法院人员分类管理改革研究——以G省F市的实践为样本

陈陟云

法院人员分类管理改革研究
——以G省F市的实践为样本

陈陟云[1]

法院人员管理空间究竟呈何态势、受何影响、如何操控，在不同的“田野方法”可能种出不同的“果实”。为站在更为广阔的视野和运用比较科学的方法了解分析当下法院人员管理态势，本文试图从统计学、管理学、经济学的视角出发，以沿海G省F市近年审判数据与管理体系为主要样本，通过定量、证实分析，在深刻探究法院人员管理二维现状及制约因素的基础上，初步提出多维科学管控法院人才的现实路径，希望对当下的司法改革有所启发:首先，建立符合司法规律的审判权力运行模式；其次，构建以审判为中心的法院内部组织架构；再次，建立以职业化为方向的人员分类管理体系。

法院人员分类管理；审判权运行；司法改革

要想改进，第一步就是看看眼前的事实。

——霍姆斯

引言

从许霆案、佘祥林案、赵作海案到“眼花案”，不断被挖出来的“毒案之果”使得司法公正遇到了前所未有的强烈质疑。然而，更让人担忧的则是一波又一波的法官“辞职潮”和“调离潮”，使得维护正义最后一道防线的战斗力似乎急剧成为一道“马奇诺防线”，主力流失、人员断层、留者心散的客观现实，迫使各地法院不得不开始反思，积极探索符合时代发展的法院人员管理体系。

法院人员管理空间究竟呈何态势、受何影响、如何操控，在不同的“田野方法”可能种出不同的“果实”。为站在更为广阔的视野和运用比较科学的方法了解分析当下法院人员管理态势，本文试图从统计学、管理学、经济学的视角出发，以沿海G省F市近年审判数据与管理体系为主要样本，通过定量、证实分析，在深刻探究法院人员管理二维现状及制约因素的基础上，初步提出多维科学管控法院人才的现实路径。

一、管窥：法院人员的管理之维与现状之维

(一)法院人员体系的管理之维

法院的工作主旨是审判，审判的主体是法官，法院的管理则应一切围绕法官，由法官决策，服务于法官。这是现代人本管理理念的要义与精华。然而现实却很骨感:

1.指标设置

一是指标过于刚性，采用同一标准考评显失公平。如因案件难易程度不一、调解率与平均审理天数等参数之间的差异较大，用同一标准衡定容易导致不公。二是考核指标设置不够合理，缺乏客观且相对量化的评查标准。目前在许多法院内部的年度工作考核中，着重将调解率和上诉率纳入考核内容，这种做法违背了审判工作的客观规律。三是考核指标不全面。有的法院只注重法官的办案质量与效率，而对法官的审判业务能力(包括法学理论水平、驾驭庭审的能力、裁判文书制作水平等)未进行客观量化，无法完成对法官审判业绩和职业技能的全面公正考核。

2.指标应用

一是过于强调精确管理。[1]河南桐柏县人民法院还提出了数字化管理模式的精确管理思路，该院的《目标管理责任制》共分3章110项指标内容，对每个单位队伍建设、综合工作、本职业务都进行详细量化，实行千分考核。每项具体指标，既有量化了的工作要求，又有奖扣分的具体尺度，考核时只需对号入座，填表记分。具体参见刘鹏《数字化法院管理模式的有益尝试——河南省桐柏县人民法院建立全员位次管理体制的调查与思考》，登载于“中国法院网”，网址:http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id＝211404，访问日期2014年11月30日。法院一般通过提取众多“数据”来管理法官业务，但单纯的精确管理具有简单化、数量化、模型化、绝对化的特点，难以反映法官的主体性、案件审理的个体性、审判过程的创造性以及审判成果的滞后性，有可能引发不良的游戏行为。[2][美]理查德·A.波斯纳:《联邦法院——挑战与改革》，邓海平译，北京:中国政法大学出版社，2002年，第238页。同时，法官的世界观、价值观、职业道德观等，也是无法精确的。如果以这种精确方式进行激励，无形中淡化了审判过程的策划与结果的有效性。二是过于偏重管理的刚性，缺乏灵活与弹性。刚性管理是法院人员管理的基础手段，但是目前，法院管理过分依赖制度，一味强调制度在人事管理中的功用，[3]如成都市某基层法院就建立了多达7万余字的管理制度，其原则以惩戒为主，动辄扣分，且制度刚性太强，加大了审判人员的办案压力，导致审判人员认为案件办得越多就错得越多，还不如不办。审判一线的审判长无一人希望继续从事审判一线的工作。该院人均案件数仅为70—80件，从案件数量上看工作量不大，但制度严格，层层检查、考核、监督耗费了大量的人力、物力，增大了法院人员管理的内耗，使工作效率降低，审判人员工作的积极性、主动性降低。忽略了管理对象本身的内在需求与能动性。最终制度规定得不到管理对象的普遍遵从，管理的效能大大降低，甚至制度本身也被虚化。

3.评判程序与结果

如前所述，各地法院内部通常都比较注重法官业绩管理，并且已经建立了一整套管理指标体系，但业绩评判结果与综合评判之间的联系并不紧密，所有法院工作人员都适用行政性公务员管理制度，大家处在一个界限分明的行政等级体系之中，并以公务员的标准，即“德、能、勤、绩”来考评。而真正体现法官职业差异的法官等级，主要根据所在法院的级别、行政级别、任职年限等条件去套，而且对福利待遇、职级晋升的影响不大。这种评判方式既强化了司法的行政化色彩，又有违司法的平等性，极不利于调动广大一线法官的积极性。[1]何良彬:《中国司法改革和法院组织法完善研讨会综述》，《当代法官》2003年第4期。

(二)法院人员体系的现状之维

法院管理归根到底，就是在管人。因此，人，才是最根本而且最核心的要素。人员的情况，直接决定了管理的方式与手段。通过分析F市中级人民法院的人员状况，笔者发现以下几方面问题:

1.人员比例与变动。在F中院，法官与审判辅助人员比例失衡、人数倒挂，法官很难从审判事务性工作中脱身，专于审判，在一定程度上影响了审判工作的质量和效率。为缓解审判辅助人员不足的问题，F中院聘用大量的编外人员担任书记员或法警等其他工作人员。由于聘用人员的经济待遇较在编人员有较大差距，且缺乏晋升途径，导致人员大量流失，审判辅助队伍专业素质难以提高，严重影响了法院审判工作的整体提升。据不完全统计，2010年以来，F中院的政府雇员辞职人数达到75人，几乎每年都有近1/5的辅助人员发生变更。

2.资源分布情况。F中院具有法官资格的人员有195人，除主要从事法院管理和案件审批工作的院领导外，还包括了审判执行部门的法官。审判管理、法律政策研究岗位上的法官以及司法行政岗位上的法官，后两者我们通常称为非一线审判执行部门法官，目前F中院此类法官的人数达到45人，占全体法官人数的23.08%。

3.人才年龄结构。虽然F中院法官的学历较高，法学理论水平较为扎实，但由于审判工作需要的不仅仅是理论，还需要积累丰富的实践经验。从数据来看，F中院负责审判工作的法官中审判经验不满5年的法官比例达到31.06%，难以充分确保审判质量。

二、解构：表象问题的深层透析

一家法院能否留住人才，能否让法官们公正审判，很大程度上取决于它提供了什么样的环境与氛围给干部员工。而环境氛围又可以区分为几个维度:

1.行政格局下的审批流程

虽然法官之间共同组成合议庭审理案件，但事实上起作用的是审批制下的承办人制度。在这种制度下，案件主要是由承办人负责，由于存在院长、庭长的审批程序，合议庭其他成员的责任基本虚化。在遇有疑难复杂案件的情况下，合议庭成员往往不是积极努力寻求解决问题的最佳途径，而是逃避责任将问题上交，依赖行政领导的决定，其积极性难以调动，不利于案件质量的提高。而审判委员会权责不对称，审、判割裂，审委委员行政化现象突出，专业性不强，难以保证审委会讨论质量，同时也难以发挥其审判经验总结和审判工作指导的职责。此外，行政化管理模式主导的审批制，造成审判责权利的不统一，风险节点增多，更容易出现“暗箱操作”，无法实现有效监督，现实中也难以保证法官们办案的公正性。

2.模糊追求下的行为逻辑

目前，法院工作人员，尤其是法官的工资福利等待遇完全依行政级别而定，行政职务升迁成为多数法官追求的目标，严重影响法官对业务的专注度。同时，那些办案经验丰富、业务能力强的资深法官当上院、庭领导后，因忙于行政事务，难于集中精力办案，陷入“多了一个领导，少了一个好法官”的怪圈。笔者随机抽取几名法官进行调研，发现他们普遍认为自己难从办案中获得成就感，建立起职业荣誉感、责任感和使命感，岗位文化的吸引力不足，这也是法官队伍的不稳定的原因之一。据不完全统计，近5年来，F中院辞职、调往其他单位的一线办案法官近20人。

3.狭窄通道下的人才流失

目前大部分法官等同于普通公务员，法院人财物管理依附地方，法官职级配备、职业待遇参照公务员的标准，不能反映法官职业的专业性和特殊性，致使法院的社会地位认同度不高。同时，法院里人才高度集中与素质良莠不齐的问题并存，大家都挤到行政晋升一条“道”上，好比高速路上车多拥堵，稍有空隙便争相填塞，最终“高速”变“低速”，各类人员前进空间狭窄，人才流失严重。据统计，F中院30岁至40岁且工龄在5至15年之间的法官有50余人仍是科员级别，这一状况与其他行政机关相比明显在行政待遇方面落后较多。这些法官正处年富力强阶段，且具有丰富的审判经验，但由于个人在政治待遇及经济待遇方面无法得到较为合理的满足，工作积极性明显受挫，甚至每年都会有法官因此辞职或调离法院。

三、挖掘：中国司法特有的行政化偏好

“人类的视野有限，如果我们总盯着手中的琐碎事情，在某些时候，会看不见隐藏其间的普通因素，从而忽略了更大的真理，尽管它只是整个画面的底色。”[1][美]卡多佐:《法律的成长——法律科学的悖论》，董炯、彭冰译，北京:中国法制出版社，2002年，第6页。那么，隐藏在人、制度和环境因素之下的“普通因素”或“底色”是什么呢?

(一)司法传统的路径依赖

经济学领域的路径依赖理论认为，在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化，其他潜在的(更优)体系实际很难对它进行替代。当前法院管理模式存在的问题，与我国一直以来司法传统的路径依赖有着密不可分的关系。两千多年“行政独大、司法附庸”为特色的司法传统，无论是对法院管理理论还是实践，都产生了不可逾越的影响。因为我国没有司法是独立权威的观念，所以根本不需要专业化的、客观中立的司法官。

(二)司法职能的“工具”定位

我国现行的司法体制，是在大规模群众运动和不断强化指令性计划的过程中发展起来的，司法始终未能获得独立的价值和定位，而主要是作为一种工具性的存在。当前，虽然我国提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标，但对于法院性质、司法权的性质、法院管理体制的特殊性等基本问题在《中华人民共和国人民法院组织法》中还没有清晰的定位。除了“独立行使审判权”，法院在职能上获得了相对独立的地位外，从管理方式和领导方式上，法院的工作方针仍停留在工具理性的“运动化”的模式当中。[1]左卫民、周长军:《变迁与改革——法院制度现代化》，北京:法律出版社，2000年，第202页。20世纪八九十年代，法院是每次“严打”运动的“排头兵”，如今是城市拆迁的“先锋队”，都是将司法职能“工具化”最典型的表现。

(三)司法规律的认识缺失

简单来讲，规律就是事物的法则。司法活动作为人类高级的有意识的活动，一样有其特别的规律。不难发现，当前人们对司法活动领域内的一些独特规律，如法院职能的特殊性、法官身份的特殊性、法官职业要求的特殊性、法官职业保障的特殊性等，均未能形成确切的认识，也是造成当前法院人员管理问题的重要原因。由于整个社会也没有形成尊崇法院、法官的氛围，无论是社会公众，还是党政机关人士，往往都把法官当成一般公务员看待，法官的地位与普通公务员没有差别，甚至由于法官行政级别晋升相对较慢，造成法官职业向心力弱，人员流失严重。

(四)“官本位”文化的强势渗透

“官本位”作为一种社会现象，意味着当官就有尊严，有权就有一切。人们以官为贵，以官为尊，形成了以官职大小衡量人的价值、成就、地位的风气。由此造就一种对权、官位、官员的崇拜和敬畏，进而导致长官意志、权力至上观念和依附意识及其现象的盛行。人们把“升官”当成出人头地的唯一途径。在全国行政泛化的时期，在如此“官本位”社会风气的强势影响下，法院不可能独善其身。在法院内部，法院与行政机关一样具有相应的行政级别，评价法官成就的大小，特别是法官的自我评价，依据的不是其在审判工作中的贡献和效果，而是其官位或级别的高低。

四、进路：人员分类管理改革的最大化矫正

以抛开现行公务员管理体制为切入点，逐步打破司法行政化、地方化弊端，建立符合不同序列人员职业特点的人员分类管理体制，是未来司法发展的必由之路。为此，应当设计一套科学、全面的人员分类管理体系，进行机制的最大化矫正。

(一)通过审判长负责制改革，建立符合司法规律的审判权力运行模式

法院人员分类管理改革，最终的改革目标指向是保障法院审判权的独立公正高效行使，从而在更大程度上满足社会对公正的需求。因此，当务之急是破除当前审判权运行机制中的行政化问题。笔者建议，可以从以下几方面着手:

1.构建以审判长为中心的固定审判团队。按照“1名审判长＋若干名合议法官＋若干名审判辅助人员或书记员”模式组建若干固定的审判团队，赋予审判长在该固定审判团队中的核心地位，由审判长带领审判团队审理案件。审判长对合议庭审理的案件全面负责，并要求审判长严格做到“三个亲自”，即亲自阅卷、亲自开庭或参与庭审调查、亲自审批法律文书，实现审判工作的专业化。

2.实施审判长独立选任制和员额制。由人大常委会牵头，设立独立的审判长选任委员会，按照公平、公开、竞争、择优原则，从现有法官队伍中选择优秀法官担任审判长，与此同时，努力招揽法院和社会中的法律精英进入审判长队伍。审判长员额一旦确定，原则上保持固定不变，只有在审判长员额出现空缺时进行增补。确定员额时，可以参考近5年来法院收结案件数与审判长合理工作量之间的实际规律等多种因素选出审判长。

3.实施审判长全方位考核、监督和保障机制。抛开一些法官无法掌控的因素，将主要考核指标压至9项，原有的服判息诉率、上诉案件发改率、调解率等则都不在考核范围内，仅作为分析指标加以观察，减轻办案以外不必要的负担，且考核的结果不排序通报，只作为审判长确定年度考核等级、评先评优、晋职晋级的重要依据。与此同时，还得对审判长进行全方位、多角度的监督，并提供充足的制度和特质保障，确保他们廉洁司法。

(二)构建以审判为中心的法院内部组织架构

不可否认，法院行政管理制度的设置具有其自身的合理性，但是法院的行政管理制度可能侵入、侵蚀审判制度，造成正式审判制度的变形或扭曲，以及行政管理权对审判权运行的干预。因此，以审判事务和行政事务分离为原则，撤并内设机构，简化层级结构，形成结构合理、配置科学、权责明晰的法院组织架构，成为下一步司法改革不可回避的问题。笔者建议:

首先，按照权力分离原则实施分类设置。下一步改革的推进，必须在合理区分审判权与行政管理权的基础上，将内设机构划分为审判部门、审判综合部门和行政综合部门三大类别，并确立审判部门在审判组织体系中的中心地位，从而形成以审判为中心、职能配置科学、权责明确清晰的法院组织架构。

其次，按照高效精简原则进行职能整合。在实行审判长负责制改革的前提下，保留众多的内设机构不利于消除审判工作中的行政化运作问题。因此，整合业务相关、职能相近的内设机构，应尽量减少审判庭行政建制，形成职能清晰、精简高效的内设机构体系，才能尽可能破除当前审判权运行的行政化问题。

再次，按照分级设置原则有效缩减层级。各级法院应根据其职能定位的不同，对机构设置作出相应的调整。机构撤并后，除保留政治处主任、执行局局长(副处级)外，审判部门庭长可以由副院长兼任，其余部门负责人由副院长或纪检组长、专职审判委员会委员兼任，从而裁减一层权力层级，弱化行政管理色彩。审判部门不配备副庭长等其他行政领导职数，可以有效解决庭领导利用行政管理权干预办案的问题，实现扁平化管理、专业化审判。

(三)建立以职业化为方向的人员分类管理体系

参考外国及我国港澳台地区的做法，公务员范围通常是指政府机关工作人员，即使是部分把审判机关工作人员都统称为公务员的国家(如法国)，也把法官及相关司法辅助人员列为不适用《公务员法》的公务员。不加区别地将法官纳入公务员的范围，进行统一管理，会淡化公务员制度的特点，也会给科学设定公务员的纪律、义务、管理规范等带来诸多不便。

因此，抛开现行公务员管理体制，建立符合不同序列人员职业特点的人员分类管理体制，是未来司法发展的必由之路。根据法院工作的性质，遵循司法工作的规律，建议将法院人员划分为三个类别，并按照不同各类的人员、岗位的特点将法院划分为审判部门、审判综合部门和行政综合部门三大类别，将法院在编人员划分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三大序列，不同部门和不同序列人员适用不同的管理模式。同时，围绕审判权与法官的中心地位，我们还想将执行权的行使和司法警察的管理从法院职能中分离开来。

(初审:谢进杰)

[1] 作者陈陟云，佛山市中级人民法院党组书记、院长。