农民土地征用补偿款管理管理存在的问题与风险管控对策建议

朱美华

随着城市化、工业化进程的日益加快，失地农民数量正在迅速增加。当前，失地农村的集体经济实力不断增长，但也面临着许多新情况、新问题、新矛盾。例如土地征用补偿资金如何管理使用、集体资产如何处置、失地农民的生活保障制度如何建立等问题，是一个不容忽视的问题。笔者在此就土地征用补偿款的规范管理作个初探，仅供大家参考。

一、基本现状

土地补偿款是农民用赖以生存的土地换来的，是农民养家糊口的保命钱，这笔款项对失地农民来说意味着什么，不言而喻。可是在不少地方，土地补偿款并不能及时地、完整地送到农民手里，有的被扣留，有的被挪用，有的被侵占，有的被挥霍，而成了“谁都要啃一口的唐僧肉”。据笔者调查，某乡镇辖24个行政村，近10年企业占地面积为3316.45亩，其中：国有出让1176.67亩、个人办证772.08亩、集体办证193.8亩、临时用地920.04亩、绿化257.26亩，国有出让及集体个人办证率占64.60%，非法占用的占35.40%。办证占用的征用土地补偿款数额达1.06亿元，个别镇中村基本上无土地可种植。此款未发放到农户手中，村以每年每亩1000元标准补助给农户，补偿款全部滞留在村级集体，被挪作他用或作为资本金投放到企业或个人，部分企业在几个行政村都有借款，借款额高达1000万元；个别企业已进入破产程序；少数个人借款长期外出不归，无法联系催收。农民征地补偿款的安全得不到保障，农民的保命钱得不到安全，农村社会稳定也存在一定的不安因素和风险。也可能这是个案，但在全市可也存在或多或少的同类现象，尤其是经济发达乡镇。

二、存在问题

（一）农村土地征用和补偿程序不规范。村里以租用的形式与农户签定每年每亩补贴1000元的协议，村再与用地单位协商，而用地单位则多是未批先用的状况，还未能申请获得政府所颁发的用地相关批准文书前，就与农村的基层组织对土地的用途、范围和补偿标准办法以及农业人口的安置事项。农村的集体组织擅自将农用土地的使用权进行转让、出让或租用给单位用于非农建设。在对失地农民安置、土地征用补偿等事关农民切身利用的重大事项上没有通过行政主管部门的组织和决定，而是通过农村基层组织和用地单位直接进行组织和实施的。没有广泛征求失地农民的意见，各项征地事项没有依法对群众尤其是失地农民公开。农民安置形式过于简单，只凭几个农户代表签字确认，既可办理征地手续，更有甚者做假手续办理征地手续，补偿款与签字农户无关，一般是通过村集体的内部组织进行的安置，或是一次性进行一定费用的补偿，农民的就业问题和养老问题得不到根本解决。有少数的村级组织对农民失地补偿的账目等信息不进行公开，进行暗箱操作，时常引发农民的不满和上访。

（二）失地农民未能获得合理的补偿和妥善的安置。在现行的土地法律法规中对失地农民的补偿标准通常是前三年平均年产值的10至16倍，最高不超过30倍，但在实际执行过程中的标准比较低，使他们难以维持原有的生活标准。部分乡镇及及村级组织既没有及时给失地农民兑现费用补偿，又没有对他们进行妥善安置，让农民的基本生活和生产都受到了较大的影响。有的乡镇在招商引资政策中，为了吸引企业落户，降低企业用地成本，将征用土地费用实行定额包干，降低补偿标准。还有的乡镇由于资金不足，把征地补偿款截留用于园区滚动发展，或贷给企业做流动资金等。这样，只好不兑付农民补偿款，实行每年给农民发放一定数额的土地租金，也给地方财政积累了债务风险。

（三）土地补偿管理不严格，截留、克扣等现象比较突出。土地补偿资金就应及时用于对失地农民进行补偿，专款专用，征地补偿的各项补偿费用应该在补偿方案、安置方案批准起的三个月内对失地农民进行全额支付，但是由于其中的拨款环节较多，失地农民难以按时足额的获得补偿费用，这样在较大程度上损害了失地农民的利益。有的地方补偿款直接由乡镇财政截留，平衡乡镇财政收支；有的由乡、村进行分层结算；有的全额拨付到村，由村级自主分配。由于有了钱，基层组织便扩大了支出力度和范围，用于农村的其它建设支出，比如修建办公房等，有些村支出白条多，甚至无帐可查。或者借给其他单位和个人从事经营性活动，或用于风险投资，还美其名曰“实现资金保值增值”。征用土地上附着物和青苗补偿费用，应归其所有者所有，但实际操作中，不少被基层单位挪用和克扣，不能全额补偿到户。

（四）村级财务管理漏洞多，征地补偿款管理缺乏有效监督。村级财务管理没有认真执行财务制度，村务不公开，违章操作问题突出。征地补偿款发放到村级后，相关管理措施跟不上，还出现了村党支部书记和村委主任可以直接保管资金、随意放贷、随意支配征地补偿款的严重问题。

产生上述问题的原因是多方面的，笔者分析主要有以下几个方面的原因：一是相关土地法规还不完善，尤其是在征地补偿、土地补偿费用等方面缺乏较为明确的规定；二是对土地使用以及补偿制度还不健全，对土地市场交易的管理也不严格；三是由于农民作为土地所有者和经营者未能参与到征地事务中；四是在农村土地征用和资金补偿上缺乏有效的管理和监督。

三、建议对策

要规范农民征地补偿款管理，有效管控农民征地补偿资金结算和兑付风险，应采取如下对策：

（一）规范农村土地征用和补偿程序，实行阳光操作。农村土地征用和补偿的相关工作应由县级以上的政府土地管理部门为主体进行实施，并坚持公平、公正、公开的原则，严格按照法律程序来办理。进行征地、补偿、安置等各项方案的确定，让失地农民参与其中。在对征地依法报批之前，需要将征地的用途、补偿标准、安置方案等各项信息告知于被征地农民。对拟征土地现状的调查结果，需要和被征地农村集体经济组织和农户进行确认；在必要的时候，国土资源部可以按照相关规定组织听证，要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。政府有关部门要建立征地和补偿登记制度，加强征地和补偿资金的监管。乡（镇）、村级组织要健全征地补偿、安置等资金的收支专账核算制度，做到专款专用。土地补偿费的分配和使用方案应由农村集体经济组织成员讨论通过，定期公布土地补偿资金的收支、分配、发放情况，接受群众监督。青苗补偿和安置补偿应尽可能由土管部门造册，通过涉农“一折通”系统由县级财政集中支付到农户，减少中间环节。

（二）强化措施，妥善安置被征地农民。县级以上人民政府土地管理部门统一办理农村土地征用事务时，应采取切实可行的办法，妥善安置失地农民，使被征地农民的长远生计得到保障。征地补偿款应优先缴纳失地农民的养老保险和医疗保险，解决失地农民老有所养、病有所医的问题。参加社会保险，只能解决失地农民的老有所养、病有所医问题。鼓励失地农民自谋职业，实现失地农民的自身保障。村集体的保障也只能解决基本生活的需要，失地农民要达到生活富裕，还要靠提高自身素质，通过自谋职业，增加收入来实现。加大户籍改革力度，对于已征用了土地农民，实行身份置换，将农民身份置换成城市或集镇居民。城镇的公共服务和保障应当覆盖所有失地农民。政府在鼓励失地农民自谋职业方面，除在政策上给予倾斜外，还应分期分批地对失地农民进行专业技术培训，提高失地农民的文化、技术、道德素质和就业择业能力。

（三）完善征地补偿配套办法，制定出科学合理的补偿标准。各个地方需要充分结合当地的经济发展水平、人口和资源情况等，以提高土地利用率、节约资源和保障农民切身利益为原则和出发点，根据现行的土地法規，制定出科学合理的土地征管和补偿措施，明确土地补偿、地上附着物和青苗补偿费用额度，明确失地农户的安置措施、补偿标准和管理制度。要坚持土地补偿费用主要用于被征地农民的原则，制定征地管理办法和补偿分配方案，在制度上保证补偿资金的合理分配，以此来保障失地农民的切身利益。

（四）加强对农村土地征用补偿资金的监管力度，对违法侵占或损害农民利益的事件进行从严处理。国土等部门需要对辖区征地补偿措施和情况进行严格监督和检查，充分重视农户所反映的问题和意见，及时组织人员进行仔细调查，对各种争议做好妥善处理。信访部门对农民涉及征地问题的上访要及时进行受理，并及时作出处理。纪检和检查部门要加大各种违法占地、非法转让土地等侵害农民权益案件的查处力度，并依法追究相关法律责任。各级政府需要处理好经济发展与维护群众合法权益的关系、发展集体经济与保护个人利益的关系，促进经济社会的和谐发展。（作者单位：兴化市财政局）