实行“并联评价”和“并联评审”破解项目审批的难题——四川省天全县行政审批制度改革的调査

罗振宇

实行“并联评价”和“并联评审”破解项目审批的难题——四川省天全县行政审批制度改革的调査

罗振宇

多年以来，建设项目的批准立项是一个漫长的过程，已经成为制约经济发展的“瓶颈”。

一、建设项目前期工作现状和存在的问题

建设项目前期工作是一项复杂的系统工程。改革开放以来，我国建设项目前期咨询服务业已经有了长足的发展。随着相关工程咨询法律法规的出台和不断完善，尤其是国家投资体制改革后，项目投资的风险由国家转移到投资者自身。随着“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”原则的提出，项目的前期咨询工作更加引起各级政府以及项目投资企业或个人的重视。编制项目建议书、项目可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告、安全评价、社会稳定评价等是建设工程项目前期咨询工作的重点。科学地开展工程前期咨询，对项目的正确决策、工程建设过程管理、工程实施质量和项目经济效益，具有较大的促进作用。

但是，建设项目前期工作涉及政府的发展改革与规划、住房建设、国土、环保、水利、林业、安全监理、食品卫生、社会稳定等行政职能部门。由于条块分割的管理体制，将完整的项目工程咨询割裂为若干阶段，助长了有法不依、地方保护、行业封锁，不但难以体现“独立、公正、科学、可靠”的职业道德，也难以形成公平竞争、规范有序的市场体系，给业主和政府带来了三方面的困难和问题：

（一）投入精力较大。我国的工程咨询基本上是阶段性的咨询服务，从事全面咨询服务的企业很少。不同级别的立项、不同评价评估类别，要到不同级别的行政职能部门备案，且部分评价评估需分段进行，这对于业主来说是非常复杂、繁琐的工作，需要投入大量精力。

（二）消耗时间较长。建设项目前期工作的评价评估工作多达几项乃至十几项，且需要有相应资质的咨询机构进行评价评估，从建设项目“合同签订”到“现场踏堪或检测—报告编制—报告评审—项目审批”，这一过程需要一个月到半年甚至更长时间。

（三）前期费用较高。不同类型评价评估由不同咨询机构完成，咨询机构相应的成本（差旅费、检测费、报告编制费等）较高，导致多项评价评估的总费用增加。自从招投标制度实施以来，对选择建设项目咨询单位在公平竞争、降低成本等方面起到了积极的推动作用，但大部分建设单位都把投标价格放在重要位置，为了承接业务而进行恶意低价竞争，直接影响了咨询服务质量。因此，建设单位虽然节约了占项目建设总成本份额较少的咨询成本，但由于咨询单位服务效能低下，可能导致项目建设总成本的大幅度提升，产生建设成本“工程概算超工程估算、工程预算超工程概算、工程决算超工程预算”的“三超”现象。建设项目繁琐的前期工作，特别是各类“专家意见”的非统一性，不但令业主疲于应对，而且使政府部门有时也无所适从，造成“建设项目落地”艰难的结局。

实行“并联审批”以后，在四川省已经有一部分项目的前期工作能够在90天之内完成。但是，由于现行行政审批条块分割、相互制约导致建设项目审批统筹难、环节多、时间长，从而影响相当多的建设项目快速落地。

二、天全县“三并联”模式调查

四川省行政审批制度改革到现在，取得了比较好的效果。但是，行政审批制度改革瓶颈仍然存在。为了缩短并联审批的时间，必须从缩短项目评价和评审入手，实行“并联评价”和“并联评审”。

“并联评价”即通过一个并联评价组完成原来需要多个技术机构分别完成的评价评估；“并联评审”是指某一建设项目落地前所需的多场技术审查评审可在一场评审会中一站式完成，如环境影响评价评审、职业病危害评价评审、安全评价评审、节能评估评审、地质灾害评估评审等，通过一场并联评审会取代传统的多场评审会。在“并联评价”和“并联评审”全部完成的基础上，再通过一个中心协调，政府各职能部门同步实行并联审批，取代传统的按顺序逐项审批。

四川省天全县根据国务院《服务业发展“十二五”规划》通知的要求，扩大了工程咨询在统筹城乡发展、新兴产业、资源能源综合利用以及环境保护与生态建设等领域的服务范围。2013年12月6日，天全县卫生局委托四川众望安全环保技术咨询有限公司（简称“四川众望”）为天全县10个卫生院灾后重建项目提供了“环评、安评、水保、地灾和能评”的一站式“并联评价”技术咨询服务。2013年12月16日，天全县政府正式委托“四川省并联评价评审促进会”（简称“促进会”）将天全县10个卫生院灾后重建项目作为一站式“并联评审”试点，进行了技术审查。2013年12月20目，促进会组织了以四川省人民政府参事、省环保厅副总工、省级环评专家陈攀江为并联评审专家组组长的11位省级环评、地灾、水保、安评、节能专家及县发改局、环保局、安监局、水务局和国土局等相关行政审批职能部门专家，对四川众望的上述五项并联评价报告和报批报告进行了一站式“并联评审”和“并联审批”。2013年12月21日，各个单项审批均得到了相应批复。这次“并联评价”、“并联评审”和“并联审批”相当成功，创造了从签约委托到项目落地仅耗时21天的纪录。

四川省天全县“三并联”模式是建设项目前期工作的一大创新，“三并联”的集中、统筹，减少了重复环节，避免了相互交叉、互为前置，简化了审批流程，有利于积极推行阳光政务，提高行政效能，让建设项目前期工作更加公平、公正、科学、高效，促进建设项目的快速落地，破解了“并联审批”的一些难题。这次试点对优化行政审批流程、提高行政审批效率提供了借鉴和示范。

三、几点结论

（一）“并联评价”是项目快速落地的基础

深入开展建设项目前期工作，对建设项目的科学性、可行性和公开性等方面具有十分重要的作用。通过“并联评价”的创新方式，能大大提升企业项目评价效率，节约企业成本。对企业来说，项目得到快速落地就是最大的效益。因此，“并联评价”是为适应政府“并联审批”而开创的一种简单快捷、横向同步的评价体系，是政府“并联审批”的基础和技术支撑，是政府、企业与评价咨询机构三方创新的共赢结果。

因此，由天全县政府创新的“并联评价”技术咨询模式为政府“并联审批”夯实了基础，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，更与政府提出并执行的“并联审批”作了精准对接，实现了将建设项目前期工作由“零散、分散、单项”向“合并、集中和联合”转变的新格局。“并联评价”是对传统的技术咨询服务模式的一大突破，它不仅与国际通行的并联运行模式衔接，更有助于我国市场经济快速发展，大大提高了企业经济效益。

（二）“并联评审”是项目快速落地的关键

“并联评审”会一次性完成原本需要分别召开的多场技术审查，提高了建设项目评审的效率，节约了时间和费用，体现了阳光、公正、科学和高效的特点，实现了真正意义上的一站式“并联审批”。

在“并联评审”会上，不同职能部门、不同专业专家从不同角度提出意见、充分交流、统筹兼顾，出具一份全面、科学、更具有指导意义的专家意见，有效避免了传统独立的专场评审会不同专业专家意见相矛盾的现象。

尤其多个职能部门在同一场评审会中一同服务和监督，简化了审批流程，打破了各部门各自为政的格局，减少了建设单位因不熟悉审批流程的重复工作，极大地节约了时间、人力和物力。

（三）“并联审批”是项目快速落地的结果

“并联审批”是项目审批的最后一环。“并联审批”实行由一个中心协调、组织各责任部门同步审批办理的行政审批模式，做到“一窗受理、并联评审、并联审批、限时办结”。

2013年四川省人民政府专门下发了《关于进一步深化行政审批制度改革的意见》，要求省、市、县三级对涉及两个及以上部门的行政审批项目进行全面清理，逐一列出项目清单，凡涉及两个及以上部门审批的项目全部在政务服务中心实行“并联审批”；推行省、市、县三级联合并联审批和跨行政区域并联审批；制定完善“并联审批”制度，全面推行联合图审、联合踏勘、联合验证、多证联办，实施审批超时默认制、联合审批缺席默认制、现场勘査“一车制”等制度。

从目前运行效果来看，“并联审批”大大节约了申办人的时间，有利于增强政府部门的服务意识，节约行政成本，提高行政效率，实现资源共享，有利于构筑透明政府，便于公众监督。

“三并联”是促成建设项目快速落地的一大创新，适应了政府行政审批制度改革的需要，在简化审核内容、优化审批流程、缩短审批时限，推行阳光政务，提高行政效能等方面发挥了积极作用；解决了项目落地前行政审批程序复杂、流程繁琐的问题，规范了中介服务行为，规避了行政审批中滥用行政自由裁量权等人为因素，对实现更加公平、公正、科学、高效的建设项目前期工作具有重要的示范作用，为企业发展减负“松绑“起到了促进作用。

（作者单位：四川省领导科学研究会）

责任编辑：李冬叶