国务院督查组的十天：打通“最后一公里”

曹伟

横跨中国经济“半年度时间表”的十天，国务院督查组对政策落实与情况反馈进行了全面调研。中国经济于今年“下半场”如何布局，并以此实现“确保完成主要目标任务”，对于李克强领导的国务院来说至关重要

6月25日至7月5日，2014年上半年的最后5天和下半年最初5天，来自国务院派出的八个督查组面临的是跨越多个部门和多个地方之间的奔波。

他们要在规定的十天之内对中央27个部门单位和16个省（区、市）进行实地督查。

“国务院不发空头文件，所有措施必须不折不扣落实到位。”5月30日，在例行召开的国务院常务会议上，李克强决定开展新一届政府的首次全面督查。

此次常务会议后一周，国务院正式下发通知，将全面督查的内容，确定为稳增长、促改革、调结构、惠民生各项政策措施落实情况，重点督查取消和下放行政审批事项、加快棚户区改造等19个方面、60项内容的落实情况。

中国经济“半年报”发布的7月16日，李克强在国务院常务会议上部署指出，在存量上，国务院在督查上半年各项政策是否落到实处的同时，还将建立长效机制确保政策不“打水漂”；在增量上，国务院下半年将继续坚定不移向改革要动力，在落实定向调控措施上持续发力。

不难看出，如何打通“最后一公里”与“最先一公里”之间的梗阻，督查机制成为处理“存”与“增”之间最具确保意义的长效机制。

督查阵容解析：正部级官员挂帅

国务院为督促检查中央政策的落实情况派出督查组并不是新鲜事物。

通过公开信息就可以发现，国务院曾于2011年兵分8路对楼市情况进行过督查。去年，中办国办也曾经就“八项规定”的落实情况，派出联合督查组下到地方督查。

但是与之前相比，此次督查的规格很高，每个督查组均由正部级官员担任组长，并包含了来自不同部委的司局级官员。据了解，国务院的八个督查组，前4个督查中央部委，后4个督查16个省（区、市）。

部委督查组由国务院4位副秘书长带队，地方督查组由来自部委的正部长带队。

从已公开的国务院督查组成员来看，各组多以一正一副的阵容亮相。唯一的例外是国务院第五督查组，有两名副组长，分别是国家发展改革委副主任胡祖才、农业部副部长陈晓华，其余已公开的副组长均为副部级官员。

统计发现，至少有15个部委人员参与此次督查。以第七督查组为例，该组成员至少来自7个部委，组长为水利部部长陈雷，副组长是人社部副部长信长星，组内成员还有发改委基础产业司副司长吴晓、财政部企业司副司长肖雪峰、人社部就业促进司副司长桂桢、住建部规划司副司长李晓龙，以及来自银监会、国家统计局的官员。

由于督查组成员来自不同的部委，8个督查组，每个都有自己的工作重点。

第六督查组组长、交通部部长杨传堂的调研督查重点之一自然就是交通工作。7月4日，在辽宁省沈阳实地检查当天，督查组调研5个地方，有3个与交通有关，其中被了解建设进展情况的沈阳新南站，建成后，将是东北最大的铁路客运中心。同在辽宁省，第六督查组副组长、民政部副部长窦玉沛的重点则是民生。在辽宁绥化市，他先后调研了养老服务护理中心、棚户区改造工程项目、就业创业培训基地、社会救助服务大厅、水厂、扶贫开发整村推进项目、农村饮水安全工程等7个民生工程。

第七督查组负责督查湖南、湖北、河南、陕西四省，组长由水利部部长陈雷担任。上述四个省份，湖南、湖北为长江沿线省份，河南、陕西为黄河沿线省份，均为承担防汛抗旱重任的大省。

据媒体公开报道，第七督查组在陕西督查时，就曾安排实地查看渭河综合整治和引汉济渭工程。有陕西南水北调之称的“引汉济渭”工程是水利部在今年1月宣布启动实施的重大水利项目之一。

中央部委在督查其他部门和省市的同时，也接受了督查。国家发改委、中国铁路总公司、水利部等部门也在被督查之列。同时中央编办的人员以行政审批制度改革专项督查组成员的身份参与了国务院督查组，国家统计局也派出人员全程参加督查工作。每个督查组还有国务院办公厅有关司局级人员担任联络员。

就在陈雷带队督查湖南省的同时，6月26日，国务院副秘书长毕井泉率领的第四督查组进入水利部就今年投资落实督查，并指出水利是这次督查工作的重点之一。对此水利部汇报，今年40项在建重大水利工程的390亿元中央投资已经落实。

中国浦东干部学院法律与人文综合教研部主任刘哲昕认为，国务院的督查制度与中央的巡视制度可以构成体系性配合。巡视是中央对部门和地方党政领导班子及其成员进行监督的一种方式，着重于监督党纪国法的遵守情况，而督查则是行政机构内部上级对下级进行政务政策政令落实情况的事中督促检查。

“督查更加接地气，能够更快地了解情况，到实地听取一线的呼声。”国家行政学院经济学部主任张占斌教授对《小康》记者表示。

督查新手段：多措并举 对症下药

国务院常务会议多次要求，打通政策出台实施的“最先一公里”和政策落地的“最后一公里”，有效减少中间环节，充分激发市场活力和社会创造力。对此张占斌比喻道：“政策出门一公里，最后一公里，中间还有肠梗阻。而督查就有助于打通整个线路。”

其实在督查组开展工作前，全面督查就已经开始。6月初，各个接受督查的部门和地方就开始进行自查，根据这19个方面详细梳理落实情况，查找自身问题，提出意见或建议，并形成报告提供给督查组。

云南省在6月下旬就公布“稳增长惠民生政策措施落实情况督查综述”，其中专门提到，从5月数据看，全省经济运行总体呈现了回稳态势。贵州省则提出，认真落实国务院全面督查各项部署和要求，把当前经济工作切实抓紧、抓准、抓好，确保上半年时间过半、任务过半，确保完成全年经济社会发展目标任务。

在采访中记者了解到，督查组的一般流程是先听取受督查省份、国务院部门和单位主要领导的自查报告，审阅提供给督查组的根据19个方面政策落实情况的报告，并召开座谈会，听取不同部门、基层政府和企业的意见。之后，督查组内部对督查情况进行评估，然后向受督查方反馈意见并形成最终报告上报国务院。endprint

派往地方的督查组还根据分工不同，分组深入市、县、乡镇、机关、企业、高校、社区、公共服务机构和施工工地现场进行实地督查，广泛听取基层干部群众的意见和建议。

10天里，一个督查组要跑四个省份或者七八个部委，工作密度可见一斑。“我们在一个省份停留两三天后，带着一大堆材料又赶往下一个目的地。”据一位督查组成员介绍，督查人员还要根据每天所收集的信息进行分析判断并撰写材料，“经常和随行的工作人员一起加班到深夜。”

一位曾经被抽调参与国务院督查工作的审计署官员对《小康》记者表示，督查工作本身就是对“条块”执行政策的推动，而在督查中从更加宏观视角发现的问题和线索，将有利于推动一些问题的解决。

一季度GDP增速下滑至4.1%，全国排名垫底，黑龙江不出意外地被列为了此次督查指导的省份之一。在黑龙江调研了解后，第六督查组组长杨传堂进行反馈时，列举出来四个方面问题“需要引起高度重视和研究解决”：一是经济下行压力加剧，稳增长任务异常繁重；二是产业结构不尽合理，第三产业潜能需要加快释放；三是部分企业经营困难可能带来失业转岗、收入下降等问题，需要未雨绸缪、提前应对；四是个别地方和领域存在“中梗阻”和“最后一公里”问题，需要进一步提高政策执行力。

对此，黑龙江省委副书记、省长陆昊就督查组反馈表示，“督查中发现的问题看得准、分析深入透彻，点到了问题要害和薄弱环节”。

督查新机制：引入第三方评估机制

对于这次规模空前的全面督查工作到底能起到怎样的作用？受访专家认为，在行政层级众多、地区差异明显的中国，督查工作不可或缺。

“在中国这种庞大的单一制国家，政令自上而下的传达和落实，需要后续的评估，而督查正是这一评估过程的一部分。”国家行政学院教授褚松燕认为，在督查工作中，能够发现问题和与政策预期目标的差距，以及政策落实过程中是否存在跟目标不一致的地方。这也是对决策过程本身的一种修正。

作为此次督查工作的创新形式，第三方评估可以说是本次全面督查中吸引社会关注的亮点之一。

“评估范围与督查对象或有重合，但是我们这边还是灵活应对与调整。”一位参与此次督查第三方评估的评估组成员对记者表示，目前评估工作还在统一安排进行之中，还没有结束。

记者了解到，此次第三方评估主要由中国科学院、国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联承担。其中中科院负责评估的有水利部、发改委和财政部等部委和湖北、黑龙江、重庆、山东、甘肃等5省市。

而在此前，该评估组已完成对水利部的调研，听取水利部关于重大水利工程建设和农村人口饮水安全相关规划、项目进展和成效的介绍，并查阅收集了相关书面资料和数据。

国务院发展研究中心组织了两个评估小组，分别为“加快棚户区改造、加大保障性安居工程建设力度”政策评估组、“实行精准扶贫，今年再减少贫困人口1000万以上”政策评估组。

前者已赴贵州、广西、浙江进行了实地调研；后者将赴安徽、云南、贵州三省，对省、县、乡镇、村居、农户等5个层级进行调研。

国家行政学院评估组此次关注的核心内容是取消和下放的行政审批事项。三个专题组于7月1日-5日分赴国家发改委等12个部门调研，7月5日-20日分赴广东、浙江等13个地区进行调研并分别完成评估报告。至7月底，国家行政学院评估组将汇总三个专题组报告，完成总评估报告。

从评估对象看，三个官方智囊机构将深入部分部委和地方开展一线调研。而全国工商联将通过问卷调查、座谈、走访企业等多种方式，组成4个调研组到13个省市和8个全联直属商会开展重点调研评估。根据安排，各地方工商联和直属商会也被要求参与评估。

“国务院全面督查很可能常态化开展，以助各项改革举措落实到位、各项改革任务目标按期完成。”刘哲昕认为，开展全面督查有助于促进在制度体制机制层面解决“矩阵”难题，更好发挥中央和地方两个积极性，强化树立全国一盘棋思想，最多释放全面深化改革的红利。endprint