我国民族教育事业：成就·问题·策略

单大圣

（国务院发展研究中心，北京 东城 100010）

我国民族教育事业：成就·问题·策略

单大圣

（国务院发展研究中心，北京 东城 100010）

经过60多年的不懈努力，我国民族教育事业取得了显著成绩，特别是全面普及了九年义务教育，为民族地区经济发展和民生改善做出了突出贡献。但是，民族教育还面临着办学困难、普及水平低、教学质量差、保障条件弱、教师队伍不稳、双语教育不强、人才培养质量不高等突出问题和特殊困难。民族地区要在2020年与全国同步进入全面小康，必须大力发展民族教育，重点是要完善民族教育优先保障的制度框架，提高基本公共教育服务能力，加快建设高素质教师队伍，有效推进双语教育，加快少数民族人才培养，提高教育信息化水平。

民族教育；突出问题；特殊困难；发展策略

新中国成立以来特别是改革开放以来，我国民族教育事业快速发展，取得了巨大成绩，极大促地进了民族地区经济发展和民生改善。但是，民族教育事业总体上还比较薄弱，质量不高，存在不少突出问题，民族地区要在2020年与全国同步建成全面小康社会，还需要继续加快教育事业发展，为人民群众提供更加公平、更高质量的教育服务。

一、我国民族教育事业的发展历程和成就

民族教育，主要是民族地区（民族自治区、州、县和少数民族人口较多的省）教育和其他地区面向少数民族的教育，是我国教育体系的重要组成部分。新中国成立以来，民族教育事业快速发展，取得了显著成绩。

（一）建设现代教育体系，大力普及初等教育

新中国成立初期，我国教育事业发展水平很低，文盲率高达80%，民族地区教育事业发展更为落后，少数民族学生占在校生总数比例远远低于同一时期少数民族人口占全国总人口比例，全国没有一所正规的民族高等院校，一些地方没有现代意义上的学校，有的地方寺院垄断教育，仅有极少数僧官学校，学生都是贵族子弟，许多地区还处于落后状态，文盲充斥，有的民族还处于刻木结绳记事的状态。［1］西藏广大农奴和奴隶被剥夺了受教育的权利，适龄儿童入学率不到2%，青壮年文盲率高达95%。［2］新疆学龄儿童入学率只有19.8%，全疆文盲率高达90%以上。［3］

为尽快改变民族教育极端落后的状况，国家把建设现代国民教育体系、提高教育普及水平作为民族教育工作的首要任务，在一些民族地区彻底废除封建农奴制度，依附在旧制度上的官办学校、寺院教育、私塾教育逐步瓦解，逐步建立起现代教育体系。

1951年，中央召开第一次民族教育工作会议，确立了新时期民族教育的大政方针，通过了《关于少数民族教育工作的指示》 《少数民族学生待遇办法》 《培养少数民族师资试行方案》等文件，初步形成了系统的民族教育政策体系。这一时期，国家采取低重心的民族教育发展战略。

1956年，第二次全国民族教育会议提出有步骤地开展扫盲工作和实施普及小学义务教育，确立了民族教育发展的战略重点。当时的教育服务体系具有很强的福利性，而且体现了向少数民族和民族地区倾斜的政策导向。第一，提供免费或低成本的普惠性教育服务。学生可以免费或者以极低的成本享受教育服务，在统收统支的体制下，政府、企业和单位提供的学校教育实质上属于社会福利服务，农村教育则是农村集体提供的集体福利。［4］第二，财政教育投入向少数民族和民族地区倾斜。从1951年开始，中央、省（区）均单独拨付民族教育专项补助经费，中央下拨地方的教育重大项目或专项经费也对少数民族和民族地区给予照顾。第三，扩大少数民族学生入学机会。在统一招生制度中，针对少数民族考生的实际情况，专门制定了“同等成绩，优先录取”、“考试成绩虽稍差，得从宽录取”、“兄弟民族学生”按比例录取或单独划分数线录取、单独命题考试、举办少数民族预科班等特殊政策，成千上万的少数民族学生从中受益，改变了自身命运。

（二） 以“两基”为主线提高教育普及水平，增强民族教育的保障能力

受各种因素影响，民族地区教育事业在20世纪50年代中后期、“文革”时期以及70年代末期经历了曲折的发展历程，主要是存在违背教育规律的短期行为和急功近利现象，表现为在发展速度上不顾教育基础条件薄弱的状况，急躁冒进，一哄而起，盲目发展，提出一些不切实际的过高的发展目标，出现了否定民族差别和民族特点的错误做法，民族教育发展受到了巨大冲击，遭受了严重挫折。［5］

改革开放以后，民族教育事业重新恢复发展。1981年召开的第三次全国民族教育会议提出民族教育工作是关系到全局的大问题，提出恢复民族教育行政机构，建立适合民族特点的教育制度。1986年通过的《义务教育法》以法律的形式确定“国家实行九年制义务教育”。1992年，党的十四大提出“到本世纪末，基本扫除青壮年文盲，基本普及九年义务教育”（“两基”）的重大战略目标，对包括民族教育在内的各级各类教育事业发展指明了方向。同年召开的第四次全国民族教育会议提出要实现民族教育和全国教育协调发展。但是，在经济文化落后的民族地区实现“两基”是非常艰辛的道路。这一时期，围绕“两基”这个目标，国家通过实施西部地区“两基”攻坚计划、贫困地区义务教育工程、全国中小学校舍安全工程等，切实改善民族地区办学条件，民族地区积极探索寄宿制学校、民族学校或民族班等办学形式，广大群众积极集资办学，慷慨捐资助学，义务献工投料。经过不懈努力，2011年，民族地区全面普及了九年义务教育，实现了扫除青壮年文盲的目标，成为60多年来民族教育发展最显著的成就。

在民族教育事业快速发展的同时，福利性的教育制度发生了深刻变化，形成了多元化的办学格局。在一些农村基层，办学经费主要由农民自己负担。超常快速增长的教育收费超越了城乡居民的支付能力，逐渐成为社会人群沉重的经济负担，贫困家庭子女没钱上学，导致民族贫困地区大量学生因贫失学，［6］成为这一时期最突出的社会问题。为此，国家及时调整政策，着力增强教育的公平性。一是确立“分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，强调县级政府的主要责任，对于稳定农村义务教育具有关键作用。二是建立义务教育经费保障机制。农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，实现了真正意义上的免费教育。据统计，政策实施当年就有近20万名因贫困辍学学生返回学校。［7］

（三）努力建立较为完善的民族教育体系

进入新世纪以来，党和政府对民族教育的认识更加全面、深刻。2002年召开的第五次全国民族教育工作会议指出，我国已经初步形成民族教育体系，并提出到2010年要建立较为完善的民族教育体系。围绕这一目标，民族教育制度机制不断完善。

1.完善少数民族学生资助制度。除“两免一补”、中职免学费、高中阶段教育国家助学金、高校家庭经济困难学生资助等一般资助外，中央财政还对人口较少民族的农村义务教育阶段寄宿生给予生活费补助，为集中连片特困地区农村义务教育学生提供营养餐，南疆四地州高中阶段实行免费教育，西藏率先实现15年免费教育，并对义务教育阶段农牧民子女实行“三包”（即包吃、包穿、包住）。

2.完善对口支援制度。组织发达地区为民族地区培养师资和行政管理人员，鼓励引导内地教师和高校毕业生支援边疆民族地区，开展内地对口支援民族地区院校，国家还组织多轮教育援藏、教育援疆工作。

3.建立适应民族地区特点的办学制度。在山区、牧区举办寄宿制民族学校或民族班，在高等学校举办民族班、民族预科，专门招收少数民族学生，国家还支持举办民族学院。从1985年开始，国家在内地创办西藏学校和举办西藏班，2003年，内地新疆高中班开始招生。2005年，实施少数民族高层次骨干人才培养计划，实行单独划线、单独录取，定向培养硕士以上层次少数民族人才。

4.实行特殊的招生优惠政策。在普通高校和中等专业学校招生中，对边疆、山区、牧区和少数民族聚居区的少数民族考生实行“加分投档”、“降分录取”等特殊政策。实施支援中西部地区招生协作计划和面向贫困地区定向招生计划，扩大民族地区学生接受优质高等教育机会。另外，国家还通过定向培养、定向就业、单独考试、公派留学等措施，培养民族地区急需的高级专业人才。

5.完善双语教育制度。国家组织编译民族文字教材，开展少数民族语言文字和国家通用语言文字的双语教学，培养大量“民汉兼通”、适应民族地区经济发展需要的各类人才。

经过60多年的不懈努力，我国已经建立起涵盖从学前教育到研究生教育的民族教育体系，民族教育事业快速发展，与全国平均水平的差距逐步缩小。2013年，内蒙古、宁夏、广西、新疆、西藏以及少数民族人口较多的云南、贵州、青海的学前三年毛入园率分别为74.7%、60.4%、66.0%、70.3%、52.0%、54.2%、70.0%、73.9%，全国平均水平为67.5%；高中阶段毛入学率分别为96.6%、88.4%、78.0%、79.0%、72.2%、72.1%、68.0%、74.1%、86.0%，全国平均水平为86.0%。2014年，全国各级各类学校少数民族在校学生占全国在校学生数的9.9%，高于全国少数民族人口比例1个百分点。

二、民族教育事业面临的突出问题和特殊困难

由于自然、历史、社会文化传统等因素的影响，当前民族教育整体发展水平还不高，还面临着一些突出问题和特殊困难。

（一）教育发展环境特殊，教育保障条件薄弱

1.自然环境问题。许多少数民族群众长期居住在高原、山区、荒漠等地区以及边境地区，自然环境恶劣，地广人稀，居住分散，交通不便，办学成本较高，编制需求增加，布局调整困难，出现了寄宿学校、校车、教学点等特殊问题，办学管理难度加大，发展教育事业需要更多的投入、更特殊的办法。

2.社会发育程度低。民族地区普遍社会发育程度低，信息闭塞，社会传统习俗观念深厚，群众思想观念落后，接受教育愿望淡薄；还存在宗教与学校争夺学生的问题，再加上“升学教育”的种种弊端及大中专学生就业难等因素的影响，发展教育事业受到制约。

3.教育投入不足。由于中央和省级财政统筹不足，在地方为主的投入体制下，仅靠民族地区地方财力和自身努力，仅能保障人员支出和低水平运转，一些地方以举债的方式扩大办学规模，产生巨额债务，截至2013年底，仅贵州省普通高中贷款就达81.01亿元。教育投入严重不足，进一步导致办学条件落后，大部分指标如生均校舍建筑面积、生均仪器设备值、生均图书册数、生师比、高一级学历教师比例等，都远远低于全国平均水平，普遍存在寄宿制校舍不足、配套不全和大班额、大通铺现象。全国还有一些民族自治县和边境县没有普通高中和中等职业学校。

（二）办学基础薄弱，教育普及水平低

1.义务教育普及成果脆弱。由于民族地区大多处在山区，学校布点少，寄宿制学校不足，有的学生要用三四个小时翻山越岭到学校，加上学习困难、初中毕业生升学渠道狭窄，不少地方中小学生流失严重，控辍保学难度大，令人担忧。2013年，云南省怒江州初中辍学率达12.4%。有的虽然完成义务教育学业，但质量很低。2013年，全国人大常委会对义务教育法的实施情况进行执法检查发现，有的县六年级学生的学业考核及格人数不足一半，九年级学生及格人数不到五分之一。［8］

2.学前教育薄弱。尽管实施了三年行动计划，但由于前一个时期欠账多，民族贫困地区学前教育资源依然严重不足，入园率较低，“入园难”问题比较突出。

3.高中阶段教育发展滞后。从毛入学率看，2013年，除宁夏、内蒙古基础较好外，西藏（72.2%）、新疆（79.0%）、广西（78.0%）以及少数民族人口较多的云南（72.1%）、青海（74.0%）、贵州（68.0%） 均大大低于全国平均水平（86.0%）。一些民族贫困地区水平更低，2013年，云南省红河州少数民族占比较高的南部6县，高中阶段毛入学率仅为37.1%。由于高中教育属于非义务教育阶段，学校通过收取学费实行成本分担，现行政策还允许高中在计划之外招收择校生，收取择校费，一些优质高中择校费高达数万元。中职虽然对农村学生、城市贫困学生和涉农专业学生免费，但由于地处城市和发达地区，交通和生活费用仍构成沉重的负担。相当数量的初中毕业生直接进入社会，由于没有一技之长，就业困难，不少闲散于社会。这些学生处于未成年向成年转折的阶段，思想活跃，接受能力强，极易被敌对势力渗透，影响社会稳定。

（三）中小学教师进不来、留不住，队伍很不稳定

民族地区教师紧缺，一些地方县以下乡镇农村学校多年没有补充新教师，教师结构不合理，老龄化严重，普遍缺少音乐、体育、美术、英语及信息技术教师，双语教师和“双师型”教师尤其缺乏。许多教师学历虽然达标，但是，教学能力不强，无法胜任学科教学任务，制约教育质量提高。有的地方中小学冗员长期占编，新人无法补充；有的地方优秀教师不愿去农村基层、艰苦边远地区和薄弱学校，出现了年年招聘、年年缺人的现象；有的地方招聘来的好教师留不住，许多调往发达地区、进入政府机关或辞职。教师不愿意到民族贫困地区任教，除了当地条件艰苦、待遇低外，还有一些特殊原因。一是在现行教师招考制度下，大量外地教师进入民族地区任教，由于地理、语言、习俗等原因，他们很难融入当地环境，大量流失。二是职业激励不足。民族地区教师培训机会少，职业发展空间小，目前中学教师职称最高级为副高级，小学为中级，许多教师不愿从教，更愿意进入公务员队伍，有的干脆辞职创业。三是政府特殊扶持不够。我们在调研中，许多教师反映，民族地区教师地位待遇与内地教师以及当地公务员相比，没有明显优势，而有些国家，比如越南对边境地区教师实行了非常优厚的扶持政策，实行最高的薪酬补助系数，工龄1年按1.5年计算等等。

（四）人才培养质量不高，难以适应当地经济社会发展和脱贫致富的需要

1.基础教育质量不高。中小学教师教学方式陈旧，特别是数学和理科教学整体水平较低，直接影响学生后续发展。由于义务教育基础薄弱，办学水平低，进一步导致了民族贫困地区高考录取率特别是重点大学录取率低，一些边远村落迄今没有一名大学生。

2.职业教育不适应经济发展要求。民族地区人才培养结构以普通文化教育和升学教育为主，轻视技能培养，即使是职业技能教育，也没有摆脱普通教育模式，专业设置不合理，实习实训投入少，“双师型”教师不足，学生动手能力和实践能力不强。

3.高等教育结构不合理。高水平大学较少，直接影响民族地区高层次人才培养、科学研究和社会服务水平。高校专业结构不合理，文科类专业较多，民族地区急需的理工科教育水平低。一些群众在观念上仍然根深蒂固地存在着上大学就是当干部的思维定式。由于基础教育水平低，一些在加分优惠政策或按照比例降分政策下录取的少数民族考生的知识水平差距明显，学生就业能力较弱，在自主就业体制下，就业形势极为严峻，在一些地方成为严重的社会问题，加之大学学费增长，民族地区新的读书无用论严重抬头。

（五）双语教育薄弱，制约教育质量提高和学生终身发展

1.双语教师培养培训机制不健全。高等师范院校和民族院校普遍没有双语师资培养职能，导致一些地区双语教师极度缺乏，而且教师培训缺乏科学性、针对性和持续性，许多教师的素质和语言能力不能适应教学要求，又缺乏学习汉语的语言环境，教学质量和学生成绩存在很大问题。［9］

2.教师激励和评价机制不合理。许多双语教师同时承担通用语言和民族语言两门课程的任务，课业负担重，但是，在工资待遇、职称评定和职务晋升等方面没有好的激励。

3.双语教育质量差，影响深远。由于学前双语教育薄弱，儿童普通话能力差，导致以母语交流为主的民族地区儿童在进入小学学习后直接过渡到单语教育，学习面临较大障碍。有的学生一直就读于民族学校，使用民文教材和民族语言学习数理化等专业课程，许多高中毕业生，即使经过大学预科一年汉语学习强化后，仍不能完全适应专业学习，致使他们在理论、知识和技能的掌握方面产生很大困难，不能适应当地就业市场对劳动力越来越高的汉语交流能力的要求，导致就业困难，［10］也影响了各民族之间的交流交往交融。

三、进一步加快民族教育事业发展的策略

从现在起到2020年，是全面建成小康社会的冲刺阶段。教育不仅是全面小康的重要内容，对于全面小康目标的实现也具有基础性作用。2015年8月，国务院印发了《关于加快发展民族教育的决定》，提出到2020年，民族地区教育整体发展水平及主要指标接近或达到全国平均水平，着力增强教育服务民族地区全面建成小康社会的能力，为新时期民族教育事业发展指明了方向。

（一）完善民族教育优先保障的制度框架

要针对民族地区办学成本高、自身财力薄弱的特殊情况，树立民族教育优先发展的理念，努力构建民族教育优先保障的制度框架。一是加大国家财政向民族教育倾斜力度。中央财政支持的贫困地区教育专项经费和项目要向民族地区倾斜，加大省级政府对区域内民族教育的统筹力度，地方财政要优化财政支出结构，优先保障民族教育支出。二是完善民族教育拨款机制。提高民族地区义务教育生均公用经费拨款标准，加快制定完善非义务教育阶段生均拨款标准，提高中央财政均等化转移支付中民族地区所占比例和民族地区专项转移支付中教育所占比例。三是全面落实民族教育财政投入政策。各地要在保证年初预算、超收部分按法定比例增长的同时，足额征收教育费附加、地方教育附加费和按一定比例从土地出让收益中计提教育资金。四要切实保障教育对口支援投入。对口支援是国家帮扶民族地区发展的特殊机制，在新的历史时期，要继续发挥对口支援机制的作用，对口支援省市和部门要针对民族教育面临的突出问题和特殊困难，扩大规划中教育项目安排数量，增加教育投资比重。

（二）加强民族地区基本公共教育服务能力建设

“十三五”时期，要加强基本公共教育服务能力建设，切实解决民族地区办学基础薄弱的问题。一是以标准化建设为突破口，着力改善学校办学条件。优先支持边境县、民族自治县学校标准化建设。尽快在无幼儿园的农牧区乡镇建设一所幼儿园，支持教育基础薄弱地区改扩建、新建一批高中阶段学校，逐步实行免费中等职业教育。二是加强寄宿制学校建设。因地制宜地推进农牧区和偏远地区集中办学，根据实际情况，保留、改建一批村小或教学点，为居住相对分散的低年级学生创造学习条件。三是推进民汉合校普通高中建设，积极稳妥推进混合编班，促进各族学生交往交流交融，提升学校双语教育服务能力。四是加强职业学校基础能力建设。在民族地区优先统筹安排县级职教中心建设计划、高水平示范性中等职业学校建设计划和职业教育实训基地建设计划。五是继续实施民族院校建设项目。加强民族院校和全国民族预科基地学校校园基础设施和实验室、图书馆建设，加强民族院校人才队伍建设。

（三）加快建设高素质稳定的教师队伍

提高民族教育质量，关键是要建设高素质稳定的教师队伍。一是建立实用的教师补充机制。我们不能期望所有的教师都扎根民族贫困地区，这是不现实的，但确实要稳住一部分教师。比如通过师范生免费教育，定向招收本土优秀生源，可以降低培养层次。这些本土教师能够适应当地工作和生活，要提高待遇，让他们成为民族地区教师的中坚力量。二是强化教师培养培训。国家教师培训计划、国家职业教育师资培训计划要向民族地区倾斜，将特岗教师计划扩大到民族地区学前和高中阶段，支持民族地区依托发达地区建设或与内地院校、大中型企业共建“双师型”教师培养培训基地。三是优化教师资源配置。完善区域内义务教育学校教师和校长流动机制，建立优秀教师到民族地区农村学校、薄弱学校巡回授课、指导制度。四是提高教师待遇。完善教师到艰苦地区和薄弱学校任教的岗位津贴制度，加快中小学教师周转宿舍建设；国家要对在民族地区长期从教、贡献突出的教师给予奖励。

（四）有效推进双语教育

要把双语教育作为民族教育最基础的工作来抓。一是大力培养培训双语教师。严格双语教师资格标准，严把入口关。在高等学校建立双语教师培养培训基地，支持民族地区师范院校免费培养双语教师和内地为民族地区中小学和幼儿园定向培养双语教师，实施专项双语教师特岗计划。要创新培训模式，完善考核评价机制。二是建立双语教育质量保障机制。建立国家、地方双语教育专家咨询委员会，对双语教育提供专业指导，完善双语教育质量监测、评价与督导机制。三是加强双语教育资源开发与双语教育研究。加大民族文字教材、教辅资料、音像制品的编译、审定和出版资助力度。整合研究力量，建立双语教育科研平台，依托大学和科研单位建立双语教育研究机构，设立专项课题，开展双语教育理论和实践研究，提高双语教育质量。

（五）加快少数民族人才培养

一是大力发展职业教育。适应民族地区经济发展和产业结构调整需要，加强职业教育基础能力建设，以未就业的初中毕业生和高中毕业生为重点，加强职业技能培训，提高就业创业能力。二是完善内地民族班办学和管理体制。实施内地各类民族班基础能力建设项目，依托东中部优质教育资源培养少数民族人才，实施东中部地区与民族地区互增招生规模和在校生交换培养计划。三是优化高等教育结构，提高办学质量。加强民族学科、理工农医类等特色和薄弱学科基础能力建设，支持民族地区高校和民族院校培养双语人才，继续实施少数民族高层次骨干人才培养计划，对民族地区高校，在重点学科、重点实验室、工程研究中心、哲学社会科学重点研究基地建设和硕士博士学位点设置等方面予以特殊支持，在本专科招生计划、研究生培养计划、国家公派留学生计划和骨干教师培训等方面予以倾斜。

［1］吴德刚.少数民族教育改革浅论［J］.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），1997（01）.

［2］中华人民共和国国务院新闻办公室.西藏和平解放60年白皮书［R］.2011-07-11.

［3］中华人民共和国国务院新闻办公室.新疆的发展与进步白皮书［R］.2009.

［4］郑功成.从福利教育走向混合型的多元教育体系［J］.清华大学教育研究，2004（05）.

［5］吴德刚.西藏教育50年［J］.中国民族教育，2001（03）.

［6］国家教育发展研究中心.在1994-1995年进行的一项大型义务教育专项调查表明，贫困地区儿童失学的首要原因是家庭贫困。

［7］袁贵仁主编.百年大计教育为本——党的十六大以来教育事业改革发展回顾［M］.北京:人民出版社，2012:112.

［8］全国人民代表大会常务委员会执法检查组.关于检查〈中华人民共和国义务教育法〉实施情况的报告［R］.2013-12-23.

［9］马戎.新疆城镇发展和双语教育的进程-南疆地区两个专题调研报告［J］.西北民族研究，2011（02）.

［10］马戎.我国部分少数民族就业人口的职业结构变迁与跨地域流动［J］.中南民族大学学报，2013（06）.

责任编辑：许如江

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1671-2994（2015）05-0139-05

2015-08-19

单大圣（1984-），男，湖北黄梅人，国务院发展研究中心副研究员。研究方向：社会建设与社会管理。

*本文系国家社科基金重点项目《我国少数民族地区的贫困与反贫困研究——基于社会保障反贫困的视角》12AZD106）的阶段性成果。