前农村发展和新型城镇化建设必须面对的四项重要任务。四者互促共进，四位一体，需要联动推进。为此，滁州市委党校课题组通过对滁州市部分县（市）的相关部门和有关乡（镇）村的走访调研，对当前滁州市农村宅基地整理、土地流转以及新型农村社区建设等方面有了较为充分的了解，并作了深入细致的分析思考，以期更好服务于滁州市正在推进中的美好乡村建设和城镇化发展。

农村宅基地；村庄建设规划；典型示范；推进机制

随着城镇化的快速推进，农村人口呈加速分化、分业、分工的客观趋势，大量的农业人口不断地离开农村，农村出现了大量的宅基地及住房闲置状况，村庄空心化程度不断攀升，以宅基地为主的农村建设用地粗放利用和浪费现象十分严重，引起社会广泛关注。

一、滁州市农村宅基地利用现状

（一）村庄布局散、乱、小

据统计，全市共有行政村1038个，自然村21307个，每个行政村平均约有21个自然村。这种村庄布局结构，使基础设施和公共服务投入成本高、使用效率低。同时，有些村庄向村外扩展迅速，在旧村之外又聚集成新村。

（二）人均用地面积普遍超标

根据调查，滁州市农村居民点人均用地超过250平方米，有的县甚至超过300平方米，高于国家村镇规划建设标准规定的150平方米上限。如果考虑农村人口的转移情况，农村人均用地面积则更高。

（三）一户多宅和农房废弃闲置现象较多

据调查，全市农村一户多宅现象约占10%，住房废弃闲置率在15%以上。

二、农村宅基地整理过程中存在的问题

近几年，滁州市在土地置换和城乡建设用地增减挂钩等项目实施中取得了良好的工作成效，积累了不少经验，但课题组在调研中也发现农村宅基地整理工作还面临着许多问题，需要进一步从各方面加以探索解决。

（一）村庄建设规划的科学性和可操作性有待提高

当前滁州市各乡镇虽然基本上按要求都编制了

村庄建设规划，但有些规划的起点过高，建设者难以承受，不太符合实际；有些规划没有凸出中心村镇的地位，导致农村居民点布点过于分散，没有形成集中布局的势态；有些村镇建设规划与土地利用总体规划衔接不到位，导致规划落地难；有些规划实施和执行力度不够，造成年年讲规划，但村庄多年无变化现象；有些规划只注重新房整齐统一，忽视了对旧宅基地的改造利用；有些村庄缺乏控制性详细规划，出现“只见新屋，不见新村”、“只见新村、不见新貌”现象。

（二）部分农户宅基地退出的积极性不高

一是受传统观念影响，一些农户认为老宅是祖传财产，带有一定的感情寄托,不愿退出闲置宅基地；二是补偿机制和激励机制不完善，村民缺少退出宅基地的意愿和动力；三是部分农户家庭困难，即使在获得拆迁补偿费的前提下，异地建新房仍很难，宅基地退出的推力不足。

（三）相关政策仍需完善

一是政策缺少统一性与规范性。当前有关宅基地退出的各项规定和举措尚处于探索积累经验的阶段，某种程度上还是一种行政指导行为，还没有相应的规范性法律政策文件，政策宽严度各异，操作过程也有很多不规范现象。二是具体补偿标准有待完善。近年，随着农村经济的发展，有些农户的住宅标准和质量较高，按照滁州市各县（市、区）的现行补偿标准难以弥补农户的拆迁成本，另如需新建住房又要不小的投入，农民退出宅基地的成本较高。

（四）资金筹措存有一定困难

农村宅基地整理过程中需要投入大量资金。可以说资金能否落实、筹资渠道是否稳定，是推进宅基地退出最为基础的工作。从滁州市实际看，所需资金主要通过土地复垦指标费、置换土地的出让金以及相关配套补助资金等来平衡，由于土地复垦指标费和相关配套补助资金十分有限，置换土地的出让收益又具有时滞性和因为土地市场的不景气造成的不确定性，导致短期内实现资金平衡有一定难度。

（五）具体操作上的困难

一是整村推进难度较大。按照国土资源部要求，实施增减挂钩必须要在国家下达的指标以内，且要实行项目的整体报批，而农村宅基地的退出以整村推进的方式有时难以实施。这是因为整村推进过程中，总有少数农户因某种原因不愿置换。如果强制或者过度诱导拆迁，势必会造成社会不和谐和侵害农民权益现象。二是先拆后建与先建后拆的两难选择。国土资源部要求农村土地整治必须坚持“先拆旧复耕、后建新”的整治步骤，防止建新不拆旧。如果按规定先拆后建，特别是大规模铺开时，拆房农民过渡性安置是一大难题；如果先建后拆，必然涉及挂钩周转指标。建造新的农村居民点，需要先占用一定面积的建设用地甚至是耕地或基本农田，但大多数地方，都不是增减挂钩试点或农村土地整治试点，很难获得周转指标。

三、滁州市加快农村宅基地整理的对策建议

（一）宅基地整理应坚持的原则

1.统筹考虑，系统谋划原则

当前农村的各项工作具有联动性，需要统筹考虑，系统谋划。宅基地整理过程中，要将宅基地整理与耕地整理、土地流转、新型农村社区建设、现代农业发展等当前农村发展和新型城镇化亟需解决的问题结合起来，形成促进宅基地整理与耕田整理基础上的农村空间格局优化、土地流转基础上的农业规模经营、农村人口集中居住趋势下的新型农村社区建设、产业化经营下的现代农业发展四位一体的工作联动推进格局。

2.引导农民集中居住原则

宅基地整理过程中，要顺应农民居住集中化趋势，对村庄的空间分布进行调整，引导农民集中居住。要在科学合理的村镇布局体系调控下，通过政策和项目实施引导激励农户逐步由分散走向集中，使区域的人口空间分布做到适度集中而又有机分散。

3.尊重农民意愿，维护群众利益原则

宅基地整理工作牵涉到农民的切身利益，实施过程中要充分尊重农民意愿和发挥农民的主体积极性。各种方案制订要充分听取农民群众的意见，以提高方案的科学性和可操作性。规划方案要在有效监督下实施，保证不强迫农民宅基地退出，不在退出过程中压价、克扣补偿费用，侵害农民利益。

（二）推进宅基地整理工作的步骤

1.完善宅基地整理工作的相关规划

规划是宅基地整理的龙头，只有以科学规划来统领宅基地整理工作的全局，才能少走弯路，防止重复建设和浪费。要确定乡村聚落体系的规模等级、职能结构、空间组合及其相互关系，在此基础上制定村庄迁、撤、并、留的具体方案和实施步骤。

（1）认真调查，搞清“家底”。科学规划的前提是实地调查。要开展包括农村宅基地在内的农村建设用地调查统计工作，对各居民点人口状况、用地总规模、闲置土地面积与宅基地闲置情况进行调查，摸清闲置两年以上宅基地的权属来源、分布、权利人名称、闲置原因和面积等情况，为科学规划和制订政策措施提供依

据。

（2）编制村庄分类发展规划。根据村庄发展现状及其发展条件的综合评价，以及未来城乡发展的要求，对每一个乡村居民点的类型进行明确界定，并针对不同的类型实施不同的发展策略，给予分类指导。规划可视情况将现有乡村居民点分为城镇近郊类型、整村迁移类型、改造盘活类型、乡村田园特色类型。

（3）编制村镇布局体系规划。按照常住人口等对农村居民点的等级和规模进行划分，合理确定居民点的数量、规模、布局、范围等，形成中心镇、一般乡镇、中心村、保留村和特色自然村的村镇布局体系。在城镇化快速发展背景下和现有财力状况下，结合滁州市实际，课题组建议要突出中心村镇建设，特别是优先集中力量建设依托乡镇政府所在集镇等优越地的新型农村社区。

（4）编制村庄发展分区规划。农村居民点整理工作要充分考虑地区差异性，要根据村庄与城区的距离关系、经济发展程度、地形地貌差异等划分村庄发展分区，对不同的发展区域制定不同的对策和措施，实行分区整治和分区发展。

2.做好典型示范，再分步实施

农村居民点整理是一个长期的、复杂的过程，要在确定的长期目标基础上，走典型示范，分步实施之路。

（1）搞好试点，探索面上可供推广的经验

试点区域可首先选择远郊的农村地区，这些地区不像近郊区因地理位置毗邻城区能直接享受带动发展效应，其大部分仍属于经济欠发达的地区，针对这类农村地区的宅基地整理更具有普遍性和代表性；试点村可选择群众要求强烈，村两委战斗力较强，整理后可增加耕地面积较大的“空心村”。要积极探索相关经验，切实发挥典型示范作用。一是探索转变农村建房理念。要按照“控制单家独院、推广多户联排、鼓励多层公寓”的要求推进农民集中居住区建设。围绕该要求，操作中要实施因地制宜，分类管理的办法。二是探索居民点建设管理方式。转变建房方式。严格控制单家独院建房审批，推行“联户”、“多层”为主体的农村建房方式；转变审批方式。农村住房审批方式由原来的分户审批向联户审批转变；转变农村建房标准。由原来的以户为标准向以人均为标准转变，以批建筑占地面积为主向建筑占地面积和建筑面积结合转变；转变供地方式。农民建房供地方式以集体土地为主向国有（行政划拨或国有出让）和集体用地结合转变，跨村跨镇的建设项目以国有行政划拨方式供地。三是探索居民点建设模式。探索面向全镇（乡）范围的镇（乡）村共建，数村联合的村村联建，面向本村的单村独建等不同建设模式的操作经验。四是积极探索农村宅基地的置换补偿方式。要进一步探索货币补偿、集中还建、政策扶持等宅基地退出机制与模式，丰富相关经验。

（2）有序推进，分步实施

要秉承“农民可以接受、政府可以承受”的原则，在总结吸收示范经验的基础上，有计划、分阶段地稳步推进。条件成熟的地方可以搞成片整理，步子迈得大一点，条件不成熟的地方应逐步推进。操作中要注意两点：一是坚持整村迁居与分散迁居相结合。要按照当地经济发展状况和群众意愿稳步实施，将整村迁居与分散迁居相结合，不搞一线平推，不搞强制推进。要通过规划富有吸引力的居民安置点和优惠的政策来引导农户集中居住，要让农户直接感受到潜在的价值。在此情况下，可对具有优越条件的居民安置点（如依托乡镇政府所在集镇而建立的新型农村社区）辐射范围内的农户采取申请入住与宅基地退出相挂钩的方式，激励农户逐步由分散走向集中。要遵循自愿、有偿原则，成熟一个退出一个，不得强迫农户退出。在此过程中，可建立类似于城镇土地收购储备制度的农村宅基地收购、储备体系。值得注意的是，增减挂钩项目区不以整村推进的形式在政策层面和技术操作层面也是可行的，这在课题组调研土地等相关部门时得到确认。二是政府投资应考虑投资的重点与次序。在财力有限情况下，应根据具体情况，科学确定投资项目与优先次序，对一些可以暂缓或等到地区经济发展后可由村集体经济自主投资的项目，可以适当推后实施。

（三）完善推进机制与政策，强化资金与土地保障

1.完善农村宅基地退出机制。一是做好确权登记工作。确权登记是加强农村宅基地管理和完善农村宅基地退出补偿机制的基础性工作。二是完善激励机制。充分考虑农户旧房拆迁补偿、生产生活安置和新村基础设施配套建设资金投入的实际，确定合理的拆迁补偿标准，用经济手段和合理补偿引导农户退出闲置宅基地。要赋予农民多样化的置换方式选择权利。置换方式可以选择集中还建，也可以选择货币补偿等方式；在农民选择集中还建方式时，可提供保留村、中心村、依托乡镇政府所在集镇而建立的新型农村社区等安置地点以供选择；住宅类型要满足群众多层次需求，坚持住房类型多样化，比如公寓楼、联排房等。要通过制定合理的政策来引导使农民的选择科学合理。三是强化约束机制。主要是针对违法取得、超标超占的宅基地及非本集体经济组织成员占用的宅基地，进行有效治理和管控。

2.严格政策，规范操作。要严格把握政策业务关，坚持公开、公正、公平，从房屋丈量、到补偿款发放，始终在群众的监督下，坚持一把尺子量到底，一个标准做到底，让群众信服。

3.多渠道筹集资金。一是将分散于不同部门的支农资金整合优化，提高支农资金的使用效率；二是鼓励引导社会资本投入，通过增加农业生产补贴、出让社区服务项目经营权、优先安排农田水利和中低产田改造项目等形式，引导从事规模化、集约化农业生产企业和个人出资；三是针对不少农民长期在外务工，积累有雄厚资金的实际，制定优惠政策，鼓励他们捐资、投资；四是加强农村金融创新，支持农民住房建设和农村公共设施建设；五是实行宅基地定位权拍卖。

4.探索土地指标周转机制。建议国土资源管理部门采取更加灵活的预支政策，对列入计划的农户在退宅还耕土地整理未验收前，先对新型农村社区建设用地进行审批，待土地整理指标出来后予以扣减，实行“先用后扣”。

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（责编：李园）

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1008-8431（2015）06-0034-03

2015-10-10

中共滁州市委党校农村宅基地整理调研课题组。执笔人：李志忠（1974-），男，中共滁州市委党校理论研究室副教授。