馆陶县政府性债务管理情况调研报告

吴文芳

近年来，随着基础设施投入不断增加，地方经济社会都取得了较大的发展，地方政府也纷纷采取举债的方式筹集资金，地方政府性债务规模不断加大。截至2013年底，馆陶县政府性债务余额已达 5.8亿元。债务资金使用如何，举债方式是否科学，风险状况如何，成了近期政府和社会关注的热点问题。下面结合我县具体情况，探讨下如何规避地方政府性债务风险的问题。

一、县乡地方政府债务管理的现状及存在问题

1、地方债务规模呈居高不下趋势。根据2013年底统计数据，馆陶县2013年底债务总额为5.8 亿元，比2012年底增加1.3亿元增长28%，其中直接债务4.2亿元，占全部债务72%，占比较大，政策性挂账债务1.03亿元，占债务总额的17.8 %。

2、借债主体呈多元化的趋势。近年来，地方政府性债务主体除开各级政府本身以外，医院、学校等政府所属的职能部门和事业单位以及垃圾处理厂、污水处理厂等具有政府背景的中小企业，都成为了借债主体。多元化的举债主体，使得管理难度大大增加，对于债务风险的控制也产生了不良影响。

3、还本付息压力呈增加的趋势。由于受到当前宏观调控政策以及金融危机的影响，土地出让金收入难以达到过往的水平，现有的税收收入仅能维持正常的民生和运转，所以导致地方政府没有足够的偿债准备金，这极大的增加了地方财政出现危机的可能性。目前，我县预算内安排的偿债准备金只有800万元，仅相当于债务总量的1%，即便是将当年增量财力全部用于还款，也难以满足需要。

4、对隐性债务的管控难度加大，部分债务显性化风险较大。到2013年年底，馆陶县或有隐性债务余额达 8000万元（一中、自来水、污水厂），占债务总额的13 %。因为隐性债务的主体多样化且各自具备相当程度的独立自主权，因此管理难度相对较大，而且部分隐性债务还有很大的可能会转化成显性债务。值得一提的是，这些隐性债务的显性化说明债务主体的出现了较为严重的债务危机，甚至很有可能因此导致其他问题的发生。

5、地方政府债务举借行为不规范，债务管理较为薄弱。为了融资，各地政府违反《公司法》等规定普遍成立融资平台公司，违规担保、抵押、集资和违规使用债务资金等现象较多。各地政府对债务也未进行归口管理，未根据国民经济和社会发展的需要以及政府的财力状况制定本地区政府债务举借规划，未系统建立政府性债务风险预警和风险控制机制。

二、县乡政府债务的成因

1、导致地方政府出现债务问题的直接原因在于政府的有限财力与经济社会发展的大量资金需求之间存在的矛盾。为了响应国家的“保增长”、“保民生”等战略目标，各级地方政府纷纷加大了基础设施投入和建设，但是因为忽略了政府有限的财政收入等实际情况，导致实际可用的投资资金并不能满足建设的需要。馆陶县2013年可用財力仅7.9亿元，除了保工资、保运转、保民生等必须支出外，几乎没有剩余财力可用于基础设施投入。

2、出现债务问题的根本原因在于现行财政体制和投融资体制的不完善。现行的财政制度导致了地方政府在事权与财权方面出现了不对等的状况，有限的财政资金无法满足不断增加的刚性支出，于是出现了导致地方政府出现举债行为的内部压力。现有的投融资体系下，政府是城市建设的主体，财政资金无法满足需求的情况下，地方政府只能通过融资平台进行融资，从而出现了举债的状况。

3、当前的干部考核机制不合理，是导致举债问题的内部原因。现行的考核机制中，过于强调对政绩、GDP、财政收入以及投资等方面的考核，而忽视了对效益、债务以及风险等方面的考核，直接导致部分领导者只片面注重经济的增长，依靠举债来获取资金，而忽视掉由此带来的债务风险。

4、经济发展模式以政府为主导，是导致债务问题的深层次原因。当前我国经济社会的发展还是以政府为主导，市场的主导作用并没有得到应有的发挥。由于政府过多的干预经济的发展，因此势必需要更多的财政资金来支撑，但现实状况却是地方政府根本没有足够的财力，于是导致了举债行为。例如我县从2009年开始筹建新型化工园区，而园区的道路、水电等基础设施建设都需要政府来掏钱，举债是“全能政府”必然要走的道路。

三、加强县乡政府债务管理的可行性措施

为防范风险，提高债务资金使用效益，笔者对加强政府债务管理，提高资金使用绩效提出以下建议：

第一，科学确定债务规模，遏制债务快速发展势头。近年来债务扩张速度迅猛，虽然有其政策因素，但要注意控制其“惯性”行为，今后应遵循放贷政策，严格贷款条件，控制债务膨胀。现有地方发展资金链中，债务资金已经成为不可或缺的一环，因此在实际的调控中，对于既有的项目贷款和新增的项目贷款应该区别对待，既有贷款加强调控，新增贷款从紧处理。同时中央也应采取加大代发地方债券等措施配合调控政策的实施。

第二，寻找地方经济新的增长点，搞活地方经济。要想从根源上解决地方债务危机，只有大力发展本地经济，增加财政收入。这些年来形成的政府债务，都是围绕“改善发展环境”这个主题举借的，地方政府应根据当地实际情况，咬定“打基础、管长远”这个主线，调整地方经济产业结构，大力推进地方特色经济增长点的发展，增强地方经济本身的活力，从而搞活地方经济，增加财政收入。

第三，完善地方政府债务管理制度，需要从举债、使用和偿还三个环节入手。在举债环节应该结合当地实际情况加强对债务规模和偿还能力之间的评估，并报相关部门和人大审批方能实施，这样能有效控制债务风险；在使用环节，财政局、发改局与审计局等有关部门应该加强对债务资金使用情况以及所实施的项目的监督；在偿还环节，推行“谁举债，谁偿还”的原则，对既有债务的偿还情况纳入干部考核指标当中；建立政府偿债准备金，年度偿还计划等多种方式、多种渠道筹集资金，确保债务能够及时偿还，债务使用情况和偿还情况还需向本级人大作汇报。

第四，要强化审计监督，发挥审计的作用。上级审计部门应该对下级政府的财政决算加强审计，并就地方债务相关事项开展全面的专项审计，全程跟进，保证举债资金使用效益。审计部门要对举债项目事前、事中、事后全程跟踪审计：在举债计划审批时，审查举债项目的决策是否符合国家政策和经济发展趋势；审查举债部门信誉情况、项目审批手续的完整性及审批程序的合规性，是否有违规操作现象。在举债项目实施时，对举债项目的招投标过程、合同签订及内容进行审计，是否存在不规范竞争和不规则的运作；审查资金的筹措、使用情况，是否有截留挪用套取资金现象；察看项目进展情况，是否高质高效按计划进行。项目完成后，审查后续配套措施是否到位；并对整个项目展开绩效审计，全面审查项目的财务效益、国民经济效益及社会效益情况。

第五，深化公共财政制度改革，发挥财政政策的作用。对现有预算法进行完善，做到科学合理的预算编制、审批、执行和监督，从而保证预算的完整性、统一性和约束性。对于地方政府的债务预算编制问题，在预算法中要做出原则性的规定，在地方政府的年度预算中应该包含债务预算，从而保证地方政府债务预算的编制合情合理，避免地方政府盲目举债导致出现严重的债务问题。除此之外，对于中和地方的事权与财权问题，应该在法律允许的范围内进行合理的划分，从而构筑合理的财政分配体制，从体制上弱化财政政府性债务风险的发生。

第六，建立完善的政府债务预警机制。全面核实政府的所有债务、并对债务的详细情况进行登记造册，对相关的债务管理信息系统、债务会计核算和报告制度加以完善，做到对政府债务的全面反映和管控，从而保障地方经济的健康发展。（作者单位：馆陶县财政局）