“去行政化”以外的真实困局——审视主任检察官制度改革的其他视角

张惠/刘晨

“去行政化”以外的真实困局
——审视主任检察官制度改革的其他视角

张惠/刘晨[1]

目前我国正在进行的主任检察官制度改革试点工作，其意义并不在于“去行政化”，改革所面临的矛盾其实在于“行政化”得不科学，即以基层检察院管理跨度过大、职务和级别层次幅度过窄为突出矛盾的层级管理不合理问题。无论是为了设计合理的管理跨度，还是实现“传、帮、带”的人才成长路径，客观上都需要为基层检察院设计更多的人员层次，这才是当前主任检察官制度改革所面临的真实困局。从这两个视角来考虑问题，当前主任检察官制度改革试点从增量改革入手，尽可能在基层检察院进行管理跨度重构，并努力争取机构、职务编制的扩张，对此应当充分予以肯定。

主任检察官；管理跨度；成长路径；层级管理；基层检察院

引言

2013年12月，最高人民检察院印发《检察官办案责任制改革试点方案》，我国正式开展主任检察官制度改革试点工作。不少学者认为，“去行政化”是此轮改革的主要目的，[1]譬如谢佑平、潘祖全《主任检察官制度的探索与展望——以上海闵行区人民检察院试点探索为例》，《法学评论》2014年第2期；张庆立《检察人员分类管理制度改革探析》，《上海政法学院学报》2014年第4期；王一超《检察官办案责任制改革的进路分析——兼对主任检察官制度的反思》，《西南政法大学学报》2014年第3期；万毅《主任检察官制度改革质评》，《甘肃社会科学》2014年第4期。甚至认为“去行政化”是我国“检察体制和工作体制长期以来的改革重点”[2]王一超:《检察官办案责任制改革的进路分析——兼对主任检察官制度的反思》，《西南政法大学学报》2014年第3期。。然而，何谓“行政化”，何谓“去行政化”，笔者却在这些学者的论述中看不到哪怕一丁点的展开探讨，如果非要说哪里体现了“行政化”，无非是把矛头指向了现行的三级案件审批制度。

笔者认为，强调主任检察官制度改革要强化检察官的职业化、专业化，无疑都是正确的，甚至要强化检察官办案的独立性，也是应有的目的；[3]“面对新形势新任务，高检院在各地探索和实践的基础上，研究提出了以突出检察官办案主体地位为核心的检察官办案责任制改革方案，以适应检察权运行需要，促进检察队伍专业化职业化建设。高检院政治部负责人告诉记者，建立检察官办案责任制，通过整合内设机构、优化办案组织、明确执法权限责任等措施，调整和完善办案机制，能够有效减少案件审批层次，增强主任检察官办案独立性、责任心，强化检察职业特点，有利于进一步提高办案质量效率，进一步提升检察队伍素质能力和法律监督效能。”参见徐盈雁、许一航《依法赋予主任检察官执法办案相应决定权:高检院在全国7个省份17个检察院试点检察官办案责任制》，《检察日报》2013年12月27日，第2版。但是，这与“去行政化”没有什么关系，“行政化”既不是检察体制的主要矛盾，更不是检察体制改革、主任检察官制度改革要消灭的对象。恰恰相反，改革的关键，是要重构“符合检察工作规律、检察职业特点、检察队伍管理和法律监督运行要求的组织结构、责任体制和运行机制”[4]徐盈雁、许一航:《以主任检察官为基数组成办案组织:检察机关将试点开展检察官办案责任制改革》，《检察日报》2013年12月27日，第1版。，这绝不是一个简单可以标签为“去行政化”的工作。

有鉴于此，笔者试图从两个不常见的视角来审视主任检察官制度，进而展现隐藏在“去行政化”伪命题背后的真实困局。

一、从组织的视角审视“基本单元”设计：关注符合检察工作需求的管理跨度问题

检察院是一个组织，而不仅仅是一个个检察官的集合体。同样，如果把主任检察官办公室当作一个从事具体检察工作业务的基本单元(又称“办案组织”)，其也并非仅仅是几个检察官的集合体，而是一级组织。因此，研究主任检察官办公室这一基本单元的合理构造，并不是一个“去行政化”的问题。相反，从组织的视角来审视这一基本单元的内部结构，乃至审视检察院、检察官集合体的组织管理，如何确定符合检察工作需求的管理跨度，才是一个需要认真对待的重要问题；并且，恰恰是这个如何实现良好“行政化”组织管理机制的问题，才能展现主任检察官制度改革的重要效用之所在。

与法官从事审判专司判断不同，判断的工作可以交由一个人来做。这是古今中外法官审判均以独任制为主体的根本原因。即便引进合议制、陪审团，也不是因为判断工作本身需要多人分工协作，而是出于尽可能保障裁判标准统一、裁判结果合公意甚至是司法民主的考虑。而侦查、审查起诉等各类检察工作业务的性质决定了，除简单案件可以由较少人员进行处理外，大部分案件都需要多人分工协作，甚至大案要案还需要大兵团协同作战。如，对于集团犯罪，不可能交给两个检察官去逐个讯问数十个犯罪嫌疑人，对于同一案件中各个犯罪嫌疑人、各宗犯罪事实，必然是交给多个侦查人员同时分头跟进，这才符合办案规律。因此，如同公安机关的“办案小组”“专案组”通常会根据案件难易程度等具体情况灵活设置，从事具体检察工作业务的基本单元其实也应该因案而异，具体案件设置具体人数较为适宜。

由此观之，将主任检察官办公室作为一个人员固定的基本单元(办案组织)，似乎并不符合检察工作具体事务对所需人员数量的客观要求。事实上，主任检察官制度改革的意义也确实并不在于仿照法院合议庭这一基本单元(又称“审判组织”)新设主任检察官办公室作为一级基本单元(办案组织)本身，而在于其通过这一方式调整管理跨度。

对于国家机关来说，科层化的管理体制是层级管理结构的具体载体，受制于“扁平化”的有限性，必须根据具体情况设计合理的管理跨度。按照《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定，检察院可以设立各检察厅、处、科、室一级内设机构。对于一个百人左右的基层检察院，假设有内设机构10个，那么大概每个内设机构不到10人，管理跨度为10左右，基本上都是合理的。然而，部分业务繁重的发达地区基层检察院，内设机构可能仍然是10个，但全院人数可能达300人，在检察长对中层领导的管理这一结构中，管理跨度为10也许仍较合理，若考察每个内设机构，如公诉部门，一个中层领导极可能管理二三十个人员，管理跨度超过20，对于承担繁重具体案件审核工作的中层领导来说，就是不合理的。

在良好的“扁平化”管理中，管理跨度并不是越大越好，不可能不顾实际情况、不分层级、不管人的能力极限一律都往大了设计；而应该是自上而下逐渐缩小，越是高层次的管理者，可以对应管理越多的次级管理者，越是低层次的管理者，管理的人和事都更为具体，管理跨度就应当较小，相应就应该管理更少的人。因此，对于那些承担具体办案任务的检察官们，应当为其设计更为符合检察工作需要的合理管理跨度，比如，由1个科长管理20个人，改为1个主任检察官负责5个至7个左右办案人员的工作，这才是在检察机关内部设立主任检察官办公室这一新的基本单元(办案组织)、推行主任检察官制度改革的最重要意义。

二、从人的视角审视检察工作的动态传承：尊重“传、帮、带”的人才培养规律

优秀的检察官从哪里来?不可能直接从大学里培养出成熟的优秀检察官，也不可能法官、律师直接转而从事检察工作就一定能胜任，甚至成为优秀的检察官。优秀的检察官，只可能在检察工作的历练中成长起来。

笔者认为，在讨论主任检察官制度改革时，不能仅仅从静态的检察权的理想分配模式这一个维度来看问题，还应当从人的视角来看待检察工作的动态传承，以人为本考虑优秀检察官的培养问题，充分尊重“传、帮、带”的人才培养规律。

目前，我国对于检察官任职条件的规定还是过于宽松。相对日本，目前中国司法考试的难度过低，通过率太高，并且，初任检察官资格中，含糊的“从事法律工作满二年”[1]参见《中华人民共和国检察官法》第10条的规定。经历，也实在无法跟日本严格的司法研修所教育相提并论。[2]关于日本的检察官任职条件，参见王杰《日本检察官遴选制度考察》，《法制与社会》2009年第15期。任职条件的宽松，造成我国初任检察官对检察工作的熟悉程度、经验水平可能都比较低，距离一个优秀检察官可能还颇远。难以想象，一个从大学毕业仅23岁的青年，人生经历都还很单纯，仅仅因为在检察院、法院、司法局、政法委等单位工作了两年，就能完全胜任检察官的工作。他必须还要经历检察工作实务的充分历练，对社会生活、检察工作都要有更为成熟的认识和理解，掌握更多的关于检察工作本身的经验，才能形成符合检察官职业要求的专业洞察力，才有能力独立承担起检察官的职责和使命。

相较于大幅提高检察官的门槛，像发达国家一样，让检察官在任职之前就先经历充分的培养，比如将年龄下限从23周岁提高至30周岁，或者设置必须从事检察官助理满5年等工作年限限制，甚至将统一司法考试的通过率降至5%，但这对现有制度的改动过大，牵扯面过于广泛，既容易引发现职检察院年轻干部的反对，也会造成正在求学的法学院学生对未来缺乏信心，引发的阵痛可能超出了社会能够承受的范围。比较明智的做法是，通过增量改革的方式，不改动现有检察官任职条件，而是通过增设核心检察官这一更高水平的群体，“暗度陈仓”地实现与提高检察官任职门槛相同的效果。比如，曾经尝试的主诉(办)检察官制度改革，在检察员、助理检察员、书记员工作内容雷同、层次缺乏差别的情况下，试图通过重新选拔一批年富力强、业务水平较高的中青年检察官为主诉(办)检察官，从而实现打造以主诉(办)检察官为主体的可以独立承担办案责任的高素质核心检察官群体；主任检察官制度改革，也有增量改革的意义，进一步在主诉(办)检察官之上再打造一个更高水平的主任检察官群体。

因此，理所当然，对于核心检察官群体，赋予其高度的办案独立性，使之成为检察官办案责任制的当然主体，正是“暗度陈仓”所希望实现的效果。然而，对于非核心检察官，尤其是初任检察官，既然本来就不应该提拔为可独立承担工作的检察官，因此，不赋予其独立的定案权，也就是增量改革的应有之义，这绝不是“检察独立”的倒退。在打造高素质核心检察官群体的同时，必须要考虑检察官培养的问题，即，要为非核心检察官，尤其是初任检察官，提供一个提升、成长的合理渠道。在法院，法官的培养是由“书记员—助理审判员—审判长(—庭长—院长)”这样一个兼具“传、帮、带”功能的成长结构所维系的。与之类似，检察官的培养也同样需要遵从“传、帮、带”的传统，“书记员—助理检察员—主诉(办)检察官—主任检察官(—厅、处、科、室领导—检察长)”的结构既是管理层级，同时也是成长路径，核心检察官对初任检察官的指导、帮助，尤其体现为对案件的把关、审核，犹如法官对书记员(法官助理)的工作负责，不但是无可指摘的，更是非常必要的。

检察官这一职业与其他一切经验技术工作一样，除脱产的专门培训外，最重要的莫过于有个好师傅。在设计主任检察官制度时，必须考虑到形成合理的资深检察官对初任检察官(助理检察员)、检察官助理(书记员)的“传、帮、带”培养方式的问题，应当继续坚持和发扬主任检察官、主诉(办)检察官等资深检察官与初任检察官(助理检察员)、检察官助理(书记员)之间相对固定工作搭配以及案件审批关系的工作架构，进一步加大主任检察官、主诉(办)检察官对初任检察官(助理检察员)、检察官助理(书记员)的指导、培养之责；应当继续坚持和发扬案件讨论的传统，通过把个案拿出来向大家介绍、大家一同思考、相互启发提点，使得每一名办案人员不是只能经历自己亲自经办的有限案件，而是尽可能多的也把别人经办案件的经验吸纳为自己的经验，这是非常高效的提升全体办案人员经验、水平的方式。笔者难以想象，让一个初任检察官遇到问题只凭自己琢磨而不去跟前辈讨教，这样的“检察独立”能有什么积极意义。如果没有案件讨论、相互交流，每个检察官都只有那么有限的办案经历，那要如何才能汇聚办案经验培养出更加成熟、出色的检察官?这对检察工作的可持续发展都是极其有害的。

三、检察院组织的层级管理重构：建立以检察官等级制度为核心的新的机构、人员管理序列

如前文所述，为了在检察机关内部设计更为合理的管理跨度，需要新设主任检察官办公室这一人数较厅、处、科、室等内设机构更少的基本单元；然而，如果保持检察长对中层领导的管理跨度为10，主任检察官对其他办案人员的管理跨度调整为5至7，我们会发现，对于一个超过300人的基层检察院来说，仅仅设计一级内设部门，层级太少，不够用了。

同时，出于形成合理的资深检察官对初任检察官(助理检察员)、检察官助理(书记员)的“传、帮、带”培养方式的考虑，有必要为检察工作人员设计如“书记员—助理检察员—主诉(办)检察官—主任检察官(—厅、处、科、室领导—检察长)”的成长路径。但是，如果这一路径要在广大仅仅为正科级的基层检察院实现，我们也会发现，人员级别根本不够用。

分析至此，不用笔者多说，横亘在主任检察官制度改革中的最大障碍已经显现，那就是基层检察院内部缺乏更多的职务和级别层次。

非常遗憾，目前我国检察院的编制管理权限都在同级党委编制委员会，出于对地方财政供养人员数量的限制、与其他财政供养单位的平衡、体制内人员内部流动的公平等现实考虑，各级党委编制委员会未有对检察院作出特殊设计，导致检察院人员编制、内设部门、职务职数的设置不符合检察工作的客观需要。按照层级管理的规律，工作量越大，就应该配备越多的人员；人员越多，便应当设置更多的管理层级。可是，不少高级别的检察院，工作总量没有基层检察院多，人员编制却比基层检察院多；一些人员数量特别多的基层检察院，内设部门的数量却不多，可以设置的人员层次也很少。公允地说，各级检察机关都至少需要设置一级内设部门，都需要区分资深检察官、初任检察官、检察官助理等层次。在现行行政机关机构、人员职务、级别管理的规则下，如果仅有较高级别的检察院才拥有足够的人员职务、级别层次幅度来合理实现这些层次递进，而基层检察院却无法实现，那么，这对于承担了绝大部分办案任务以及占绝对多数的广大基层检察院、基层检察官来说，是非常不公平的。

按照《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定，各级人民检察院都可以设置至少1层内设机构，算上正、副职领导，检察官和非检察官的区别，则意味着基层检察院至少应当有正、副检察长，中层正、副职，一般检察官，书记员6个人员层次。然而，目前，基层检察院的机构级别仅为正科级(除直辖市、副省级城市等特殊情况外)，即便通常检察长可以高配至副处级，人员层次也仅为副处级、正科级、副科级、科员这么狭窄的4个层次，[1]按照《中华人民共和国公务员法》的有关规定，科员以下还有办事员。但是，由于目前检察机关招录公务员基本上都要求本科或以上学历，按照有关人事管理规定，本科学历新录用公务员转正定级即为科员，事实上办事员这一层级已经在大部分检察机关消失。怎么能够适应至少6个人员层次的层级管理需求呢?更何况，如果实行主任检察官制度改革，为了减小管理跨度、保持“传、帮、带”的人才培养方式，还需要进一步增加层级，在中层正职、副职以下还要设计资深检察官、初任检察官、检察官助理等层次，这么多的层次，即便算上一些地区违规设置的正、副股级职务，也还是根本无法在仅为正科级的基层检察院现有的狭小的人员职务、级别层次幅度内实现。

综上所述，为了打破主任检察官制度改革所面临的这一困局，实现检察院组织的层级管理重构，最重要的突破口便是按照《中华人民共和国公务员法》关于公务员分类设计职务序列的思路，推动检察院机构、人员管理从一般行政机关序列中剥离，建立以检察官等级制度为核心的新的机构、人员职务、级别管理序列。通过这一改革，才有可能使基层检察院拥有足够的层次幅度来安排“书记员—助理检察员—主诉(办)检察官—主任检察官(—厅、处、科、室领导—检察长)”的人才成长路径，同时通过层级管理的重构，来实现管理跨度的合理化设置。

结合主任检察官制度改革，笔者认为，综合考虑设置合理的管理跨度以及“传、帮、带”人才培养规律，可以为一个主任检察官办公室设计5个层次:(1)1名主任检察官；(2)1名相当于主任检察官的助理的主诉(办)检察官，负责辅助主任检察官进行部门管理，并在检察长的授权下，于主任检察官休假、缺位时代行主任检察官职权；(3)1名至2名其他主诉(办)检察官；(4)1名至2名非主诉(办)检察官(助理检察员)；(5)1名至2名检察官助理(书记员)。其中，主任检察官相当于中层正职，任职条件可以参照国外对正式检察官提出的如年龄下限、工作经历及年限等积极条件限制来设计，确保其“少而精”，属于最优秀和核心检察官群体。可以代行主任检察官职权的主诉(办)检察官，相当于中层副职，应当从高水平的主诉(办)检察官中选人，是后备主任检察官的主要人选。除可以代行主任检察官职权的主诉(办)检察官只配备1名检察官助理(书记员)辅助工作，其他主诉(办)检察官每人与1名至2名资历较浅的非主诉(办)检察官(助理检察员)或检察官助理(书记员)组成相对固定的工作搭配；主诉(办)检察官对非主诉(办)检察官(助理检察员)、检察官助理(书记员)有指导、培养之责。

与之配套，或可继续沿用目前12级检察官等级，但不再与原有行政级别挂钩，对等级与具体人员层次的对应关系也必须做优化调整，确保基层检察院至少有8个或以上的检察官等级幅度来合理安排职务层次、人员级别。具体设想由于与主任检察官制度改革直接关系较远，本文不作展开。

四、结语：把关注的目光从“去行政化”上移开

谈论“去行政化”，尤其是在“检察独立”还是“检察一体”原则上纠缠，对于目前我国的主任检察官制度改革，并无什么效用。原因在于，主任检察官制度改革所面临的矛盾其实在于“行政化”得不科学，即以基层检察院管理跨度过大、职务和级别层次幅度过窄为突出矛盾的层级管理不合理问题。因此，我们需要做的不是“去行政化”，而是要设计更为符合检察工作规律、适应检察工作需要的层级管理结构，这一任务艰巨的工作，绝不能因为某些学者对现实问题的把脉错误，以简单的一句“去行政化”而被无视甚至否定。

事实上，回到我国进行主任检察官制度改革的原初参照，认真研究我国台湾地区的主任检察官制度，其设计初衷便是为了更好地进行组织管理，因而进行了减少管理跨度、增加管理层级的改革，即“各级法院及分院检察署检察官员额在六人以上者，得分组办事，每组以一人为主任检察官”[1]参见我国台湾地区“法院组织法”第59条的规定。转引自万毅《主任检察官制度改革质评》，《甘肃社会科学》2014年第4期。，这跟“去行政化”没有什么关系。相反，恰恰是在建立科层化的层级管理结构，每一个小组相当于一个内设机构，主任检察官相当于中层领导，若要与法院相对应，则主任检察官相当于法院业务庭的庭长而非一个合议庭的审判长。

在现阶段，虽然以检察官等级制度为核心的新的机构、人员职务、级别管理序列尚未建立，主任检察官制度改革在试行过程中面临极大困局，但这一改革仍是有意义的。通过设置主任检察官(中层领导职务)以及主任检察官办公室来进行管理跨度重构，让那些人员多、案件繁重的发达地区基层检察院，能够事实上成立更多的内设部门、配备更多的中层负责人(主任检察官)，在无法改变现有编制局限的前提下，尽可能改善基层检察院的层级管理，这种通过增量改革实现“暗度陈仓”的方式，实在是了不起的“委曲求全”，应当充分肯定其合理性。

(初审:谢进杰)

[1] 作者张惠，广州市荔湾区人民检察院助理检察员，E－mail:zhchloe＠126.com。

作者刘晨，中国共产党广州市委员会办公厅副主任科员。