论社会资本参与公共文化服务体系建设

蔡　瑛

(山东省社会科学院，济南 250002)



论社会资本参与公共文化服务体系建设

蔡瑛

(山东省社会科学院，济南 250002)

[摘要]我国公共文化服务体系建设，是多元社会资本共同参与的过程。在吸引多元社会资本参与公共文化服务体系建设中，如何既充分发挥市场机制的有效驱动作用，又充分发挥政府部门的积极导向作用，既防止市场“失灵”，又防止政府“失灵”，把市场“看不见的手”的优势与政府“看得见的手”的优势有机地结合起来。

[关键词]公共文化；社会资本；市场驱动；政府主导

加快构建现代公共文化服务体系，既是在全面建成小康社会历史进程中保障和改善民生的重要举措，又是全面深化文化体制改革、促进文化事业繁荣发展的必然要求，归根到底是培育与践行社会主义核心价值观、建设社会主义文化强国的重大战略任务。在我国现阶段，加强公共文化服务体系建设，一个现实的选择与迫切的任务就是要鼓励、吸收、支持多元社会资本参与。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：要“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”。这既是我国文化体制改革的基本方向，又是全面深化文化体制改革的重要路径。

一、公共文化服务体系：多元社会资本共同参与的过程

何谓公共文化服务体系？怎样构建现代公共文化服务体系？中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确指出：所谓公共文化服务体系，就是“以人民为中心，以社会主义核心价值观为引领，发展先进文化，创新传统文化，扶持通俗文化，引导流行文化，改造落后文化，抵制有害文化，巩固基层文化阵地，促进在全社会形成积极向上的精神追求和健康文明的生活方式”。构建这样一种公共文化服务体系，必须“坚持政府主导、坚持社会参与、坚持共建共享、坚持改革创新”。显然，这样一种公共文化服务体系，既与单纯的“文化产业”有着本质的不同，又与传统的“文化事业”有着明显的区别，是在社会主义市场经济条件下，由政府、市场、社会共同参与构建的一种文化发展理念和文化服务体系，其基本价值取向是满足人民群众日益增长的精神文化需求，使人民群众的基本文化权益得到更好保障，基本公共文化服务均等化水平得以稳步提高。

单纯化的“文化产业”，以市场为导向，以盈利为目的，以企业为主体，以市场交换为基本运作方式。它虽然在客观上也能为人民群众提供有益的精神食粮和文化营养，但在主观上排斥政府的主导作用和社会的共同参与，不可能使人民群众的基本文化权益得到切实保障，不可能使公共文化服务均等化水平得以稳步提高。因此，单纯发展“文化产业”，完全走“文化产业化”道路，是与中国特色社会主义文化发展方向与发展道路根本相悖的。

严格意义上的“文化事业”，是计划经济的产物。这种文化发展模式的基本特征是：政府部门既“管文化”，也“办文化”，文化产品和服务几乎全部以政府大包大揽的方式提供，而排斥市场的介入和市场配置的作用。文化服务的职能主要由文化事业单位来实现，不区分公益性文化和产业性文化，文化领域基本上由各级政府财政支持。文化企业事业单位的负责人由党委或政府任命，工作人员由上级机关配派。文化企事业单位的出版、演出等业务工作，要向党政部门呈报、获得批准方可实施。这样一种“文化事业”发展模式，由于缺少市场机制驱动和多元社会资本参与，因而严重缺乏内在活力，从业人员没有内在动力。这是影响公共文化服务体系建构和文化大发展大繁荣的重要制约因素。

与传统“文化事业”发展模式和单纯“文化产业”发展模式不同，公共文化服务体系开辟了中国特色社会主义文化发展的一条新路，这就是，通过多元社会资本共同参与，激发文化机体的内在活力，形成文化发展的强大合力，从而有力促进中国特色社会主义文化大发展大繁荣。从我国现阶段的文化国情出发，多元社会资本参与公共文化服务体系建设，起码包括三大要素：

一是政府主导。社会公共文化离不开政府主导。这既是文化发展正确方向的根本保证，又是实现文化服务均等化的关键环节。各级政府要从我国基本国情出发，密切适应改革开放和经济社会发展的步伐，认真研究人民群众的精神文化需求，因地制宜、科学规划、分类指导，运用制度安排和政策调控优化文化资源，推动实现基本公共文化服务均等化，切实保障人民群众的基本文化权益，从精神和文化层面促进实现社会公平。

二是市场驱动。市场经济的最大优势在于能够调动、激发社会成员的积极性。要在文化领域引入市场机制，最大限度地发挥市场配置资源的作用，激发文化从业人员参与公共文化服务的主动性，调动各社会主体参与公共文化服务的积极性，按照价值规律调节文化市场，向社会成员提供多样化的文化产品和文化服务，积极培育和引导人民群众的文化消费需求。

三是社会参与。现代公共文化是关系到社会各个领域、各个层面的文化；现代公共文化服务体系需要社会各方面共同参与。参与公共文化服务体系构建的社会资源，不仅包括图书馆、博物馆、美术馆以及各类国有文化艺术团体，它们一般由政府财政资助，以发展文化公益为价值导向，而且包括各类文化企业、民间文化团体以及文化旅游、文化传统开发与利用。只有把各类各种文化资本都充分动员起来、把它们的积极性都充分调动起来，公共文化服务体系才能有真正构建的有利条件。因此，必须坚持文化共建共享原则，加强统筹管理，建立协同机制，明确社会责任，优化配置各方文化资源，做到物尽其用、人尽其才、才尽其能，发挥整体优势，提升综合效益。

二、市场运作：社会资本参与公共文化服务体系建设的重要渠道

市场化既是经济体制改革的目标导向，也是当代中国走向现代化的主要推手。党的十八届三中全会《决定》进一步强调，要充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，同时更好地发挥政府作用。能否更好地做大市场、做好市场，可以说是当前我国多项改革能否深化的关键。加快构建现代公共文化服务体系，既是当前全面深化文化体制改革的迫切任务，也是全面深化经济、政治、社会等方面改革的内在要求。文化体制改革也必须引入市场竞争机制，充分发挥市场在配置各类文化资源中的重要作用，这不仅仅是全面深化文化体制改革的理论逻辑，更是加快构建现代公共文化服务体系的现实要求。

不可否认，当前影响我国公共文化服务体系建设的主要障碍，依然是在传统计划经济体制下形成的文化事业发展理念及其发展模式。其主要弊端是：供给渠道单一，保障水平不高，项目范围狭窄，享有对象规模有限，资金缺口大且利用效率低，社会经济效益差，文化单位及其从业人员缺乏竞争意识和内在动力。要从根本上改变这种状况，仅靠政府财政扶持和政策调整是很难奏效的，甚至会愈益加重某些文化管理体制中的弊端。面对公共文化领域存在的现实问题，必须坚定不移走市场化改革道路，充分发挥市场运作在优化资源配置、构建现代公共文化服务体系中的基础性作用。

公共文化领域的市场化取向改革，有其内在的发展逻辑和客观必然性。一定的文化是在一定的经济基础和经济生活上产生的，公共文化服务体系作为一种文化产品，与市场经济有着天然的联系。当市场经济发展到一定程度之后，市场规则必然渗透到文化领域，从而使文化生产在相当程度上受到市场经济规律的制约。在这种形势下，任何一种文化形态，包括那些公益性文化，都不可能无视市场规则而做“桃花源中人”，因为那样，这种文化就不可能发展，甚至不可能生存。问题的关键在于，我们能不能运用好市场经济规则，借助市场机制的推力，因势利导地发展好公共文化事业。近些年许多社会公益性文化因素大胆走向市场，不仅获得了可观的经济效益，而且取得了良好的社会效益。这些成功的事实表明，市场经济是一个具有比较优势的制度和机制，是配置文化资源、促进文化发展的有效途径。市场机制的最大优点是可以调动社会主体的内在积极性，使社会资源得到有效配置，从而使有限的社会资源产生巨大的经济和社会效益。市场经济完全能够促进文化产业发展和文化市场繁荣，这已为许多事实所证明；市场机制的不断发展与完善也一定能够促进公益文化发展和公共文化服务体系建设，这也正在为许多事实所证明。从更大范围来说，整个社会市场经济的充分发展，不仅可以创造巨大的物质财富，使社会经济实体充满生机活力，而且也必然为文化领域的改革尤其是公共文化服务体系建设提供可资借鉴的有效的市场运作机制和运作手段。这正是我国全面深化经济体制改革为文化领域注入生机活力、有力促进文化大发展大繁荣的重要原因所在。

从加快构建现代公共文化服务体系的现实任务来看，实现多元社会资本共同参与、共建共享，也必须进一步发挥市场机制在配置资源方面的基础性乃至决定性作用。以鼓励和引导社会力量参与公共文化服务体系建设为例。要充分调动文化事业单位、文化企业、民间文化团体等各方面参与公共文化服务体系建设的内在积极性，必须进一步加大行政体制改革力度，进一步简政放权，减少行政审批项目，让各类社会资本拥有自由的权利和充分的空间投入公共文化领域。为此，必须遵循现代市场经济规则，建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制，将政府购买公共文化服务资金纳入财政预算，实行公开招标、择优录用，这样，才能有力刺激、调动社会资本参与公共文化建设的积极性。要充分调动社会资本参与公共文化建设的积极性。要推广运用政府与社会资本合作的模式，促进公共文化服务体系提供主体和提供方式的多元化。尤其要通过市场机制的作用，鼓励和支持社会力量通过投资或捐助设施设备、兴办实体、资助项目、赞助活动、提供产品和服务等方式参与公共文化服务体系建设。总之，只有在公共文化领域不断完善现代市场机制，充分运用好市场机制的力量调动各类社会资本的内在积极性，才能有效地整合文化资源和社会资本，形成多元力量共同参与的良性运作的公共文化新格局。

当然，我们也必须清醒地认识到，在文化领域尤其是公共文化建设领域，市场也不是万能的，不能盲目地迷恋市场，简单化地将公共文化推向市场。这是因为，第一，市场经济以实现经济利益最大化为价值取向，这就很容易漠视缺乏货币支付能力的社会弱势群体的文化需求。第二，在市场经济条件下，人们往往注重市场价值而忽视那些无市场价值、缺乏赚钱效应的东西，这就很可能造成对人民大众需要的但又不可能有很强经济效益的公共文化的冲击。第三，文化在很大程度上是一种精神生产，需要精神支撑，单纯依靠市场机制，一切向钱看，难以有效地激励公共文化产品的创造和生产，甚至有可能将公共文化生产诱导到媚俗化、低俗化泥淖中去。市场机制的这些弱点、缺陷和“失灵”之处，只能通过政府调控和政府支持来加以弥补。这就需要在加大公共文化领域市场化改革、充分发挥市场配置资源的重要作用的同时，必须进一步完善政府的文化职能，充分发挥政府在繁荣发展文化事业、加快构建现代公共文化服务体系中的重要动力作用。

三、政府主导：社会资本参与公共文化服务体系建设的重要推力

应该看到，“公共文化服务体系的建设，既为国家履行公共服务职能提供了一种机制，也为实现国家意识形态的构建提供了可能。因为，公共文化服务在发挥文化传承、教育娱乐、信息服务等社会效应的同时，还潜在地传播着共同的价值观念，宣传国家与政党社会治理和政治制度的合理性，发挥培育和建构社会民众的政治认同，维护既定政治秩序的功能”[1]。充分发挥市场在吸引社会资本参与公共文化服务体系建设中的基础性作用，绝不意味着可以削弱政府的主导作用与主导行为。实践表明，市场机制对公共文化领域投资不足，或者在文化资源配置上自身所无法克服的弱点和缺陷，亟须政府加以调控、干预与补充。如果政府不在公共文化服务领域发挥主导作用，使不同类型文化产品的生产者之间实现利益均衡，确保文化产品生产的社会性和公共性方向，那么因市场配置资源高效率而带来的经济剩余，就不会自动地流向公共文化部门，这就有可能导致某些公共文化部门生产的萎缩，从而导致某些公共文化产品严重短缺，难以满足人民群众日益增长的精神文化需求。因此，中共中央《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确指出：加强公共文化服务体系建设，必须“坚持政府主导”。这就是，从基本国情出发，认真研究人民群众的精神文化需求，对公共文化发展进行科学规划，制定有利于调动社会资本参与公共文化建设积极性的相关政策，努力实现基本公共文化服务均等化，切实保障人民群众基本文化权益，促进实现社会公平。

事实上，在公共文化建设领域，市场驱动与政府主导，不仅不是对立的，而且是相互促进、有机统一的。两者相互补充，相辅相成，都是调动和吸引社会资本参与公共文化服务体系建设不可或缺的重要力量。没有市场机制参与，政府就有可能陷入对文化资源的垄断，靠统包统养的方式很难调动起各类文化资源的积极性，其他社会资本更难以参与公共文化建设，久而久之必然造成公共文化服务体系的萎缩，很难满足人民群众日益增长的精神文化需求。不仅如此，缺乏市场机制，行政权力对公共文化的垄断，还很容易滋生权力寻租行为，产生权力腐败现象。正是从这个意义上说，市场是公共文化产品不可缺少的“助产士”，市场机制及其运作是吸引、凝聚社会资本参与公共文化服务体系建设的重要渠道。同样，如果没有政府主导力量的干预，仅仅靠市场机制调节文化资源，那么就必然会造成公共文化领域发展的不平衡，某些社会效益高但经济效益低的文化产业和行业就有可能受到市场规划的冲击而被严重削弱，造成基本公共文化服务的新的不均等现象。总之，从总体上说，公共文化事业不能由政府垄断、包管包办，必须引入市场规则和竞争机制；但这绝不意味着政府可以放弃在公共文化发展中的主导地位。恰恰相反，在市场经济条件下的公共文化服务体系建设过程中，必须把政府的主导作用与市场的驱动作用有机地结合起来，把政府“有形之手”的优势与市场“无形之手”的优势有机地结合起来，既要有效地防止和避免“政府失灵”，又要有效地防止和避免“市场失灵”。

在吸收多元社会资本参与公共文化服务体系建设方面，各级政府担负着不可推卸的主导责任和主导功能。突出表现在：第一，制定和实施文化发展和文化均衡政策，不断促进城乡基本公共文化服务均等化。第二，采取特殊政策与措施，扶持和推动革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共文化建设实现跨越式发展。第三，对完全公益性文化事业，比如图书馆、博物馆、文化馆、纪念馆、美术馆等，实行政府财政支持免费向公众开放。第四，对于一些特殊的社会群众，如老年人、未成年人、残疾人、农民工、农村留守妇女儿童、生活困难群众，由政府资助保障其享受基本文化权益。第五，对经营性文化产业、文艺团体，进行规范化管理，激励其坚持“二为”方向和“双百”方针，努力为人民大众提供积极健康向上的文化产品。第六，通过正确的政策导向鼓励民营企业、个体经济等民间社会资本进入公共文化领域，同时加强规范管理、确保其遵纪守法、规范经营，防止和打击利用公共文化进行文化欺诈行为。总之，在市场经济条件下，在多元社会资本参与公共文化服务体系建设中，各级政府领导文化建设的任务不是减轻了而是加重了。这就要求我们各级政府正确地面对市场，积极地利用市场，着力探索在市场经济下公共文化建设规律，构建起全新的、有益于满足人民群众精神文化需求的现代公共文化服务体系，为推进中国特色社会主义文化大发展大繁荣作出新的贡献。

[参考文献]

[1]梁立新.民族地区基本公共文化服务均等化问题研究[J].哈尔滨师范大学社会科学学报，2014，(5).

〔责任编辑：常延廷〕

文化创新研究

[中图分类号]C91；C112

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2015)04-0069-04

[作者简介]蔡瑛(1964-)，女，山东济南人，研究员，从事信息资源、文化发展研究。

[基金项目]山东省社会科学院自选课题“社会资本参与公共文化服务体系建设研究”最终成果

[收稿日期]2015-10-20