合肥政务环境建设的实践探索＊

郭晓敏 夏明珠 汪晓梦

（合肥市委党校，安徽　合肥　230031）

合肥政务环境建设的实践探索＊

郭晓敏 夏明珠 汪晓梦

（合肥市委党校，安徽合肥230031）

当前，区域经济发展的竞争，就是经济发展环境的竞争，更是政务环境的竞争。“十一五”以来，合肥市委、市政府着眼于优化政务环境，提升竞争软实力，在简政放权、优化服务、体制机制创新、督查问责等方面进行了大刀阔斧的改革，探索出“六分开”、“缺席默认制”、“三榜公示制”等一系列开创性的做法，打造了跨越式发展的“合肥速度”。

政务环境简政放权优化服务机制创新督查问责

“政务环境”一词在描述一地经济社会发展状况尤其是投资环境状况时是一个使用频率较高的词汇，然而，关于其内涵与外延却缺乏准确和权威的定义。造成这一状况的主要原因在于 “政务环境”一词的内涵十分丰富，包含的范围广，组成的要素多。从层次性来看，政务环境有广义和狭义之分，从组成要素的角度看，政务环境又可分为软环境和硬环境。广义的政务环境包括一地发展中所有影响行政事务的内部和外部各种因素的总和。狭义的政务环境主要指政府为实施社会公共管理、促进经济社会发展和提高人民生活水平所提供的政策、行政资源和条件的总和。政务硬环境主要包括一地的基础设施条件、交通便利状况和服务场所的工作环境、办公设施等。政务软环境是指政府在为企业、公民个人等提供行政及公共服务时的服务态度、程序规范程度、办事效率等，主要包括简政放权、阳光政务、优化服务、考评监督、廉洁从政等内容。政务软环境是政务环境的核心内容，更是优化政务环境的着力点，优化政务环境的主要目的就是通过政府自身的变革，创新服务流程，建立便捷通道，为各类企业、社会组织以及公民自身的发展创造一个良好的发展环境［1］。因此，本文的政务环境主要指狭义的政务环境，侧重于政务软环境的研究与分析。

“十一五”以来，合肥市委、市政府着眼于优化政务环境，提升竞争软实力，强力推进机关“效能革命”，努力把合肥市打造成中部地区乃至全国审批项目最少、审批环境最优、办事效率最高、服务意识最强的地区之一。

一、多措并举、整体联动，注重在简政放权上下功夫

（一）以加强组织协调为切入，切实搞好顶层设计

合肥市委成立全面深化改革领导小组，并下设市行政体制改革专项小组，负责对简政放权工作的指导、协调和推进。专项小组定期召开会议，研究制定简政放权工作具体政策措施，以市委办公厅、市政府办公厅名义下发了《合肥市2014年行政体制改革工作方案》（合办［2014］37号）；以市政府名义出台了 《行政审批制度改革重点工作任务及责任分解》，就精简行政审批事项、健全行政审批管理制度、规范前置审批行为、优化行政审批运行机制、加强事中事后监管、推进政府放权到位等6个方面19项工作任务做出了具体要求，并明确牵头单位、责任单位和时间节点。根据国务院和省政府部署要求，市政府成立推进转变职能工作协调小组，下设专题组和功能组，健全简政放权的推进机制。

（二）以精简审批事项为重点，大力精简行政审批

“十一五”以来，合肥市对行政审批项目进行了多轮清理。2006年上半年，市委、市人大、市政府、市政协四大班子通过“四堂会审”，一次性精简审批事项123项。建立了行政审批项目目录管理制度，对保留的行政许可和非许可审批项目编制目录，明确行政许可与审批的具体事项、具体依据、名称、实施主体，并在政府网站上公布。凡未列入目录予以公布的事项，有关部门不得继续实施许可和审批。随后，市政府每年都要对行政审批项目进行一次清理，并公布行政审批项目目录。2007年再次进行精简，将700多项行政审批项目减少为220项行政许可和91项非许可审批项目。2010年度，经过第三次清理，保留市本级行政许可事项212项，市本级非行政许可的行政审批事项85项。2013年再出狠招，又进行了第6次清理，将市本级行政审批项目从282项精简为152项，行政审批事项减少了130项，减少46%。2014年，结合《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，以及合肥市权力清单和责任清单制度建设工作，又对市行政审批事项进行了进一步清理。经过清理，市级行政审批事项由303项精简到95项，共精简208项，精简率68.6%。

（三）以提高办事效率为目标，不断完善工作流程

1.完善项目审批运作机制。企业注册登记实行“并联审批和告知承诺制”，建设项目实行“并联办理制”。在并联审批过程中，实行“牵头单位负责制”、“缺席默认制”。各种证件办理和其它类办件中，实行“即办制”和“承诺制”。所有办理过程均实行“一次性告知制”、“两次终结制”和“超时默认制”。对涉及省、市、县审批的项目实行“三级联动制”，对工业项目实行“全程代理办理制”，对紧急事项实行“特事特办制”。

2.全面开展工作流程再造。重点对机关“内部工作流程”、“对外办事工作流程”、“部门之间并联审批流程”三方面进行规范优化。凡属一个部门审批的项目，原则上一律实行即办（需现场勘踏、专家论证、前置审批、上报省和国家及特殊事项除外），最长不得超过2个工作日；凡进行联合审批的项目，联合会审和联合现场勘察后，必须在2个工作日内提出书面意见。开展窗口审批项目流程再造，对进驻窗口项目的审办条件、申报材料、办事环节、办理事项进行清理规范，制发流程优化对照表，审核公布741张权力运行流程图。

3.健全内部管理制度。普遍建立健全了AB岗工作制、柜员制、首席代表制、服务承诺制、否定报备制、首问负责制、一次性告知制、涉企检查报批制等，特别是强力推进“限时办结”、“两次终结”和“特事特办”三项制度，着力提高机关办事效率。

（四）以完善并联审批制度为突破口，加快建设项目推进速度

为方便企业和基层，将并联办理的范围延伸至县（市）区和乡镇，做到当日办理，次日回复。健全并联项目登记制、并联办理单签收制、并联办理会议考勤制、并联办理失职问责制等制度，细化全过程管理，确保并联办理有序进行。创新并联办理方式，打破以往单纯召开并联审批会的方式，建立“并联办理联系单”、开辟“重点项目绿色通道”、实行网上流转等，简化办理程序，压缩办理时限，实现了并联办理的提速增效。

二、优化服务、规范运行，注重在服务体系建设上下功夫

（一）着眼规范行政行为，大力推进行政服务中心标准化

1.编制行政服务标准。合肥市政务服务中心把标准化建设与推进微观环节改革、服务绩效评估、政务服务体系建设结合起来，形成了“服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化”的服务新格局，促进了工作的高效规范运作。编制“合肥市行政服务中心标准”，共制定包括通用基础标准44项，服务提供标准917项，服务保障标准23项，服务评价和改进标准13项，手册标准14项等在内的200多万字的标准文本。

2.配套完善服务功能。按照政府机构改革后的部门设置和项目属性，调整窗口布局，形成四大办事功能区，方便群众办事。引入合肥供电进驻窗口，为“中心”建设项目提供配套服务，促进并联办理效率进一步提高。通过公开招投标，引进中信银行、合肥科技农村商业银行进驻大厅收费，彻底根治银行交费排队现象。设立“便民服务处”，通过公开招标，引进了刻章、复印等中介服务机构进驻大厅，在服务中明码标价。响应周边单位和群众要求，开设中石化油卡充值代办点，提供油卡充值服务，同时免费提供传真服务、网上查询服务。

3.推广应用规范服务。指导县（市）区服务中心开展政务服务标准化建设，规范服务中心的办事机构、人员配置，初步建立事项办理和管理标准，积极探索“制度+科技”方式，努力构建市、县（市）区、乡镇（街道）、村（社区）服务网络，形成上下联动、横向互动、公开透明、廉洁高效的服务体系。

（二）着眼畅通诉求渠道，大力推进政府服务直通车建设

1.整合政务服务热线资源。2008年初，合肥市委、市政府强力推动，85个政务、公用事业类服务热线整合形成了“12345”统一热线号码，实现“一个号码找政府”。目前，12345热线号码已经发展为集电话呼叫中心、网络受理中心、政务微博互动中心三个受理平台为一体的12345政府服务直通车；开设“合肥市12345政府服务直通车”网站，并与“中国·合肥”门户网站投诉专栏相链接。“12345政府服务直通车”已经成为合肥市委、市政府网络问政和便民惠民的综合服务平台。［2］按照市委、市政府《关于改进工作作风、密切联系群众的若干规定》和《合肥市领导干部接听服务热线制度》，定期安排市委、市政府领导和成员单位主要负责人接听12345热线电话。2014年7月27日《人民日报》头版头条以“一条线解决群众百万诉求——合肥服务热线落实热情”为标题，对“合肥市12345政府服务直通车”进行了深度报道。

2.建成政府服务直通车三级网络。12345政府服务直通车网络成员单位由原来的85个增加到110个，建成二级网络成员单位112个，三级网络成员单位1074个。构建了由市长热线办——县（市）区政府、市政府各部门、各公共服务单位——乡镇（街道）及二级网络用户下属机构共1187个用户组成的三级网络，形成覆盖全市、资源共享、便捷高效、保障有力的群众诉求工作体系。

3.健全12345政府服务直通车办理机制。建立群众诉求回应机制，对留有联系方式的诉求，要求二级成员单位12345承办部门对本级具体经办部门或三级成员单位反馈的办理结果逐件进行再回访，更好地回应群众的关切，努力提高办理质量和群众的满意率。实现了办理资源“三集中”（渠道集中、办理机构集中、社情民意集中），办理机制“三分离”（受理、办理、监督），办理过程“三监控”（响应时间、办理质量、办理结果）。

（三）着眼方便群众办事，大力推进政务（为民）服务中心建设

按照政务服务均等化、规范化、高效化的要求，以各级服务中心为主体，整合政务服务资源，打造市、县（市）区、乡镇（街道）、村（社区）四级服务网络。明确市、县（市）区服务中心名称统一为“行政区域名称+人民政府政务服务中心”，为行政机构，使用行政编制；乡镇（街道）服务中心名称统一为“行政区域名称+为民服务中心”；在全市逐步推广社区生活服务中心，提供一站式便民服务、行政服务等。

三、加强研究、敢为人先，注重在创新体制机制上下功夫

（一）缺席默认制开全国先河

“缺席默认制”是指在行政审批联合办理中，对拒绝参与或不接受牵头单位协调的单位，牵头单位按既定程序启动，由此而产生的一切后果由缺席单位承担。由缺席默认制延伸出去的，还有超时默认制，对在承诺时限内未办结的项目，将视为已审批结束，产生的一切后果由超时限单位负责；“全程代办制”，对符合要求的外来投资项目，其所有的行政审批手续都由县区、开发区专门全程代理机构会同相关行政审批职能部门全程代理，企业只与全程代理机构的专职代理人联系，避免了企业“多部门来回跑”的现象。这些措施不仅有效解决了部门之间各自为政，相互推诿、扯皮的弊病，同时也提高了合肥市政府部门整体办事效率，最大限度地方便了投资者和老百姓，这一制度开全国先河。长期以来，繁琐的行政审批过程中各相关部门间推诿、扯皮，常常使具体审批行为久拖不决，损害了投资环境以及投资者的信心。缺席默认制切中要害，将《行政许可法》中有关联合办理的规定具体化，在实践中取得了良好成效。

（二）并联审批催生高效便捷

并联审批规定，凡属部门审批的项目，除需现场勘察、专家论证、前置审批、上报省和国家以及特殊事项外，原则上一律实行多部门联合办理，最长不超过两个工作日。工业项目力争30个工作日内落地。同时规定，窗口既受理又办理，除涉及省和国家审批的外，审批过程全部在大厅内完成。并联审批严格摒弃了“体外循环”、“窗口受理、回局签批”等往日给审批“拖后腿”的体制弊病。以往项目审批在各部门间的依次循环模式被“并联”、“会审”的新模式所取代。这些措施的实施真正体现了政府部门的效率，为办事者提供了方便。

（三）交流轮岗盘活人才资源

2008年5月底，合肥市对外亮出了机关公务员交流轮岗操作流程和时间表，正式拉开了市直机关科级及科级以下公务员交流轮岗工作帷幕。约1500名，占市直机关公务员总数25%的公务员在一个月内实现岗位大轮换。他们重点是执法执纪、干部人事、财务审计、项目审批、资金管理等岗位的公务员。公务员交流规模之大，范围之广，人数之多，在国内罕见。为了使交流轮岗常态化，合肥市在已出台相关政策的情况下，积极推动地方立法，实现公务员大规模交流轮岗规范化、法制化。合肥市进行公务员大规模、跨部门、跨地区交流轮岗，打破了长期以来形成的公务员管理“部门所有”制度，破解了因公务员“部门终身制”导致干部配置不尽合理，公务员工作经历简单，视野相对狭窄，实际工作能力和水平有限等弊端，达到了盘活干部人才资源，激发干部队伍活力的目的。同时有效抑制了权力滥用和腐败的滋生。

（四）“六分开”有效预防建设领域腐败

在城市建设领域，将以往由建委一家大包大揽的建设工程管理体制进行了系统改革，按照“由专业化的人干专业化的事”的思路，创造了规划、设计、立项、招标、投资、施工“六分开”管理模式，即由市规划局提出城建项目及规划条件，市城乡建委组织项目的综合设计，市发改委负责项目立项及初步设计审查，市招标投标中心负责项目的招投标，市建投公司负责城建融资及拨付项目资金，市重点局负责工程施工管理。“六分开”将城市建设管理化整为零，各个环节层层相扣，建管分开，监管有效、权责清晰，权力之间有效制衡，形成了各部门之间分工合作、相互监督、运转高效的科学工作机制。如此一来，各部分分工明确，不仅规范了行为，还防范了建设领域腐败风险的发生。

（五）创新政府投资项目管理模式，实行分级统筹、建管分离

按照出资人原则，明确市、县（市）区责任，各负其责，实行分级统筹，市里项目由市政府统筹负责，县（市）区项目由区级统筹。对所有政府投资，包括中央预算内外资金（含国债资金）、财政性资金和用财产担保投融资的建设项目，实行分级负责、项目统建、资金统管。明确由市重点工程建设指挥部办公室牵头，国土、规划、发改、环保、建设、招标、财政（建投）等部门并联审批；再由政府分管副市长、常务副市长逐一把关签字；最终由市长签署“开工令”。同时，打破过去各部门项目自筹资金、自己建设、自己管理的做法，实行彻底的建管分离。由市重点工程建设管理局作为政府项目的建设主体和业主代表，负责全市所有政府性工程项目建设管理，实行“交钥匙”工程，建成后移交有关部门管理。通过这种体制机制创新，大大提升了行政服务效能。

（六）创新拆迁安置办法，实行“三榜公示、两级认证”制度

按照 “先拆违后拆迁”、“拆违拆迁相结合”、“违法建设零补偿”等制度安排，组织开展拆迁安置工作。实行“三榜公示”制度（一榜在社居委公示，二榜在区一级公示，三榜在合肥市委机关报公示）。专门组建由市建委、财政局、规划局、公安局、房产局、国土局、审计局、监察局及城投公司等九个部门组成的“市房屋证照确认小组”，在辖区相关部门业务认定的基础上，承担全市大建设项目拆迁证照的复核确认工作。拆迁安置以实物安置为主，就地安置的实行“拆一还一”，异地安置的按系数无偿增加面积。

（七）创新招投标管理体制，优化公共资源配置

2006年12月25日，合肥市招投标市场管理委员会办公室和合肥招标投标中心成立，集中办理、统一监管全市的建设项目、土地交易、产权交易、政府采购等四大交易活动，并将原隶属7个不同部门涉及招投标业务的114项执法权集中委托合肥市招管局统一实施，在国内率先实现全市招投标集中委托执法。建立统一开放的招投标市场。合肥市对政府性投资工程和政府采购项目，通过符合性和有效性评审的投标人，以商务报价最低的为中标候选人，即“有效最低价中标”。同时建立履约保证金、低价风险金以及不良行为记录等配套制度，确保了“有效最低价中标”制度的执行。通过改革，破解了公共资源分散管理带来的诸多弊病，构建决策权、执行权、监督权相互分离、相互制衡的权力结构以及统筹协调的管理机制，使公共资源配置效益的最大化。

（八）创新土地管理体制，营造阳光透明市场环境

建立集体决策制度。2005年，成立了高规格的土地管理委员会和城市规划委员会，市委书记、市长分别单人主任和第一副主任。非经土地管理委员会集体讨论研究，任何土地不得上市，从源头上杜绝了“暗箱操作”。合肥还建立了“净地出让”制度。经营性项目用地，一律实行“政府拆迁安置、净地竞价拍卖”。实行净地出让，采取公开竞争的办法，既能让更多有实力的开发商公平出价，又避免了以不公开形式给特定对象特殊政策。

（九）推出“1+3+5”扶持政策，健全扶持产业发展机制

2014年，合肥对产业扶持政策进行重大调整，在全国率先推出“1+3+5”政策体系，将传统注重“面”的资金扶持升级为“雪中送炭”式的奖补政策，进一步优化了财政资金投入结构，提高了资金使用效益。

1.分散变集中，确保政策资金不撒“胡椒面”。严控小额事后奖补政策，把有限的资金主要投向我市优势主导产业和战略性新兴产业，以达到收缩战线、集中使用的目的。

2.无偿变有偿，实现政策资金可持续使用和市场化运作。除保留20%以下的事后奖补资金继续实行无偿投入外，主要采取有偿投入的方式，通过市场化运作，与金融资本和社会资本结合，实现政策资金优化配置、放大使用和良性循环。明确了产业扶持政策采取的四种投入方式，即基金投入、“借转补”投入、财政金融产品投入和事后奖补投入。

3.事后变事前事中，在企业最需要资金的阶段体现财政资金的支持。大幅压缩事后奖补政策占比，着力解决企业在起步阶段面临的资金紧张问题。同时将绩效管理融合到具体的条款和合同的约定中，做到既便于考核衡量，又便于全程监督。

4.直补变环境营造。将单纯直补企业转变为侧重企业外部环境营造，把政策的着力点放在搭建服务平台、拓宽融资渠道、降低商务成本等方面，通过优化外部环境，更加有力有效地支持企业发展。

四、全程监管、跟踪问责，注重在检查督导上下功夫

（一）落实责任追究制度，严格行政问责

修订《合肥市行政执法监督规定》，进一步拓宽行政执法监督范围、细化监督方式、强化责任追究；修订《合肥市优化投资环境条例》，将推行行政执法责任制和加强责任追究力度列为重要章节予以明确规定；出台《合肥市人民政府行政问责暂行办法》、《合肥市人民政府重大行政决策程序规定》、《关于切实履行岗位职责实行干部责任追究的意见（试行）》和《关于对损害投资发展环境实行责任追究的意见》等一系列文件制度等，加强行政问责制度建设。严格实行“三个一律”，即：凡是群众有投诉的，一律查清楚；凡查证属实的，一律追究责任；凡对单位效能建设抓得不力、问题严重的，一律追究主要领导责任；机关干部违反“禁令”和“制度”或被投诉举报查实的，依法依规严肃处理。

（二）健全行政监督机制，开展服务效能问责

推行“不能办事项登记报告”制度。在行政审批许可中，因申请单位报件不齐不能办理的，审批许可部门应向申请单位出具 《不能办事项一次性告知单》；因对法律法规、政策理解和界定等原因不能立即办理的，还应填写《不能办事项签办单》，逐级研究处理意见，限期回复申请单位。实行项目服务“倒计时”管理。各责任单位、配合单位按照签订国有土地使用权出让合同后，一般性工业项目3个月、商业项目4个月实质性开工要求，由责任单位牵头负责人制定每个项目建设服务计划，实行“倒排工期”，并根据项目服务进度绘制“进度图”，实行“挂图作战”。建立效能投诉快速反应机制。严格遵循问题不查清不放过、存在问题不纠正不放过、责任人不处理不放过、整改措施不落实不放过、对影响投资发展环境的案件不曝光不放过的“五不放过”原则。市效能办每季度对执行情况进行一次全面督查，分析存在问题，提出整改意见建议，并报告市委市政府。

（三）推进政务公开，完善监督问责

深入推进政务公开，加强电子政务建设，保证权力在阳光下运行。把监督评判权交给群众、交给基层、交给企业，定期开展政风评议、民主评议活动。不断拓展政风行风评议工作范围，建立动态评级机制，做到“天天评、时时评”，促进政风行风建设的规范化、制度化。在市级设立了机关效能监察投诉中心，在县（市）区和各单位分别设立了投诉信箱和投诉电话，做到效能投诉件件有受理、个个有落实、事事有回音；从人大代表、政协委员、投资者、新闻媒体和普通群众中选聘67名同志担任市机关效能建设社会监督员；在全市各级各类办事窗口推行“服务对象事后评价机制”，由第三方对窗口工作人员的工作进行评价，作为日常工作考核的依据。常年聘请28名特邀行政执法监督员、188名群众公议员、15名行政调解专家、42名行政复议委员会委员等参与行政执法监督。2010年，在全国首创推行行政处罚案件群众公议制度，对涉及自由裁量权行使的行政处罚案件，经群众公议团开会讨论后方可实施，将行政处罚全过程公开透明地“晒”在阳光下。

责任编辑：李敏琪

*本文系2015年度合肥市政府重大课题“合肥与长三角城市群主要城市政务环境比较研究”

（立项编号：HFZFKT2015002）阶段性研究成果。

2015—09—16

郭晓敏，合肥市委党校讲师；夏明珠，合肥市委党校讲师；汪晓梦，合肥市委党校教授。